Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2364321

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 20 września 2017 r.
III SA/Po 486/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Szymon Widłak.

Sędziowie WSA: Mirella Ławniczak (spr.), Izabela Paluszyńska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy A na akt Samorządu Województwa W. z dnia (...) nr (...), (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 16 listopada 2016 r. gmina (...) złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa (...) wniosek o przyznanie pomocy na operacje typu "gospodarka wodno-ściekowa w ramach poddziałania wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Celem operacji, zgodnie z wnioskiem była poprawa warunków życia mieszkańców poprzez budowę sieci kanalizacji sanitarnej o długości 3280,96 mb oraz zakup 1 szt. dmuchawy ciepła do budynku oczyszczalni ścieków w D. oraz poprawa warunków życia mieszańców poprzez wykonanie wymiany 4 sztuk hydrantów wodociągowych. Do wniosku załączono m.in. dokument poświadczający prawo do dysponowania nieruchomością, kosztorysy inwestorskie, szacunkowe zestawienie kosztów, opis zadań wymienionych w zestawieniu rzeczowo-finansowym, informacje o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego.

W dniu 30 stycznia 2017 r. Urząd Marszałkowski Województwa (...) Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich poinformował Burmistrza Gminy (...) o odmowie przyznania pomocy. Jako przyczyny odmowy wskazano, iż wnioskowana operacja nie mieści się w limicie środków dostępnych w poszczególnych województwach w ramach określonych działań lub poddziałań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił w nim naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 z późn. zm.) poprzez naruszenie zasady praworządności oraz naruszenie zasady wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego, naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji wiązanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i oszczędzanie energii" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 z dnia 14 lipca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1482 z późn. zm.). poprzez jego niezastosowanie i działanie sprzeczne z zasadami oceny wniosków. Zdaniem wnioskodawcy naruszono też art. 35 ust. 1 cyt.wyżej ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania pomocy. W uzasadnieniu podkreślono, że organ nieprawidłowo ocenił kryterium " operacja dotyczy łącznie gospodarki wodno-ściekowej" i kryterium "operacja przewiduje przebudowę sieci wodociągowej wybudowanej przed 2000 r." W zakresie pierwszego kryterium strona podnosi, że inwestycja planowana przez Gminę dotyczy łącznie gospodarki wodnej i ściekowej. Natomiast w zakresie drugiego, że planowana inwestycja stanowi przebudowę sieci i podlega zgłoszeniu robót budowalnych, na co strona przedłożyła stosowne dokumenty. W ocenie składającego wezwanie dokumenty dowodzą, że planowane zadanie przewiduje zmianę parametrów obecnej sieci wodociągowej i podlega zgłoszeniu robót budowlanych.

W dniu (...) marca 2017 Urząd Marszałkowski zajął stanowisko w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśnił, że załączone do wniosku dokumenty w odniesieniu do hydrantów stanowią o ich wymianie, nie przebudowie. Dokumenty te stwierdzają jedynie zły stan techniczny hydrantu sklasyfikowanego jako naziemny z armaturą, co uzasadnia ich wymianę. Podobnie hydranty nowe, które poza średnicą oraz armaturą nie zawierają parametrów pozwalających przypisać planowany zakres robót do przebudowy sieci, sprowadzając niejako zaplanowaną wymianę jedynie do rangi remontu, który zgodnie z definicją wynikającą z prawa budowlanego polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, dopuszczając zastosowanie wyrobów budowlanych innych aniżeli użyto w stanie pierwotnym. Jeżeli więc załączona do akt dokumentacja nie pozwoliła porównać urządzeń pod względem technicznym i użytkowym, uniemożliwiając zakwalifikowanie wymiany hydrantów do przebudowy sieci, to odwołano się jedynie do zapewnień wnioskodawcy, jakie wyrażono we wniosku o przyznanie pomocy. Wymagało bowiem dowiedzenia, że nie jest to inwestycja odtworzeniowa, lecz wpisuje się w określony przepisami prawa zakres pomocy w ramach PROW 2014-2020, wsparty w odniesieniu do definicji odpowiednią dokumentacją.

Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniosła zarzuty zbliżone ze wskazanymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zakwestionowano stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia (...) marca 2017 r., że przedłożenie dodatkowej dokumentacji potwierdza słuszność tezy organu o rzekomo niedostatecznym udokumentowaniu wniosku. Zdaniem skarżącej, to z treści wniosku i załączników w sposób zasadniczy wynika charakter planowanej inwestycji w zakresie sieci wodociągowej. Ponadto organ w razie wątpliwości winien wezwać beneficjenta do złożenia dodatkowych wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wskazując uzupełniająco, że skarżący nie udokumentował należycie zaplanowanego zakresu robot. Dopiero w następstwie odmowy przyznania pomocy podjął próbę dowiedzenia swoich racji zapominając jednak, że na tym etapie oceny złożone dokumenty nie mogą przydać operacji dodatkowej punktacji. Podkreślono, że zwracając się o opinię do Starostwa Powiatowego (...), Burmistrz Gminy (...) podał więcej informacji na temat zaplanowanego zakresu prac, niż we wniosku o przyznanie pomocy. Zdaniem organu strona dopiero w związku z uzyskaną odmową przyznania pomocy próbowała dowieść w oparciu o dodatkowe, nie uwzględnione we wniosku okoliczności, że zaplanowana wymiana hydrantów stanowi przebudowę. Ponadto wyjaśniono, że nieprawdziwe jest twierdzenie jakoby przyznanie 17,5 pkt zamiast 14 skutkowałoby przyznaniem wnioskowanej pomocy, bowiem umieszczenie operacji na liście informującej o kolejności przysługiwania pomocy nie stanowi w żaden sposób gwarancji uzyskania dofinansowania. Organ wskazał na okoliczność, że strona próbuje dowieść swoich racji w oparciu o nowe argumenty, których wcześniej nie podnosiła, co poddaje w poważną wątpliwość wiarygodność oświadczeń składanych przez wnioskodawcę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Z kolei zgodnie z art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W art. 3 § 2 p.p.s.a. określony został katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej. Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Na tej właśnie podstawie ocenie Sądu poddane zostało zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...), które dotyczyło odmowy przyznania skarżącej Gminie (...) pomocy finansowej na zrealizowanie inwestycji pt. "Budowa kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w D., etap (...), wymiana hydrantów wodociągowych na ul. L. w D. oraz zakup dmuchawy ciepła do budynku oczyszczalni ścieków w D." w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 obejmującego wspieranie operacji typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich".

Zaskarżona czynność jest kontrolowana przez Sąd w zakresie oceny jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562), zwanej dalej też ustawą, oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1182), zwanym dalej rozporządzeniem, które to akty stanowiły podstawę prawną jej podjęcia.

Skarżąca Gmina złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. ustawy, tj. wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii. Zaskarżona czynność odmowy przyznania tej pomocy dokonana została na podstawie jej art. 35 ust. 1, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania przedmiotowej pomocy, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Zgodnie z art. 35 ust. 2 - w przypadku odmowy przyznania pomocy podmiotowi ubiegającemu się o nią przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca Gmina spełniła wskazane wymogi i skarga wniesiona została w terminie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej czynności nie wykazała, aby rozstrzygnięcie to podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie stała się ocena dwóch kryteriów decydujących o przyznanej punktacji: kryterium zawartego w § 11 ust. 4 pkt 7 rozporządzania "operacja dotyczy łącznie gospodarki wodnej i ściekowej" i w § 11 ust. 5 pkt 15 lit. c " planowana operacja przewiduje przebudowę sieci wodociągowej wybudowanej przez 2000 r." Rację należy przyznać organowi odmawiającemu przyznania punktów za przebudowę sieci wodociągowej w oparciu o przedłożoną dokumentację wnioskową. Zarówno bowiem z wniosku, jak i z załączników do niego nie wynika, że strona planuje modernizację sieci wodociągowej. "Wymianę", a nie "przebudowę" wskazano w pkt 2.2.3 załącznika obejmującego wykaz planowanych operacji, "wymianę" wskazano w oświadczeniu dotyczącym interpretacji prawa podatkowego, w oświadczeniu dotyczącym podziału kosztów operacji na etapy, w zestawieniu rzeczowo - finansowym operacji i wreszcie samym wniosku w pkt III pkt 1, 2.2. Wprawdzie w oświadczeniu wnioskodawcy w zakresie spełnienia kryteriów regionalnych w punkcie 3 b wnioskodawca zadeklarował, że planowana operacja przewiduje przebudowę sieci wodociągowej wybudowanej przed 2000 r., ale to oświadczenie nie znalazło potwierdzenia w jakimkolwiek fragmencie pozostałej dokumentacji konkursowej, nie zawiera żadnych szczegółów wskazanej w nim przebudowy, nie może więc stanowić uzupełnienia czy kształtować treści wniosku o przyznanie pomocy. Dalej, w kosztorysie inwestorskim związanym z wymianą hydrantów wskazano jedynie jako rodzaj robót "roboty w zakresie wodociągów", cennik robót i ceny materiałów. Nie wynika z niego jakakolwiek konieczność wykonania robót budowlanych, w wyniku których ma nastąpić zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejących wodociągów. Wręcz przeciwnie, w "ogólnej charakterystyce obiektu" wskazano, że inwestycja polega na demontażu istniejących hydrantów ze względu na ich zły stan techniczny oraz zakup nowych wraz zaniedbaną armaturą. Nie uszczegółowiono, że "nowych" to znaczy zmieniających parametry obiektu. Z ogólnej charakterystyki obiektu wynika jedynie, że zły stan starych hydrantów rodzi konieczność ich wymiany na nowe. Także w oświadczeniu z dnia 15 listopada 2016 r. dotyczącym podziału kosztów operacji na etapy Gmina wskazał jedynie na wymianę hydrantów, podobnie jak w oświadczeniu o kwalifikowalności wydatków VAT. Rację należy więc przyznać organowi, który w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stwierdził, że w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1332) wymiana hydrantów nie jest przebudową sieci wodociągowej, a załączona dokumentacja faktu przebudowy nie potwierdziła. Przepis ten bowiem stanowi, że jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Strona zarówno w wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa, jak i w skardze odwołała się przy ocenie wymiany hydrantów do pisma skierowanego do Starostwa Powiatowego (...) Wydziału Architektury i Budownictwa, jak i udzielonej na nie odpowiedzi. Z odpowiedzi Starostwa nie wynika jednak, że planowana inwestycja jest przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. Pismo stanowi jedynie, że zakres robót skutkujących nowymi parametrami technicznymi i użytkowymi stanowi przebudowę, co jest akurat w sprawie niesporne. Nie odnosi się ono do szczegółów technicznych wskazanych przez pytającego, czyli zamykania dopływu wody i lokalizacji nowych hydrantów, wskazuje jedynie na zakres prac objęty definicją zawartą w prawie budowlanym i nie indywidualizuje odpowiedzi pod kątem zadanego pytania. Co wreszcie najistotniejsze-wszystkie te działania strona podjęła po złożeniu wniosku, nie sugerując w nim nawet, że takie czynności będzie podejmowała. W konsekwencji zasadnym jest też nie przyznanie punktów za kryterium łączenia gospodarki wodnej i ściekowej, skoro uznano, że planowany zakres robót obejmuje jedynie remont sieci wodociągowej. Przepis § 2 rozporządzenia stanowi bowiem, że pomoc jest przyznawana na operacje w zakresie budowy, przebudowy lub wyposażenia obiektów budowlanych służących do zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz na zakup i montaż urządzeń oraz instalacji kanalizacyjnych i lub wodociągowych. Dyspozycji tej nie wypełnia również planowany remont - wymiana hydrantów. W związku z powyższym nie można przyjąć, że beneficjent uzyska pomoc za łączne prowadzenie gospodarki wodnej i ściekowej, skoro w świetle tego przepisu operacja związana z wodociągiem nie dotyczy żadnych z ww. działań.

Odnośnie zarzutu braku inicjatywy organu w wyjaśnieniu wątpliwości wskazać na treść art. § 11 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2016 r., który stanowi, że o kolejności przysługiwania pomocy decyduje suma uzyskanych punktów przyznanych na podstawie kryteriów wyboru operacji oraz kryteriów dotyczących specyfiki regionu określonych dla poszczególnych województw i w pkt 3, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium, nie przyznaje się punktów za to kryterium. Na tym etapie, na etapie składania wniosku o przyznanie pomocy, stronie nie przysługuje wbrew zarzutowi skargi prawo do usunięcia braków wniosku. Przysługuje ono na innym etapie postępowania, a mianowicie złożenia wniosku o płatność, do czego jednak w przedmiotowym postępowaniu jeszcze nie doszło. Wynika to wprost z § 22 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli wniosek o płatność (a nie o przyznanie pomocy) zawiera braki, właściwy organ wzywa do ich usunięcia. Takiego rozwiązania rozporządzenie nie przewiduje jednak na etapie składania wniosku o przyznanie pomocy.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.