Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 12 października 2006 r.
III SA/Po 202/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Sokołowska.

Sędziowie WSA: Maria Kwiecińska (spr.) As. sąd. Szymon Widłak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi Spółki "A" na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych

I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia (...) roku Nr (...)

II. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych

III. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Nr (...) - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił Spółce "A" przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, art. 5 ust. 1 lit. "b" rozporządzenia komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stwarzania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym" przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne, utrzymane w dobrej kulturze rolnej.

Analiza przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. - o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych prowadzi natomiast do wniosku, że spółki powołane na podstawie art. 14 ust. 1 tej ustawy przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie, sprawują jedynie zarząd nad wspólnotą, nie są natomiast posiadaczami gruntów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej.

W rezultacie Spółki utworzone na podstawie przepisów ustawy o Zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie są uprawnione do ubiegania się o dopłaty bezpośrednie.

Rozpoznając wniesione od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie, Dyrektor Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia (...) Nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podzielił stanowisko reprezentowane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w P. w zaskarżonej decyzji, iż Spółka powołana przez członków wspólnoty gruntowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie włada gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty, lecz jedynie nimi zarządza.

Faktyczne zaś władztwo nad poszczególnymi nieruchomościami, pozostawione zostało osobom uprawnionym do udziału we wspólnocie. Wobec tego podmiotami wyłącznie uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, są jedynie poszczególne osoby fizyczne - producenci rolni, którzy rzeczywiście uprawiają działki rolne.

Spółka takiej uprawy nie prowadzi, a jedynie zarządza gruntami wspólnoty, co nie wiąże się posiadaniem gruntów (sprawowaniem władztwa nad rzeczą).

Wskazał, iż głównym zadaniem spółki jest prowadzenie pod własną firmą samodzielnie i na własny rachunek przedsiębiorstwa (działalności rolniczej).

Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowi, iż Spółka wyłącznie utworzona ma być "do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty oraz uprawniona jest do wnoszenia i utrzymywania we wspólnocie gruntowej urządzeń potrzebnych do osiągnięcia celów spółki".

Przyjęte w ustawie rozwiązania, znalazły swoje odzwierciedlenie w statucie spółki "A" w szczególności w § 5 i 15 ust. 2 pkt 3,5,8, 9,10 Statutu którego postanowienia potwierdzają funkcję spółki jako wyłącznie zarządcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) oraz art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz. 2004), a także § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 poz. 657 z 2004 r.). Zarzucił ponadto, iż zaskarżona decyzja nie wskazywała podstawy merytorycznej i podstawy prawnej odmowy udzielenia należnego świadczenia, w szczególności organ administracji nie określił jakich warunków (jakiego trybu) uprawniających zgodnie z przepisami prawa do otrzymania płatności, spółka reprezentująca Spółkę "A" nie spełniała. Skarżący zarzucił, iż zarówno treść ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6 poz. 40), jak i treść Statutu Spółki "A" jednoznacznie wskazują, że spółka wykonując zarząd faktycznie włada gruntami wspólnoty jak posiadacz, co nie tylko odpowiada wymogom ustawowym dla uzyskania płatności, ale i odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, gdyż wszelkie działania, uprawy, sposób użytkowania, ustalenie warunków użytkowania, ustalenie warunków płacowych dla zatrudnionych pracowników faktycznie wykonuje spółka przez swój organ, jakim jest ogólne zebranie członków spółki.

Dyrektor Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwo wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Skarga okazała się zasadna.

Istota i charakter wspólnot gruntowych podlega regulacjom zawartym w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o Zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28 poz. 169 z późn. zm.). Specyfika tych uregulowań powoduje, iż w orzecznictwie Sądów jak i literaturze przedmiotu podkreśla się, iż nie jest możliwym w odniesieniu do wspólnot gruntowych stosować bezpośrednio pojęć i instytucji kodeksu cywilnego (Por. przykładowo Stanisław Rudnicki - Prawo obrotu nieruchomościami W-wa 1999 r., s 299 i następne, M Gintowt, S. Rudnicki Problematyka prawna nieruchomości W-wa 1978 r. s 517 - 520, I. Ignatowicz Prawo rzeczowe W-wa 1997 r. s 125).

Przepisy kodeksu cywilnego stosuje się do wspólnot gruntowych tylko odpowiednio tzn. o ile ustawa nie stanowi inaczej i jeżeli nie byłoby to niezgodne materią prawną wspólnoty gruntowej.

W uchwale z dnia 23 sierpnia 1968 r. III CZP 73/68 (OSNC 1969/5/90 Sąd Najwyższy wskazał, iż Wspólnota gruntowa zbliża się do współwłasności, lecz jest to wspólnota szczególna.

Wspólnoty gruntowe w świetle przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. obejmują wspólne nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne, należące do jednej z grup szczegółowo w ustawie wymienionych (art. 1 ustawy). Mają one służyć zaspokajaniu wspólnych potrzeb uprawnionych do udziału w tych wspólnotach (art. 6).

Ustawa, co zresztą wynika z jej nazwy kładzie decydujący nacisk na zagospodarowanie tych wspólnot, a dla realizacji tego celu nakłada na osoby uprawnione do udziału we wspólnocie obowiązek utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i (co szczególnie istotne w niniejszej sprawie) do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy). Spółkę powołują uprawnieni z własnej inicjatywy (art. 14 ustawy) gdyby jednak jej nie powołali, a wspólnota obejmuje grunty użytkowane rolniczo i nadające się do zagospodarowania rolniczego, to spółkę tworzy się z urzędu (art. 25 ust. 1) a więc przymusowo. Powołana spółka ma charakter osoby prawnej (art. 15), działa na podstawie statutu, jej zadaniem jest sprawowanie zarządu nad wspólnotą oraz zagospodarowanie gruntów wchodzących w jej skład. W uchwale z dnia 25 października 1995 r. III CZP 149/95 (OSNC 1996/2/26) Sąd Najwyższy podkreślił, specyfikę tych przyjętych w ustawie rozwiązań, odbiegających od uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym dotyczących stosunków prawnorzeczowych, gdzie sprawowanie zarządu rzeczami i majątkiem wspólnym pozostawiono podmiotom praw (art. 199-201 k.c., art. 36 k.r.o.).

Rozwiązanie przyjęte w ustawie polega natomiast na stworzeniu korporacji, której substratem są osoby uprawnione. Mają one w stosunku do wspólnoty (rozumianej rzeczowo) uprawnienia i obowiązki ekonomiczne, natomiast w obrocie prawnym, jako podmiot sprawujący zarząd występuje spółka działająca przez swoje organy. Przyznanie wymienionych kompetencji spółkom wyłącza indywidualne działanie w tym zakresie osób uprawnionych.

Uwzględniając specyfikę powyższych rozważań w orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazywano, że uczestnikami postępowania o zasiedzenie własności nieruchomości wchodzącej w skład wspólnoty gruntowej jest spółka (uchwała SN z 25 października 1995 r. III CZP 149/95 OSNC 1996/2/26), spółka jest legitymowana czynnie do wytoczenia powództwa windykacyjnego co do działki gruntu stanowiącego część gruntu wspólnoty (uchwała SN 23.08.68 III CZP 73/68 OSNC 1969/5/90), spółka jest również podmiotem legitymowanym czynnie w postępowaniu sądowym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości przez wspólnotę (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 1997 r. II CKU 28/97).

Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6 poz. 40 z 2004 r. ze zm.) w art. 2 określa kto jest uprawniony do otrzymania płatności przewidzianych w ustawie, stanowiąc w art. 2 ust. 1, iż osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym" przysługuje płatność na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwanej dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 3 ustawy).

Istotna z punktu widzenia przepisów ustawy w płatnościach bezpośrednich i będąca istotą sporu w niniejszej sprawie kwestia oceny czy tworzona przez członków wspólnoty gruntowej, spółka jest posiadaczem gruntów tej wspólnoty czy też jest jedynie ich dzierżycielem (jak twierdzi organ administracji) nie może być dokonana bez uwzględnienia wyżej wskazanych specyficznych rozwiązań przyjętych w ustawie o wspólnotach gruntowych.

Do najważniejszych z nich z punktu istoty sporu w niniejszej sprawie, należy (o czym była już wcześniej mowa) zaliczyć odjęcie przez ustawodawcę prawa zarządu podmiotom uprawnionym rzeczowo i przekazanie go powoływanej obligatoryjnie spółce, której zadaniem jest zarząd nad wspólnotą i właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych).

Z przepisów ustawy wynika więc, że wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach utworzonej przez jej uczestników spółki - bądź też - gdy jej nie powołano - spółki przymusowej utworzonej przez organ administracji rolnej (art. 25 ust. 1 ustawy).

Sprawowanie zarządu i zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład wspólnoty wiąże się w sposób naturalny ze sprawowaniem faktycznego władztwa nad rzeczą (gruntami wspólnotowymi). Spółka zarządza i gospodaruje gruntami wspólnotowymi nie z woli osób uprawnionych lecz na podstawie wyraźnego przymusu ustawy, czyni to więc we własnym imieniu, skoro to jej ustawodawca powierzył zarząd i gospodarowanie rzeczą wspólną, wyposażając ją dodatkowo w tym celu osobowość prawną.

Należy więc uznać, iż będzie to ten przypadek posiadania zależnego, gdzie podmiot, który rzeczą faktycznie włada ma "inne prawo" o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego z którym to prawem łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą.

Tym "innym prawem" będą zawarte w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przepisy regulujące zagospodarowanie wspólnot gruntowych, nakładające na spółkę utworzoną obligatoryjnie przez członków wspólnoty obowiązek zarządzania i właściwego zagospodarowania gruntów wspólnoty.

Nie narusza to uprawnień członków wspólnoty do korzystania w sposób przewidziany w statucie spółki oraz ustawie z gruntów wchodzących w skład wspólnoty.

Z istoty i charakteru wspólnoty gruntowej na tle przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wynika więc po pierwsze, że uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu i na rzecz członków wspólnoty należy do spółki działającej za pośrednictwem statutowych organów, po drugie zaś że spółka jest posiadaczem (zależnym) gruntów rolnych wchodzących w skład wspólnoty, uprawnionym a zarazem zobowiązanym do zarządzania tymi gruntami i należytego ich zagospodarowania (art. 25 ust. 2 ustawy).

Zagospodarowanie to wiąże się w sposób naturalny z fatycznym władztwem spółki nad rzeczą (gruntami wspólnotowymi). Wbrew przy tym temu co twierdzi organ administracji, omawiane rozwiązania ustawowe znajdują swój wyraz w postanowieniach statutu Spółki "A".

Zgodnie z tym statutem spółka przez swoje organy nie tylko uchwala plany zagospodarowania użytków rolnych spółki i rocznych planów prac gospodarczych, określa rodzaj i rozmiar świadczeń rzeczowych i robocizny oraz wysokości wypłat pieniężnych potrzebnych do wykonania zadań przewidzianych w planie prac gospodarczych, rodzaj i rozmiar inwestycji potrzebnych do osiągnięcia celów spółki, decyduje o sposobie wykorzystania pożytków osiąganych ze wspólnoty (§ 12 ust. 1 pkt 4,6,9,11 statutu) ale również organizuje i przeprowadza zamierzone prace zgodnie z uchwalonymi planami prac, nadzoruje wykonywanie robot oraz racjonale użytkowanie gruntów i urządzeń spółki, organizuje czynności gospodarcze w lasach i na gruntach leśnych zarządzanych przez organy nadzoru nad lasami niepaństwowymi, dzieli obowiązki w zakresie wykonywania robocizny oraz świadczeń rzeczowych i pieniężnych związanych z zagospodarowaniem gruntów jak również buduje i konserwuje urządzenia spółki (§ 13 ust. 2 pkt 7,8,11,14 statutu).

Spółka wykonuje zatem czynności związane z fizycznym władztwem nad rzeczą i o czym była mowa wyżej, czyni to we własnym imieniu.

Utworzona przez członków wspólnoty gruntowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Spółka jest więc tym podmiotem wskazanym w art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 Nr 6 poz. 40), który jest uprawniony na warunkach określonych w ustawie do płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład wspólnoty, jako posiadacz gospodarstwa rolnego, a ściśle rzecz ujmując posiadacz gruntów rolnych, wchodzących w skład wspólnoty.

Powyższy wniosek dodatkowo wspiera analiza przepisów zawartych w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz przepisów wykonawczych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 Nr 73 poz. 657 ze zm.) regulujących kwestie utrzymania w dobrej kulturze rolnej gruntów objętych dopłatami i kontroli wykonania tego obowiązku przez producenta rolnego (art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 5 i 6 ustawy, § 2 ust. 1 pkt 1, § 3, § 8 ust. 1 i 2, § 10 rozporządzenia).

Za adresata tych przepisów można uznać jedynie Spółkę utworzoną przez członków wspólnoty gruntowej, jako podmiot który zarządza i gospodaruje gruntami wspólnotowymi i którego organy rozliczane są z obowiązku prawidłowego gospodarowania tymi gruntami (art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych).

W przedstawionych okolicznościach należało uznać iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 40 ze zm.) oraz art. 13, art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 Nr 28 poz. 169 ze zm.) w stopniu który miał wpływ na wynik postępowania.

Z tych względów na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało zaskarżoną decyzję uchylić.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić zawarte w niniejszym wyroku rozważania.