Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 31 października 2006 r.
III SA/Po 201/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska.

Sędziowie: NSA Tadeusz M. Geremek, WSA Barbara Koś (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r., Nr (...) Starosta K. na podstawie art. 12. ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw

(Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zmian), art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmian.) odrzucił zgłoszenie Spółki "A" z dnia (...) r. dotyczące zanieczyszczenia działki nr (...) położonej w miejscowości Ch., gmina B.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu (...) roku zostało wszczęte na żądanie pełnomocnika Spółki "A" postępowanie administracyjne w sprawie dokonanego dnia 29 czerwca 2004 r. zgłoszenia zanieczyszczenia przedmiotowej działki do rejestru zawierającego informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, z zastrzeżeniem, że sprawcą zanieczyszczenia była Spółka "B" wykreślona z rejestru handlowego z dniem (...) roku. Wobec tego, że stosownie do art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw integralną część zgłoszenia stanowią wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot, wnioskodawca uzupełnił zgłoszenie przedkładając wyniki badań. Nie przedstawił natomiast dokładnego terminu, w którym to zanieczyszczenie nastąpiło. Wskazano wprawdzie, iż miało ono miejsce przed połączeniem spółek, Spółki "B" i Spółki "C" w Spółkę "A", jednak na poparcie tego twierdzenia nie zostały przedłożone żadne dowody. Wobec tego organ I instancji ustalił, że działka nr (...) położona w miejscowości Ch.,jest zanieczyszczona substancjami ropopochodnymi ale obowiązek rekultywacji tego terenu obciąża obecnie władającego tą powierzchnią, tj. Spółka "A". Organ wskazał ponadto, że ze względu na sposób przekształcenia Spółki "B" i Spółki "C", które nastąpiło poprzez połączenie tych spółek w trybie art. 463 pkt 1 i art. 464 § 1, 2 i 4 obowiązującego wówczas kodeksu handlowego wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej (Spółki "B") przeszły na spółkę przejmującą czyli obecnie Spółka "A" (art. 465 § 3 k.h.). Dlatego też w wyniku połączenia spółek, Spółki "A" stał się następca prawnym Spółki "B" co wyklucza istnienie innego "podmiotu" odpowiedzialnego za zanieczyszczenie działki nr (...).

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka "A" wskazała na odmienną interpretację przepisów kodeksu handlowego powołanych w decyzji Starosty. Zdaniem odwołującego się twierdzenie, że następstwo prawne wynikające z połączenia spółek wywołuje także skutki w sferze praw i obowiązków publicznych nie znajduje potwierdzenia w tych przepisach. Przepis art. 465 § 3 k.h. mówił tylko o przejściu na spółkę przejmującą wszelkich praw i obowiązków spółki przejętej ale tylko w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Natomiast następstwo prawne w zakresie prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego. Sukcesja administracyjno - prawna w procesie łączenia spółek, jako jeden z wyjątków od zakazu sukcesji administracyjnej, została wprowadzona dopiero w art. 494 § 2 kodeksu spółek handlowych i zaczęła obowiązywać z dniem 1 stycznia 2001 r..

Ponadto odwołujący podniósł, że w chwili połączenia się spółek ustawodawca nie nakładał na Spółkę "A" (Spółkę "C") obowiązku dokonywania badań przejmowanych od CPN gruntów. Obowiązku takiego nie miała też CPN. Dlatego Spółka "A" nie dysponuje wynikami badań stwierdzającymi stopień zanieczyszczenia gruntów na poszczególnych stacjach paliw z dnia przejęcia. Fakt ten nie może jednak pozbawiać go możliwości dokonania zgłoszenia zanieczyszczonego gruntu zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez ustawodawcę w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

Decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że Spółka "A" zgłosiła zgodnie z przepisem art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz "o zmianie niektórych ustaw zanieczyszczenie działki nr (...) w miejscowości Ch. twierdząc, że zanieczyszczenie to zostało spowodowane przez inny podmiot.

Jednakże zdaniem organu II instancji, w związku z tym, że Spółka "A" powstała w wyniku połączenia Spółki "C" i Spółki "B" poprzez przeniesienie całego majątku Spółki "B" na Spółki "C", w zamian za akcje, które Spółka "C" wydała akcjonariuszom Spółki "B"., skarżąca spółka stała się następcą prawnym podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Taki sposób przejęcia praw i obowiązków stanowi bowiem sukcesję uniwersalną, obejmującą wszystkie prawa podmiotu przejętego. Kolegium podzieliło wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Istotne w sprawie i przemawiające za odrzucenie wniosku Spółki "A" jest i to, że podmiot ten na wskazanej nieruchomości prowadzi tę samą działalność od daty swego powstania w drodze połączenia i nie można wykluczyć, iż sam również jest sprawcą zanieczyszczeń. Przedłożone wyniki badań potwierdzające zanieczyszczenie nieruchomości nie określają bowiem przedziału czasowego, w którym to zanieczyszczenie nastąpiło. Zmiana procedur w operacjach związanych z obrotem paliwami, bez przeprowadzenia modernizacji stacji paliw, nie jest jednoznaczna z eliminacją możliwości zanieczyszczenia gruntu.

Na powyższą decyzję skargę złożyła Spółka "A" zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 i 77 k.p.a. i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw nakazuje załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby nie wskazując jednak sposobu wykonania badań, ani też nie określając rodzaju ich wyników. W zgłoszeniu z dnia 29 czerwca 2004 r. zawarto wynik naoczny oględzin zanieczyszczonego terenu, potwierdzający fakt zanieczyszczenia oraz opis okoliczności wskazujących, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. W sytuacji braku możliwości udokumentowania zaistniałego stanu zanieczyszczeń, na skutek nie przeprowadzenia stosownych badań w okresie działania CPN, należy kierować się zasadami doświadczenia życiowego i przyjąć, że podczas 40-letniej eksploatacji gruntów przez CPN, przy stanie technicznym urządzeń znacznie odbiegającym od dzisiejszego CPN, eksploatowała grunty w sposób niezgodny z obecnie obowiązującymi normami. Skarżący podniósł ponadto, że w oparciu o przepis art. 465 § 3 k.h. z dniem 7 września 1999 r. tj. z dniem wykreślenia z rejestru handlowego spółki Spółki "B" wstąpił w prawa i obowiązki przejmowanej spółki jedynie w zakresie stosunków cywilnoprawnych, natomiast następstwo prawne w zakresie prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego. Sukcesja administracyjno-prawna w procesie łączenia spółek, jako jeden z wyjątków od zakazu sukcesji administracyjnej, została wprowadzona dopiero w art. 494 § 2 kodeksu spółek handlowych. Ponadto, szkoda na środowisku nie jest szkodą w rozumieniu prawa cywilnego. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zobowiązanym do naprawienia szkody w środowisku był sprawca szkody. Dopuszczalność przeniesienia administracyjnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska wprowadziła dopiero ustawa Prawo Ochrony środowiska. Skarżący wobec tego stoi na stanowisku, iż w dacie połączenia spółek nie doszło do następstwa prawnego pomiędzy Spółką"A"., a Spółką "B" w zakresie odpowiedzialności za szkodę w środowisku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że dnia 19 maja 1999 r. Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy Spółki "B" podjęło uchwałę nr (...) o połączeniu spółki z Spółką "C". Tego samego dnia Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy Spółki "C" podjęło uchwałę nr (...) o połączeniu z Spółką "B". Na mocy uchwał siedemnaście oddziałów Centrali Paliw Naftowych S.A. stało się oddziałami Spółki "C" w zamian za akcje przejmującej spółki wydane akcjonariuszom przejmowanej Spółki "B". Jednocześnie spółka przejmująca Spółkę "C" na mocy uchwały nr (...) podjętej na tym samym zgromadzeniu zmieniła nazwę na Spółkę "C".

W dacie połączenia wskazanych spółek obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (t.j. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), która ukształtowała miedzy innymi odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W tym zakresie zgodnie z art. 82 wskazanej ustawy jednostki organizacyjne oraz osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko były obowiązane podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko i przywrócić środowisko do stanu właściwego. Obowiązki w tej mierze mogły być natomiast egzekwowane zarówno w drodze administracyjnoprawnej, jak i cywilnoprawnej w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały jednak odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, a obowiązek rekultywacji nie wiązał się z faktem władania nieruchomością, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

Wskazany porządek prawny został zmieniony ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), która w art. 102 wskazała, że władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji chyba, że wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania spowodował inny wskazany podmiot - wtedy obowiązek spoczywa na owym innym podmiocie.

Przytoczona konstrukcja cytowanego przepisu wskazuje, że władający nieruchomością (zarówno właściciel nieruchomości jaki i inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego) może uwolnić się od obowiązku rekultywacji wyłącznie w tych przypadkach, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot, a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania przedmiotową nieruchomością. Wskazane uregulowanie ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania ową nieruchomością. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu, władający powierzchnią ziemi nabywając

(przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Odrębną kwestię stanowią natomiast relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych.

Takie określenie odpowiedzialności związanej z zanieczyszczeniem ziemi i gleby złagodził nieco art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zmian), który wskazuje, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy (to jest dnia 1 października 2001 r.), na której przed wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego terenu spowodowane przez inny podmiot jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.. Do takiego zgłoszenia należy jednak załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zniszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze zawierającym informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, bądź odrzuca zgłoszenie, w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy wprowadzającej ustawę Prawo ochrony środowiska, a ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia powoduje, że zastosowanie znajdują przepisy art. 102 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, że dotyczy on tych przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego w dniu wejścia w życie tej ustawy innym podmiotem. Oznacza to, że delikt powodujący zanieczyszczenie musiał zostać popełniony przez inny podmiot w czasie, gdy władający dzierżył daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania poprzednika prawnego władającego za inny podmiot w rozumieniu tego uregulowania. Jednocześnie ten sam przepis wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, co wskazuje, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ma charakter międzyczasowy i odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska, co wyklucza możliwość uznania poprzednika prawnego nieruchomości za inny podmiot w rozumieniu tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. II OSK 987/05).

Kierując się tymi przesłankami w wykładni cytowanego przepisu, mimo, że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji co do tej wykładni jest odmienne od zaprezentowanego wyżej, należało uznać, że decyzje te odpowiadają prawu. Niewątpliwie bowiem zgłoszenie Spółki "A" z dnia 29.06. 2004 r. dotyczące zanieczyszczenia działki nr (...) w Ch. należało odrzucić. Skarżący nie spełnił bowiem warunków ustawy. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a. zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w razie zaistniałego w niej naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Warunkiem zastosowania tej podstawy uchylenia decyzji jest wykazanie, że gdyby organ nie popełnił błędu w wykładni lub zastosowaniu przyjętej normy prawa materialnego, jego decyzja byłaby inna.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podst. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.) skargę oddalił.

(-

T.M.d