Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 1 grudnia 2006 r.
III SA/Po 196/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska.

Sędziowie WSA: Małgorzata Górecka (spr.) Katarzyna Wolna-Kubicka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skarg J. P., W. R. i K. P. na decyzję Wojewody z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala s k a r g i

Uzasadnienie faktyczne

Na wniosek K. P., W. R., zastępowanych przez J. P. i na wniosek J. P. z dnia (...) r., uzupełniony wnioskiem z dnia (...) r. o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach: (...), (...), część (...) (poprzednie oznaczenie działka nr (...), Kw nr (...)), (...) (Kw nr (...)), część (...) (Kw (...)) i (...) (Kw nr (...)) w oparciu o przepis art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako, że cel wywłaszczenia (budowa hotelu "O" w P. dla obsługi zagranicznego ruchu turystycznego) został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości - wszczęto postępowanie administracyjne.

Decyzją Nr (...) z dnia (...) r. Prezydent Miasta w oparciu o przepis art. 105 & 1 k.p.a. i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. Z., stanowiących działki nr (...), (...) i (...) oraz części działek nr (...) i (...) z arkusza mapy (...) obrębu J, zaś co do działki nr (...) postanowieniem z dnia (...) r. w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a. i z powołaniem się na uchwałę z dnia 19 maja 2003 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt OPS 1/03) sprawę o zwrot tej działki przekazano według właściwości Wojewodzie.

W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) r. podano, że w dniu (...) r. aktem notarialnym rep. (...) H. S. zbył Skarbowi Państwa- Przedsiębiorstwu "O" w Warszawie nieruchomość z księgi wieczystej P.- J. tom (...) wykaz (...), stanowiącą parcele nr (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) m 2, oraz nieruchomość z księgi wieczystej P.- J. tom (...) wykaz (...), stanowiącą parcelę nr (...) o powierzchni (...) m 2. Nieruchomość nabyto z przeznaczeniem na budowę hotelu. W oparciu o prawomocne postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia (...) r. sygn. akt (...), Sądu Rejonowego z dnia (...) r., sygn. akt (...) oraz Sądu Rejonowego z dnia (...) r., sygn. akt (...) spadek po zmarłym H. S. (właścicielu przedmiotowej nieruchomości) nabyli: W. R., J. P. i K. P. Dalej organ I instancji ustalił, iż działki nr (...), (...) i (...) stały się z dniem (...) r. zgodnie z decyzją Wojewody z dnia (...) r. przedmiotem użytkowania wieczystego przez Spółkę "O" w W., Oddział w P. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr (...) w dniu (...) r., a zatem przed dniem (...) r. co-w ocenie organu I instancji-oznaczało, że zaistniała przesłanka z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.,. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), to zaś implikowało twierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia (...) r. wnieśli J. P. działając we własnym imieniu i jako pełnomocnik K. P. i W. R., żądając jej uchylenia. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przez organ administracji publicznej, że wnioskodawcom w niniejszej sprawie nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dla której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zdaniem odwołujących organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 229 ustawy jako, że "osobą trzecią" w rozumieniu tego przepisu jest każda osoba zarówno fizyczna jak i prawna,osoba inna niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność, zaś w omawianej sprawie podmiot, na którego rzecz zostało ustanowione użytkowanie wieczyste nie jest w rozumieniu tego przepisu osobą trzecią, bowiem spółka "O" SA z siedzibą w W. powstała w drodze przekształcenia w dniu (...) r. Przedsiębiorstwa "O" w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, czyli "O" S.A., zaś użytkownik wieczysty "O" S.A. w P. jest oddziałem "O" S.A. z siedzibą w W. Z tych też względów-w ocenie odwołujących-przepis art. 229 ustawy powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia skarżonej decyzji, nie ma zastosowania w omawianej sprawie.

Rozpatrując odwołanie decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu-powołując się na mapy stanu prawnego i dane ewidencji gruntów-podał, iż objęta żądaniem wniosku nieruchomość stanowiąca działkę nr (...), (...) i część działki nr (...) z obrębu J, arkusza mapy (...) odpowiada zbytym parcelom nr (...) i nr (...), a stanowiąca działki nr (...), (...) i część działki nr (...) z obrębu J., arkusza mapy (...) odpowiada zbytej parceli nr (...), zaś żądaniem wniosku nie została objęta jedynie część dawnej parceli nr (...), na której zrealizowano cel wywłaszczenia-wybudowano Hotel. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, iż w istocie decyzją Wojewody z dnia (...) r. stwierdzono, że działki nr (...), (...) i (...) z mocy prawa z dniem (...) r. stały się przedmiotem użytkowania wieczystego przez Spółkę "O" SA w P. pod nazwą "O" S.A. Hotel w P. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr (...) w dniu (...) r. bowiem w księdze tej w dziale II stwierdzono m.in., że działki te stanowiące własność Skarbu Państwa, z mocy prawa z dniem (...) r. stały się przedmiotem użytkowania wieczystego. Dalej z zapisów księgi wieczystej wynika, iż (...) r. działka nr (...) na podstawie warunkowej sprzedaży z dnia (...) r. oraz umowy przeniesienia użytkowania wieczystego z dnia (...) r. została przeniesiona do księgi wieczystej Kw nr (...). W księdze tej wpisano jako użytkownika wieczystego Przedsiębiorstwo Geodezyjno- Kartograficzne "A" w P. Działka nr (...) została podzielona na działki o numerach (...), (...) i (...) i na podstawie warunkowej sprzedaży z dnia (...) r. oraz umowy przeniesienia użytkowania wieczystego z dnia (...) r. działka nr (...) została odłączona od księgi wieczystej Kw nr (...) i przeniesiona do księgi wieczystej Kw nr (...), w której wpisano w dniu (...) r. jako użytkownika wieczystego Sp."B" z siedzibą w W. Działka nr (...) znajdująca się w liniach rozgraniczających ulicę Z., zapisana jest w księdze wieczystej Kw nr (...) jako własność Skarbu Państwa i zgodnie z uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej nr (...) z dnia (...) r. jako, że ulica Z. stanowi drogę gminną, od dnia (...) r. z mocy prawa działka ta stanowiła własność Miasta P. Tak więc zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03) w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta, prezydent tego miasta reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. od rozpoznawania takiej sprawy, co w konsekwencji oznacza, że wyłącza się od jej załatwienia jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Dlatego Prezydent Miasta ostatecznym postanowieniem z dnia (...) r. przekazał wniosek o zwrot działki nr (...) według właściwości Wojewodzie, który postanowieniem z dnia (...) r. jako organ właściwy do jej rozpoznania wyznaczył Starostę.

Organ odwoławczy podał, iż analiza materiału dowodowego wykazała, że w omawianej sprawie zaistniały przesłanki zastosowania art. 229 ustawy i postępowanie należało jako bezprzedmiotowe umorzyć w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Na nieruchomości ustanowiono bowiem prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Przedmiotowa nieruchomość do dnia (...) r. pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa "O", poprzednika prawnego "O" S.A. a z dniem (...) r. decyzją Wojewody z dnia (...) r. postanowiono, że z mocy prawa nastąpiło nabycie przez "O" S.A. Hotel w P. prawa użytkowania wieczystego, które to prawo ujawniono następnie w księdze wieczystej w dniu (...) r., a więc przed dniem (...). Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno Przedsiębiorstwo "O" jak i jego następca prawny są osobami trzecimi bowiem są to odrębne od Skarbu Państwa podmioty. Niezależnie od tego organ odwoławczy podał, że przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogą być jedynie nieruchomości będące we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ma rzecz osoby trzeciej, podmiotu innego od Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, stanowi przesłankę negatywną odnośnie zwrotu nieruchomości i skutkuje w zależności od dokonanych ustaleń zasadnością zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania względnie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.

Obecnie skargę do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje z dnia (...) r. wniósł we własnym imieniu J. P. i sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 1054/05 a także działając jako pełnomocnik W. R. i K. P. i sprawa została zarejestrowana pod numerem sygn. akt II SA/Po 1055/05.

Postanowieniem z dnia (...) r. tutejszy Sąd zarządził połączenie sprawy II SA/Po 1054/05 i II SA/Po 1055/05 w celu ich łącznego rozpoznania i dalej prowadzenie ich pod sygn. akt II SA/Pi 1054/05. Wobec zmian wprowadzonych w tutejszym Sądzie sprawa niniejsza została przekazana Wydziałowi III tutejszego Sądu, co skutkowało tym, że obecnie sprawy połączone są rozpoznawane pod sygn. akt III S.A./Po 196/06.

W skargach żądano uchylenia skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarzucono naruszenie przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie bowiem - zdaniem skarżących-przepis ten w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację podaną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację podaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia (...) r. nie naruszają przepisów prawa i tym samym wniosek skarżących o ich uchylenie nie znajduje uzasadnienia.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) - dalej zwaną "ustawą" ma w niniejszej sprawie zastosowanie.

Przepis art. 229 został umieszczony w dziale VII "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe" i jako przepis szczególny, czyniący odstępstwo od zasad i trybu przewidzianego w przepisach rozdziału 6, działu III "Zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie może być interpretowany rozszerzająco.

Z przepisu tego wynika, że roszczenie poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, t.j. przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Tak więc nie może budzić wątpliwości, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r. i obejmuje obowiązek ustalenia przez organ administracyjny wyłącznie przesłanek objętych tym przepisem.

W rozpoznawanej sprawie nie podlega kwestionowaniu ustalenie organu administracyjnego, że działki (...), (...), (...) (działka nr (...) przed podziałem), (...), (...) (objęte niniejszym postępowaniem) w dniu (...) r. zostały sprzedane Skarbowi Państwa za odszkodowaniem w związku z wszczętym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) postępowaniem wywłaszczeniowym z przeznaczeniem na budowę hotelu a następnie z dniem (...) r. stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Spółki "O" Oddziału w P. pod nazwą "O" S.A. Hotel w P., zaś wpisu do księgi wieczystej Kw nr (...) dokonano dnia (...) r. W tej bowiem dacie w dziale II księgi wieczystej dokonano wpisu: właściciel: Skarb Państwa, jako użytkownik wieczysty i właściciel budynku stanowiącego odrębną nieruchomość: "O" S.A.- Hotel w P. Taki był stan prawny przedmiotowych działek przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy osoba, na której rzecz ustanowiono użytkowanie wieczyste jest osobą trzecią, o której mowa w art. 229 ustawy.

Otóż w tezie do wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r. (I S.A. 2469/99, Lex nr 82648) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest każda-zarówno fizyczna, jak i prawna-osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność"

Odnosząc się do omawianej sprawy należy stwierdzić, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości (działek objętych przedmiotem żądania) był od 21 listopada 1960 r. Skarb Państwa (akt sprzedaży Rep. Nr A/a-VI- 9821/60). Pomimo tego, że stroną umowy sprzedaży było przedsiębiorstwo państwowe (Przedsiębiorstwo Państwowe pod nazwą "O"), właścicielem nabytej od osoby fizycznej (H. S.) nieruchomości nie stawało się to przedsiębiorstwo, lecz-zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 128 § 1 k.c. (w brzmieniu pierwotnym) Państwo (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 7 listopada 1980 r. III CZP 2/80- OSNCP 1981, z. 4, poz. 47). Działo się to dlatego, iż art. 128 § 1 k.c. w brzmieniu pierwotnym stanowił, że własność państwowa przysługuje niepodzielnie państwu, natomiast państwowe osoby prawne wykonują tylko - względem zarządzanych przez nie części mienia państwowego-uprawnienia wynikające z własności państwowej (§ 2). Ta zasada jednolitego funduszu własności państwowej przetrwała do dnia 1 lutego 1989 r. W tym dniu weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny, która nadała art. 128 inne brzmienie, mianowicie, że "własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym".

W uchwale składu 7 sędziów, wpisanej do księgi zasad prawnych, z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP 38/91 (OSNCP 10-12/91, poz. 118) Sąd Najwyższy, stwierdził, iż "z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy-kodeks cywilny (Dz. U. Nr 3, poz. 11) zniesiona została zasada, że jedynie Skarbowi Państwa może przysługiwać prawo własności mienia państwowego, w wyniku czego państwowe osoby prawne uzyskały zdolność prawną w zakresie nabywania składników majątkowych na własność. Zmiana art. 128 k.c. dokonana tą ustawą nie spowodowała przekształcenia przysługujących państwowym osobom prawnym-z mocy przepisów kodeksu cywilnego i ustaw szczególnych-uprawnień do części mienia ogólnonarodowego, pozostających w ich zarządzie w dniu wejścia w życie wymienionej ustawy".

Tak więc osoba prawna mogła począwszy od dnia 1 lutego 1989 r. nabyć własność nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa lub gminy, zaś nadal w stosunku do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa sprawowała jedynie zarząd. Z kolei przekształcenie prawa zarządu przysługującego państwowej osobie prawnej w stosunku do gruntów będących własnością Skarbu Państwa oraz w stosunku do budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tych gruntach-według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.- w prawo użytkowania wieczystego (w odniesieniu do gruntów) i w prawo własności (w odniesieniu do budynków, urządzeń i lokali) nastąpiło nie z mocy art. 128 k.c. lecz na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Owo przekształcenie nastąpiło ex lege, jednakże niezbędne było jego stwierdzenie decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, czy decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W orzecznictwie Sądu najwyższego ugruntował się pogląd, że ta decyzja stanowi ustawowe poświadczenie, że nabycie ex lege rzeczywiście miało miejsce. Poświadczenie to ma charakter aktu deklaratoryjnego, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji można skutecznie powoływać się na nabyte prawo (uchwała 7 sędziów SN z 29 lipca 1993 r., III CZP 157/92, OSNCP 12/93, poz. 209).

Odnosząc powyższe do omawianej sprawy należy stwierdzić, że w dniu (...) r. została wydana decyzja, w której Wojewoda orzekł, że przedmiotowe działki, jako grunty Skarbu Państwa będące w zarządzie "O" SA w P. stały się z dniem (...) r. przedmiotem użytkowania wieczystego przez "O" S.A.- Oddział w P. pod nazwą "O" S.A. Hotel w P. i ta decyzja stała się podstawą dokonanego w dniu (...) r. wpisu do księgi wieczystej.

Konkludując należało stwierdzić, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. przedmiotowe działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej-osobie prawnej ("O" S.A. Oddział w P. pod nazw ą "O" Hotel w P. - osobie innej niż Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Przechodząc do treści skarżonej decyzji należy stwierdzić nadto, iż prawidłowo organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Organ administracji umarzając postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe dał wyraz temu, iż żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.), lecz jeśli organ-mimo tej przeszkody-wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jak również z punktu widzenia wymagań prawa nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela (następcy prawnego), która wprawdzie jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., I S.A. 1539/99, Lex nr 75555, wyrok NSA z 27 czerwca 1991 r., S.A./Ka 60/91, OSP z 1993 Nr 7-8).

W omawianej sprawie-jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ administracji a niekwestionowanych przez strony-taka sytuacja ma miejsce.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - należało orzec jak w sentencji.