Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 3 listopada 2006 r.
III SA/Po 169/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.).

Sędziowie: NSA Maria Lorych-Olszanowska, WSA Mirella Ławniczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi "A" SA z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) maja 2005 r. nr (...) w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) marca 2005 r., Nr (...) Starosta na podstawie art. 12. ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw

(Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), art. 104 k.p.a. odrzucił zgłoszenie "A" S.A. o zanieczyszczeniu ziemi na działce oznaczonej geodezyjnie nr (...) zlokalizowanej w miejscowości M., przy ulicy (...), będącej własnością "A" S.A.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu (...) lipca 2004 r. pełnomocnik "A" S.A. dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia przedmiotowej działki z zastrzeżeniem, że sprawcą zanieczyszczenia była spółka B S.A. wykreślona z rejestru handlowego z dniem (...) września 1999 r.. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji na podstawie uzyskanych dokumentów ustalił, że "A" S.A. jest następcą prawnym B S.A. (wyjaśnienie Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r. PEpn 0 - 78/2004/jk). Ponadto przedstawione przez Spółkę wyniki badań nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych stężeń określonych odpowiednimi przepisami prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji "A" S.A. wskazał, że nie zgadza się z wyjaśnieniem Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r., Nr PEpn o - 78/2004/jk stwierdzającym, że "A" S.A. jest następcą prawnym B S.A. w zakresie administracyjno-prawnym. Zaznaczył przy tym, że do połączenia spółek doszło na podstawie art. 465 § 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. kodeksu handlowego (Dz. U. z nr 57, poz. 502), który stanowił jedynie o przejściu na spółkę przejmującą wszelkich praw i obowiązków spółki przejętej w zakresie stosunków cywilno - prawnych. Natomiast następstwo prawne w zakresie prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego, podczas gdy sukcesja administracyjno - prawna w procesie łączenia spółek została wprowadzona dopiero w art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037) i zaczęła obowiązywać z dniem 1 października 2001 r.. Spółka zaznaczyła również, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) stanowi lex specialis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy.

Strona skarżąca podniosła też, iż przedstawione wcześniej wyniki badań próbek gruntu pochodzące ze stacji paliw nr (...) w M. były pobierane z warstwy przypowierzchniowej i nie dają poglądu na zanieczyszczenie środowiska gruntowo - wodnego. Zaznaczyła także, iż w chwili połączenia spółek ustawodawca nie nakładał na "A" S.A. (wówczas spółkę C S.A.) obowiązku dokonywania badań przejmowanych gruntów, a obowiązku takiego nie miała również spółka B i dlatego "A" S.A. nie dysponuje wynikami badań.

Decyzją z dnia (...) maja 2005 r., Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu obowiązków w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym, podczas gdy interpretacja przepisów dokonana przez odwołującą zmierza do obejścia prawa i uniknięcia odpowiedzialności w sferze ochrony środowiska, co stoi w oczywistej sprzeczności z interpretacją celowościową omawianego przepisu. Organ zwrócił także uwagę, że dołączone do wniosku wyniki badań nie potwierdziły jednoznacznie faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby na stacji paliw w M., natomiast oparcie zgłoszenia na wewnętrznym przekonaniu odwołującej się spółki o istnieniu takich zanieczyszczeń jest mało wiarygodne i nie może stanowić bezpośredniego dowodu wskazanego zanieczyszczenia, tym bardziej, że odwołująca spółka nie dostarczyła aktualnych badań dotyczących przedmiotowej stacji paliw, pomimo wezwania jej do takiego uzupełnienia.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik "A" S.A., radca prawny S.L. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu strony oraz obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 12. ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze. zm.) poprzez błędną jego wykładnię, że nieprzedstawienie wyników badań laboratoryjnych potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby w jej warstwach podpowierzchniowych jest brakiem formalnym zgłoszenia skutkującym jego odrzuceniem oraz uznanie że przedstawienie wyników badań przypowierzchniowej warstwy gleby nie może stanowić dowodu pośredniego dla wykazania faktu zanieczyszczenia głębszych partii gleby, a także nietrafne przyjęcie, że spółka B S.A. nie jest "innym podmiotem", który spowodował zanieczyszczenie gleby.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki podał, że odrzucenie zgłoszenia przez organ I instancji bez wyjaśnienia faktycznego stanu zanieczyszczenia gleby i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto w ocenie pełnomocnika skarżącej brak przedstawienia wyników badań na dzień wejścia w życie ustawy nie może być utożsamiany z brakiem formalnym wniosku, bowiem powinien być oceniany tylko jako niedostateczne jego uzasadnienie merytoryczne. Zdaniem pełnomocnika Spółki na etapie dokonania zgłoszenia wystarczające jest spełnienie dwóch przesłanek niezbędnych dla wszczęcia postępowania, wymienionych w art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy tj. załączenie do zgłoszenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz opis okoliczności, że sprawcą tego zanieczyszczenia był inny podmiot. Pełnomocnik skarżącego podkreślił też, że z załączonego do niniejszej skargi raportu "Oceny stanu zanieczyszczenia i zagrożenia wód podziemnych produktami naftowymi na obszarze Polski" wynika, że w sektorze paliwowym nie jest niezbędne przeprowadzenie badań laboratoryjnych dla ustalenia, że nieruchomość jest zanieczyszczona. Ponadto wskazał, że stoi na stanowisku, iż w dacie połączenia spółek nie doszło do następstwa prawnego pomiędzy "A" SA a B SA w zakresie odpowiedzialności za szkodę w środowisku, bowiem w tym zakresie obowiązywała zasada odpowiedzialności, sprawcy a odpowiedzialność za szkodę w środowisku, za wyjątkiem przepisów szczególnych, była nieprzenoszalna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl zaś art. 134 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że dnia (...) maja 1999 r. Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy B S.A podjęło uchwałę nr 7 o połączeniu spółki z C S.A. Tego samego dnia Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy C S.A. podjęło uchwałę nr 8/99 o połączeniu z B S.A. Na mocy uchwał siedemnaście oddziałów B S.A. stało się oddziałami C S.A. w zamian za akcje przejmującej spółki wydane akcjonariuszom przejmowanej B S.A. Jednocześnie spółka przejmująca C S.A na mocy uchwały nr 10/99 podjętej na tym samym zgromadzeniu zmieniła nazwę na "A" S.A.

W dacie połączenia wskazanych spółek obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (t.j. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), która ukształtowała między innymi odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W tym zakresie zgodnie z art. 82 wskazanej ustawy jednostki organizacyjne oraz osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko były obowiązane podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko i przywrócić środowisko do stanu właściwego. Obowiązki w tej mierze mogły być natomiast egzekwowane zarówno w drodze administracyjno-prawnej, jak i cywilnoprawnej w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały jednak odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, a obowiązek rekultywacji nie wiązał się z faktem władania nieruchomością, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

Wskazany porządek prawny został zmieniony ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), która w art. 102 wskazała, że władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji chyba, że wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania spowodował inny wskazany podmiot - wtedy obowiązek spoczywa na owym innym podmiocie.

Przytoczona konstrukcja cytowanego przepisu wskazuje, że władający nieruchomością (zarówno właściciel nieruchomości jaki i inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego) może uwolnić się od obowiązku rekultywacji wyłącznie w tych przypadkach, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot, a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania przedmiotową nieruchomością. Wskazane uregulowanie ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania ową nieruchomością. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu, władający powierzchnią ziemi nabywając

(przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Odrębną kwestię stanowią natomiast relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych.

Takie określenie odpowiedzialności związanej z zanieczyszczeniem ziemi i gleby złagodził nieco art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zmian), który wskazuje, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy (to jest dnia 1 października 2001 r.), na której przed wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego terenu spowodowane przez inny podmiot jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.. Do takiego zgłoszenia należy jednak załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zaniszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze zawierającym informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, bądź odrzuca zgłoszenie, w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska, a ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia powoduje, że zastosowanie znajdują przepisy art. 102 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, że dotyczy on tych przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego w dniu wejścia w życie tej ustawy innym podmiotem. Oznacza to, że delikt powodujący zanieczyszczenie musiał zostać popełniony przez inny podmiot w czasie, gdy władający dzierżył daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania poprzednika prawnego władającego za inny podmiot w rozumieniu tego uregulowania. Jednocześnie ten sam przepis wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, co wskazuje, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ma charakter międzyczasowy i odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska, co wyklucza możliwość uznania poprzednika prawnego władającego nieruchomością za inny podmiot w rozumieniu tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. II OSK 987/05).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż organy administracji publicznej trafnie przyjęły, że nie zostały spełnione warunki określone w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z prawem odrzucono zgłoszenie zanieczyszczenia nieruchomości położonej w M. przy ul. (...), oznaczonej jako działka nr (...), bez względu na wątpliwości dotyczące oceny wyników badań zanieczyszczenia przedmiotowej działki oraz bez wglądu na ocenę trafności argumentu strony skarżącej, że z uregulowania objętego omawianym przepisem nie wynika wprost sukcesja obowiązków obciążających poprzednika władającego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.