Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 4 października 2006 r.
III SA/Po 155/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Koś.

Sędziowie WSA: Walentyna Długaszewska (spr.), Asesor sąd. Małgorzata Bejgerowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi C. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty za niezabudowanie gruntu

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. dnia (...) Nr (...);

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę (...),- ((...)} złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;

III.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia (...) roku, nr (...), wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r.), art. 63 ust. 2-4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 19997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r.), art. 104 k.p.a., uchwały Nr (...) Zarządu Miasta K. z dnia (...) r. w sprawie określenia terminów zabudowy lub zagospodarowania gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste oraz ustalenia dodatkowych opłat za nie wywiązanie się przez użytkownika wieczystego z powyższych terminów oraz uchwały Nr (...) Zarządu Miasta K. z dnia (...) r. w sprawie przedłużenia terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy działek położnych w K. na osiedlu "(...)" i "(...)", postanowił ustalić k.p. oraz C.P. dodatkową opłatę roczną za 2000 rok, z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy domem jednorodzinnym działki budowlanej pozostającej w ich użytkowaniu wieczystym, położnej w K. przy ulicy (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), o pow.(...) m-. Określić wysokość dodatkowej opłaty na kwotę (...) zł. co stanowi 30% wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w celu naliczenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego za 2000 rok.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że K. i C.P. nabyli aktem notarialnym z dnia (...) roku prawo użytkowania wieczystego działki budowlanej położnej w K. przy ulicy (...).

Uchwałą nr (...) z dnia (...) roku Zarząd Miasta K. określił terminy zabudowy lub zagospodarowania gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste oraz ustalił dodatkowe opłaty za nie wywiązanie się przez użytkownika wieczystego z tychże terminów. Kolejną uchwałą Nr (...) z dnia (...) roku Zarząd Miasta postanowił przedłużyć termin rozpoczęcia budowy budynków jednorodzinnych na działkach położnych na osiedlu "(...)" i "(...)" do dnia (...) roku oraz przedłużyć termin zakończenia budowy do dnia (...) roku.

W związku z niedotrzymaniem określonego terminu rozpoczęcia zabudowy przedmiotowej działki Zarząd Miasta decyzją nr (...) z dnia (...) roku naliczył K. i C.P. a dodatkową opłatę roczną za niedotrzymanie terminu rozpoczęcia zabudowy działki w kwocie (...) (to jest 10% ceny gruntu), która została uiszczona wraz z odsetkami w dniu 19 stycznia 1999 r.. Ponieważ od czerwca 1997 r. do dnia kontroli zabudowy, w lipcu 200 roku na przedmiotowej działce nie rozpoczęto budowy, a użytkownicy wieczyści nie wystąpili z wnioskiem o wyznaczenie dodatkowych terminów zabudowy, Zarząd Miasta postanowił ustalić decyzją z dnia (...) roku dodatkową opłatę roczną w kwocie (...) zł. Na skutek odwołania (...) od wskazanej wyżej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z dnia (...) roku, nr (...) Zarząd Miasta ustalił dodatkową opłatę roczną za 1999 rok za niedotrzymanie terminów zabudowy działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) roku, nr (...) utrzymało wskazaną wyżej decyzję w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi (...) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) roku, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) oku oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta z dnia (...).

W trakcie kontroli zabudowy działek, przeprowadzonej w listopadzie 2002 r., stwierdzono, że rozpoczęta została budowa - wykonane mury budynku, dach w takcie końcowych prac, jednakże budynek ten położony jest w całości na działce przy ulicy (...), natomiast działka przy ulicy (...) pozostała niezabudowana. W dniu 7 czerwca 2004 r. budowę budynku zakończono. W marcu 2003 r. zakończono budowę kolektora ściekowego na przedmiotowym osiedlu.

W dniu 27 marca 2003 r. zostały wydane decyzje na wniosek K. i C.P. przekształcające prawo użytkowania wieczystego ww. działek na własność.

Zarząd Miasta decyzją z dnia (...) roku nr (...) ustalił dodatkową opłatę roczną za 1999 rok za niedotrzymanie terminu zabudowy, co stanowiło 20% wartości nieruchomości.

K. i C.P. odwołali się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję. Wobec tego, zaskarżyli decyzję tę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r. uchylił zaskarżoną przez K. i C.P. decyzję Zarządu Miasta z dnia (...) roku nr (...) naliczającą dodatkową opłatę roczną za 2000 rok, co stanowiło 30% wartości nieruchomości oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) roku. Rozpoznając zatem ponownie sprawę opłaty dodatkowej za 2000 rok Prezydent Miasta K. ustalił tę opłatę, jak we wskazanej wyżej decyzji z (...). K. i C.P. odwołali się od wskazanej wyżej decyzji z dnia (...) roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr (...) z dnia (...) roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że sprawa naliczenia przedmiotowej opłaty toczy się od 2001 r. i dotyczy okresu, w którym działka przy ulicy (...) w K. znajdowała się w użytkowaniu wieczystym K. i C.P. Decyzje ustalające opłatę były kilkakrotnie uchylane przez Kolegium oraz Sąd i z tego względu nie można mówić o złamaniu zasady lex retro non agit. Decyzja przekształcająca prawo użytkowania wieczystego wskazanej działki w prawo własności wydana została w dniu 27 marca 2003 r. i od tej daty K. i C.P. są właścicielami nieruchomości, co nie znaczy, że decyzja ta zniosła wcześniejsze obowiązki związane z użytkowaniem wieczystym tej nieruchomości.

Opłatę w wysokości 10% ustalono decyzją z roku 1997 i została ona uiszczona. Następną opłatę w wysokości 20% ustalono za rok 1999 rok i decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skoro zatem w obrocie prawnym znajduje się decyzja ustalająca opłatę w wysokości 20% możliwe było wydanie zaskarżonej decyzji.

K. i C.P. wnieśli skargę od wskazanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., domagając się ich uchylenia. Zaskarżonym decyzjom zarzucili rażące naruszenie przepisów art. 10 ust. 1, art. 4pkt 9, art. 63 ust. 2-4, art. 64 i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, naruszenie zasady lex retro non agit, naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 6, art. 8, art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a., art. 163 i art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzupełnieniu skargi z dnia 11 września 2006 r. skarżący podnieśli, że wyrokiem z dnia (...) 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze II SA/Po (...) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) roku Nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) roku nr (...), którą ustalono dodatkową opłatę roczną za 1999 rok w wysokości 20% wartości działki. Jak podnieśli skarżący, zachodzi zatem dodatkowa przesłanka uchylenia zaskarżonych decyzji, skoro bowiem decyzje w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 1999 rok w wysokości 20% wartości nieruchomości zostały prawomocnie uchylone, to tym samym zaskarżone decyzje w sprawie ustalenia opłaty rocznej za 2000 rok w wysokości 30% wartości nieruchomości muszą zostać uchylone, gdyż pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak podnieśli skarżący, ustalenie dodatkowej opłaty w wysokości 30% wartości nieruchomości zależne jest od tego, czy w obrocie funkcjonuje decyzja ustalająca dodatkową opłatę za rok poprzedni w wysokości 20% wartości nieruchomości. Dlatego też uchylenie decyzji ustalającej opłatę za poprzedni rok (20%) stanowi przesłankę uchylenia decyzji za rok następny (30%). Skarżący wskazali również, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ww. ustawy dodatkową opłatą można obciążyć wieczystego użytkownika w celu przymuszenia go do zabudowy działki zgodnie z przeznaczeniem. Skoro skarżący są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości, to decyzja nie spełnia już celu mobilizowania użytkownika do zabudowy gruntu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Przy czym, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest obciążenie skarżących dodatkową opłatą roczną za 2000 rok, w wysokości 30% wartości nieruchomości z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy domem jednorodzinnym działki budowlanej położnej w K. przy ulicy (...).

Pierwszą decyzję w przedmiocie opłaty dodatkowej w wysokości 30% wartości nieruchomości za 2000 rok, Zarząd Miasta K. wydał (...) roku w sprawie (...). Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy w dniu (...) roku, decyzją wydaną w sprawie Nr (...).

Obie wskazane wyżej decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wyrokiem z dnia (...) roku, wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Po (...). W uzasadnieniu wyroku Sąd, wskazując na wyrok NSA z 22 września 1993 r., syg. I S.A. 4/93, OSP 1994/3/46 stwierdził, że właściwy organ ma obowiązek wskazać dlaczego skorzystał z przysługującego mu uznania. Nie do przyjęcia było poprzestanie na powołaniu się na uchwały zarządu gminy wydane w przeszłym stanie prawnym i traktowanie ustalenia dodatkowych opłat rocznych jako realizacji obowiązku organu administracji publicznej. Oceniając dopuszczalność i celowość nałożenia opłat odnieść się przy tym należy do okoliczności o jakich mowa w art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...). W sprawie niniejszej, jak wskazał Sąd w powołanym wyżej wyroku, zachodziła dodatkowa przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika z art. 63 ust. 3 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty dodatkowej za kolejne lata zależna jest od tego w jakiej wysokości ustalono opłatę za lata poprzednie. W konsekwencji ustalenie opłaty w wysokości 30% wartości nieruchomości zależne jest od tego, czy w obrocie funkcjonuje decyzja ustalająca opłatę za rok poprzedni w wysokości 20% wartości nieruchomości. Dlatego też uchylenie decyzji ustalającej opłatę za poprzedni rok stanowi przesłankę wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Taka sytuacja dotyczyła niniejszej sprawy, gdyż wyrokiem z dnia (...) roku syg. akt S.A./Po (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) roku, nr (...) i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta K. z dnia (...) roku, nr (...), którymi to decyzjami ustalono dodatkową opłatę roczną za 1999 rok.

W przedmiotowej sprawie skarżący, w pierwszej kolejności, podnieśli zarzut naruszenia przepisu art. 63 ust. 2.ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, iż możliwym jest, na podstawie wskazanego przepisu, obciążenie ich dodatkową opłatą roczną w sytuacji nabycia przez nich na własność nieruchomości, której dotyczą zaskarżone decyzje i to przed ich wydaniem.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro sprawa naliczenia opłaty za 2000 rok toczy się od 2001 r. i dotyczy okresu w którym działka przy ulicy (...) w K. znajdowała się w użytkowaniu wieczystym, zaś kolejne decyzje ustalające opłatę były uchylane, to fakt nabycia przez skarżących prawa własności tejże działki w dniu 27 marca 2003 r., nie oznacza zniesienia wcześniejszych obowiązków związanych z użytkowaniem wieczystym tej nieruchomości.

Stanowisko organu, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia we wskazanych wyżej przepisach, będących podstawą ustalenia dodatkowych opłat rocznych.

Z art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym - w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy, lub - jak stanowi ust. 2 - w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II, wyraźnie wynika, że dotyczy on wyłącznie sytuacji, kiedy użytkownik wieczysty nie dotrzymuje warunków dotyczących sposobu i terminu zagospodarowania takiej nieruchomości, ustalonych w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Nie może też budzić wątpliwości, iż nakładanie takich opłat ma charakter dyscyplinujący użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu nieruchomości na cel, który został określony w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Zatem, obowiązkiem organu w pierwszej kolejności, było ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności faktyczne przy których zaistnieniu mają zastosowanie przepisy art. 62 i 63 ustawy o gospodarce gruntami. W tym zakresie bowiem organ związany jest przepisem ustawy, z którego jednoznacznie wynika, że dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego mogą być ustalone w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste. Dopiero zaś w dalszej kolejności, organ winien był dokonać oceny, w ramach uznania administracyjnego, celowości nałożenia takich opłat.

W niniejszej sprawie jest bezspornym, że skarżący nabyli własność nieruchomości położonej w K. przy ulicy (...). W dniu 27 marca 2003 r. na wniosek K. i C.P. została wydana decyzja przekształcająca prawo użytkowania wieczystego wskazanej wyżej nieruchomości na własność.

W przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie jest dopuszczalne obciążenie dodatkową opłatą roczną z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotychczasowych użytkowników wieczystych za okres sprzed daty nabycia na własność nieruchomości.

Przyjęcie, iż możliwym jest stosowanie przepisu art. 63 powołanej ustawy - jak to wskazał organ - do wcześniejszych obowiązków związanych z użytkowaniem wieczystym nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia we wskazanych wyżej przepisach.

Jednocześnie, wskazać należy, iż uznanie, że niedopuszczalne było w przedmiotowej sprawie obciążenie skarżących dodatkową opłatą roczną nie stanowi o nieważności zaskarżonych decyzji. Zatem za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organy przepisu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Niezależnie zaś od przedstawionego wyżej stanowiska, zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...) roku, wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Po (...).

Zważywszy na dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku ocenę rozpoznawanej sprawy w świetle przepisu art. 63 ust. 3 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie, podobnie jak i wcześniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia (...) roku, wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Po (...), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) roku Nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) roku nr (...), którą ustalono dodatkową opłatę roczną za 1999 rok w wysokości 20% wartości działki, co powoduje, iż w chwili obecnej brak w obrocie decyzji ustalającej opłatę za rok poprzedni w wysokości 20% wartości nieruchomości, od istnienia, której zależna była możliwość ustalenia kolejnej opłaty w wysokości 30% wartości nieruchomości. Uchylenie decyzji ustalającej opłatę za poprzedni rok stanowi przesłankę wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a tym samym przesłankę uchylenia zaskarżonych decyzji ustalających opłatę w wysokości 30%. W tym zakresie zatem, zarzuty skargi są również uzasadnione.

Słusznie skarżący podnieśli również zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a.

Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd, uznając wskazane wyżej naruszenia przepisów za uzasadniające uchylenie zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 145 ust. 1 lit. a oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.