Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 4 października 2006 r.
III SA/Po 154/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Koś.

Sędziowie WSA: Walentyna Długaszewska, Asesor sąd. Małgorzata Bejgerowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi C. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty za niezabudowanie gruntu

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...), Nr (...);

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;

III.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...)., nr (...), Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 63 ust. 2 - 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104 k.p.a., a nadto powołując się na uchwałę nr (...) Zarządu Miasta K. z dnia (...) r. w sprawie określenia terminów zabudowy lub zagospodarowania gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste oraz ustalenia dodatkowych opłat za niewywiązanie się przez użytkownika wieczystego z powyższych terminów oraz na uchwałę nr (...) Zarządu Miasta K. z dnia (...) r. w sprawie przedłużenia terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy działek położonych w K. na osiedlu "(...)" i "(...)", ustalił k.c. P. dodatkową opłatę roczną za 2000 r. z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy domem jednorodzinnym działki budowlanej, pozostającej w ich użytkowaniu wieczystym, położonej w K. przy ul. (...) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o powierzchni (...) m2 i określił wysokość tej dodatkowej opłaty na kwotę (...) zł, co stanowiło 10% wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że aktem notarialnym z dnia (...) r. (Nr Rep. A (...)) k.c. P. nabyli prawo użytkowania wieczystego opisanej w rozstrzygnięciu nieruchomości.

Organ pierwszej instancji przyjął, że użytkownik wieczysty nabywając prawo użytkowania wieczystego gruntu przejmuje prawa i obowiązki określone pierwotną umową oddającą grunt w użytkowanie wieczyste. Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami niedotrzymanie terminów zabudowy działek oddanych w użytkowanie wieczyste powoduje, że zarząd gminy może ustalić dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkowników wieczystych. Dalej organ pierwszej instancji powołał się na swą uchwałę z dnia (...) r., którą ustalił dodatkowe opłaty za niewywiązanie się przez użytkowników wieczystych z terminów zabudowy w wysokości 10% ceny gruntu za pierwszy rok po upływie terminów, a za każdy następny rok opłata ulega zwiększeniu o dalsze 10% ceny gruntu. Wyjaśnił też, że uchwałą z dnia (...). przedłużył termin rozpoczęcia budów na osiedlach "(...)" i "(...)" do (...).

W wyniku przeprowadzonej w dniu 11 września 2001 r. kontroli zabudowy osiedla "(...)" ustalono, że przedmiotowa działka nadal nie została zabudowana budynkiem mieszkalnym i nie są prowadzone na niej żadne prace budowlane. W związku z powyższym decyzją z dnia (...), nr (...), Zarząd Miasta K. naliczył k.c. P. dodatkową opłatę roczną za rok 2000 z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy przedmiotowej działki w kwocie (...) zł, co stanowiło 10% wartości nieruchomości.

Na skutek wniesionego przez strony odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) nr (...) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zarząd Miasta K. decyzją z dnia (...) r., nr (...), działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 63 ust. 2-4 i art. 64 ust. 1 wskazanej na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołując uchwałę nr (...) Zarządu Miasta K. z dnia (...) r., ustalił k.c. P. dodatkową opłatę roczną za 2000 r. z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy działki, położonej w K. przy ul. (...), domem mieszkalnym jednorodzinnym, w kwocie (...) zł.

W uzasadnieniu powyższej decyzji podkreślono, że użytkownik wieczysty nabywając prawo wieczystego użytkowania gruntu przejmuje prawa i obowiązki określone umową pierwotną oddającą grunt w użytkowanie wieczyste.

W dniu (...) decyzją nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało powyższą decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt II SA/Po (...)) uchylił zaskarżoną przez k.c. P. decyzję z dnia (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta K. z dnia (...). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazano, że organ administracji, stosując przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działa w ramach uznania administracyjnego, a więc ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy. Wybór nie może być jednak dowolny i okoliczności sprawy powinny być należycie uzasadnione. Organy obu instancji nie przedstawiły jednak żadnego uzasadnienia wymierzenia opłaty i orzekły tak, jakby rozstrzygały w warunkach ustawowego obowiązku, a nie uznania administracyjnego.

Nadto stwierdzono, iż organy administracji nie odniosły się do zarzutu naruszenia przepisu art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie rozważyły, czy istnieje negatywna przesłanka wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej to jest, czy niewybudowanie przez organ urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji) uniemożliwia korzystanie z obiektów, do których wybudowania zobowiązany został użytkownik wieczysty.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z dnia 20 stycznia 2005 r., Prezydent Miasta K. stwierdził, że Miasto K. nie warunkowało zabudowy oddanych w użytkowanie wieczyste działek wcześniejszym wybudowaniem kanalizacji sanitarnej, deszczowej, bądź wodociągu, a właściciele mają możliwość wybudowania szamba. Nie zachodzą zatem przesłanki, o których mowa w art. 65 § 1 pkt 1. W listopadzie 2002 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na przedmiotowej działce rozpoczęte zostały prace budowlane, a przeprowadzona w dniu 7 czerwca 2004 r. wizja wykazała zakończenie budowy budynku.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 27 marca 2003 r., na wniosek k.c. P., wydane zostały decyzje przekształcające prawo użytkowania przedmiotowej działki w prawo własności. Mimo to, niniejszą decyzją ustalono dodatkową opłatę roczną za 2000 r. z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy domem jednorodzinnym działki budowlanej, pozostającej w ich użytkowaniu wieczystym, położonej w K przy ul. (...), w kwocie (...) zł.

W odwołaniu z dnia 1 lutego 2005 r. (...) wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Prezydenta Miasta K., podnosząc zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 10 i art. 77 k.p.a. oraz art. 63, art. 64 i art. 65 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący się wskazali, że adresatem decyzji są osoby, które nie są użytkownikami wieczystymi, a organ mimo, iż działał w ramach uznania administracyjnego, nie wyjaśnił powodów obciążenia skarżących opłatą. Podkreślili, iż nieruchomość stanowi ich własność, a nie Miasta K., co wynika z decyzji z dnia (...) r., a zatem Prezydent Miasta K. przestał być organem właściwym do wymierzenia spornej opłaty. Zdaniem odwołujących się obciążenie stron dodatkową opłatą za 2000 r. jest naruszeniem zasady lex retro non agit, gdyż utrwalone orzecznictwo NSA stanowi, że nie jest możliwe wprowadzanie dodatkowych opłat z datą wsteczną.

Decyzją z dnia (...), nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął, że sprawa naliczenia przedmiotowej opłaty toczy się od 2001 r. i dotyczy okresu, w którym działka położona w K. przy ul. (...) znajdowała się w użytkowaniu wieczystym k.c. P. Decyzje ustalające sporną opłatę były kilkakrotnie uchylane przez SKO oraz przez Sąd i z tego względu, zdaniem organu drugiej instancji, nie została naruszona zasada lex retro non agit. W ocenie organu odwoławczego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nastąpiło ono w roku 2003 i decyzja ta nie zniosła wcześniejszych obowiązków związanych z użytkowaniem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji był uprawniony do naliczenia spornej opłaty dodatkowej, albowiem użytkownicy nie wypełnili ciążącego na nich obowiązku zabudowy.

Pismem z dnia (...) r k.c. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucili naruszenie art. 4 pkt 9, art. 10 ust. 1, art. 63 ust. 2-4, art. 64 i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię, naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), wydanie decyzji bez podstawy prawnej, naruszenie zasady lex retro non agit, naruszenie przepisu art. 10, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 105 k.p.a. oraz naruszenie art. 163 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podnieśli, że od dnia 27 marca 2003 r. są właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a dodatkowa opłata roczna może obciążać wyłącznie użytkownika wieczystego. Podkreślili, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (a nie osób fizycznych). Decyzji w sprawie opłaty dodatkowej nie może wydać organ wykonawczy gminy, która nie jest już właścicielem nieruchomości. Adresatem zaskarżonych decyzji nie może być ktoś kto nie jest użytkownikiem wieczystym, albo ktoś kto nim był, w przeciwnym wypadku następuje naruszenie zasady lex retro non agit. Skarżący wskazali także, iż decyzja w przedmiocie wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej ma charakter konstytutywny, a organy pierwszej i drugiej instancji winny rozpoznać sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w roku 2005. W związku z tym organ drugiej instancji winien umorzyć postępowanie w sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości. Skarżący stwierdzili, iż organy administracji, działające w ramach uznania administracyjnego, nie uzasadniły swoich rozstrzygnięć i nie podały powodów obciążenia ich opłatą dodatkową. Podtrzymali także zarzut dotyczący niewybudowania przez Miasto K. kanalizacji sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r. (sygn. akt II SA/Po (...)) uchylił poprzednie decyzje obu instancji wydane w dniu 24 lipca 2004 r. i 29 kwietnia 2002 r. wskazując, iż decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty (na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma charakter uznaniowy, co wymaga przedstawienia kryteriów uznania administracyjnego.

Badane przez Sąd w niniejszej sprawie decyzje Prezydenta Miasta K., jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawierają wystarczające uzasadnienie w omawianym zakresie, wyjaśniając przyczyny powzięcia decyzji o wymierzeniu dodatkowej opłaty za niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, z uwzględnieniem treści art. 65 § 1 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej części zarzut skargi okazał się, więc nietrafny.

O ile jednak kryteria uznaniowości zostały wykazane i wyjaśnione przez organy administracji, o tyle w zaskarżonych decyzjach nie uwzględniono istotnej zmiany okoliczności faktycznych.

Skarżący, w pierwszej kolejności, podnieśli zarzut naruszenia przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, iż możliwym jest, na podstawie wskazanego przepisu, obciążenie ich dodatkową opłatą roczną w sytuacji nabycia przez nich na własność nieruchomości, której dotyczą zaskarżone decyzje i to przed ich wydaniem.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro sprawa naliczenia opłaty za 2000 rok toczy się od 2001 r. i dotyczy okresu w którym działka przy ulicy (...) w K. znajdowała się w użytkowaniu wieczystym, zaś kolejne decyzje ustalające opłatę były uchylane, to fakt nabycia przez skarżących prawa własności tejże działki w dniu 27 marca 2003 r., nie oznacza zniesienia wcześniejszych obowiązków związanych z użytkowaniem wieczystym tej nieruchomości.

Stanowisko organu, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia we wskazanych wyżej przepisach, będących podstawą ustalenia dodatkowych opłat rocznych.

Z art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym - w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy, lub - jak stanowi ust. 2 - w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II, wyraźnie wynika, że dotyczy on wyłącznie sytuacji, kiedy użytkownik wieczysty nie dotrzymuje warunków dotyczących sposobu i terminu zagospodarowania takiej nieruchomości, ustalonych w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Nie może też budzić wątpliwości, iż nakładanie takich opłat ma charakter dyscyplinujący użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu nieruchomości na cel, który został określony w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Zatem, obowiązkiem organu w pierwszej kolejności, było ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności faktyczne przy których zaistnieniu mają zastosowanie przepisy art. 62 i 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie bowiem organ związany jest przepisem ustawy, z którego jednoznacznie wynika, że dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego mogą być ustalone w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste. Dopiero zaś w dalszej kolejności, organ winien był dokonać oceny, w ramach uznania administracyjnego, celowości nałożenia takich opłat.

W niniejszej sprawie jest bezspornym, że skarżący nabyli własność nieruchomości położonej w K. przy ulicy (...). W dniu 27 marca 2003 r. na wniosek k.c. P. została bowiem wydana decyzja przekształcająca prawo użytkowania wieczystego wskazanej wyżej nieruchomości na własność.

W przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie jest dopuszczalne obciążenie dodatkową opłatą roczną z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotychczasowych użytkowników wieczystych za okres sprzed daty nabycia na własność nieruchomości.

Przyjęcie, iż możliwym jest stosowanie przepisu art. 63 powołanej ustawy - jak to wskazał organ - do wcześniejszych obowiązków związanych z użytkowaniem wieczystym nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia we wskazanych wyżej przepisach.

Jednocześnie zauważyć należy, iż uznanie, że niedopuszczalne było w przedmiotowej sprawie obciążenie skarżących dodatkową opłatą roczną nie stanowi o nieważności zaskarżonych decyzji. Zatem za niezasadny uznano zarzut skargi naruszenia przez organy przepisu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Rozstrzygając sprawę w sytuacji, kiedy nieruchomość stanowi już własność skarżących, należy wziąć pod uwagę jaki jest cel ustalania przedmiotowej opłaty w niniejszej sprawie wobec właścicieli. Nie sposób bowiem oprzeć się wrażeniu, iż wówczas opłata taka staje się sankcją i nie spełnia swego ustawowego zadania.

Skarga okazała się zatem zasadna, jeśli odnieść się do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu dodatkowe opłaty roczne obciążają użytkowników wieczystych w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej. Oznacza to, że ustalenie opłat dodatkowych może mieć miejsce tylko i wyłącznie w stosunku do osób, które w dniu wydania decyzji są użytkownikami wieczystymi. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego fakt, że skarżący stali się właścicielami przedmiotowej nieruchomości ma znaczenie i to pierwszoplanowe.

W myśl przepisu art. 63 ust. 2 wspomnianej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, okoliczność ta wyklucza możliwość obciążenia dodatkową opłatą aktualnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Zasadny okazał się również zarzut skargi naruszenia w działaniu organów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania o istotnym charakterze, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W aktach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził brak dowodów na okoliczności pouczenia stron o ich prawie do wypowiedzenia się w wyznaczonym terminie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dotyczy to zarówno postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta K., jak i organem odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów administracyjnych będzie prawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności uwzględnienie istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a mianowicie, że skarżący są aktualnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości i nie można obciążyć ich sporną opłatą dodatkową.

Wyżej wykazane uchybienia stanowiły podstawę uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie odpowiadają prawu i z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono o ich uchyleniu.

O kosztach postanowiono w myśl art. 200, a w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 152 cytowanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

D.W.d