Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2012196

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 3 marca 2016 r.
III SA/Lu 769/15
Pojęcie siły wyższej w kontekście decyzji dotyczącej cofnięcia koncesji lub zezwolenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Ewa Ibrom, Jadwiga Pastusiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 marca 2016 sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia (...) marca 2015 r., nr (...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2015 r., Nr (...) Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania (...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) grudnia 2014 r., Nr (...) o cofnięciu zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia (...) sierpnia 2009 r. (...), w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 8 załącznika nr 1.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Decyzją z dnia z dnia (...) sierpnia 2009 r., (...) Dyrektor Izby Skarbowej przedłużył spółce (...) zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. W załączniku nr 1 do decyzji wymieniono miejsca, w których zlokalizowane są punkty do gier na automatach o niskich wygranych. W pozycji nr 106 wskazano punkt gier o nazwie (...), P. O. B. S., ul. (...),(...) K.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej cofnął powyższe zezwolenie w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 8 załącznika nr 1.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że od dnia 31 grudnia 2009 r. w opisanym wyżej punkcie gier zaprzestano wykonywania działalności na automatach o niskich wygranych. W świetle art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), dalej: ustawa o grach hazardowych, zezwolenie cofa się w razie zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Przerwa w wyżej wymienionym punkcie gier wynosiła ponad 3 lata, co uzasadniało cofnięcie zezwolenia. Organ nie stwierdził, aby zaprzestanie wykonywania działalności w tym punkcie było następstwem siły wyższej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.), dalej: Ordynacja podatkowa oraz art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L98.204.37 z późn. zm.) w związku z art. 59 pkt 4 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy o grach hazardowych.

Decyzją z dnia (...) marca 2015 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że od dnia 31 grudnia 2009 r. w opisanym na wstępie punkcie gier zawieszono eksploatację automatu do gier i od tego dnia nie wykonywano działalności objętej zezwoleniem w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Organ uznał, że z akt sprawy nie wynikało, aby niewykonywanie działalności było następstwem działania siły wyższej.

Organ odwoławczy podniósł, że do zdarzeń uznawanych za działanie siły wyższej zalicza się zdarzenia zewnętrzne, nadzwyczajne, niemożliwe do przewidzenia. Za siłę wyższą nie można uznać wprowadzenia w życie ustawy o grach hazardowych i związanego z nią zakazu zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Nie wystąpiła negatywna przesłanka stosowania sankcji przewidzianej w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych - działanie siły wyższej.

Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu wyżej wymienionej dyrektywy. Podstawę zastosowania powyższego przepisu stanowił art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, których dotyczył wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i 217/11. Trybunał wypowiedział się w powyższym wyroku o przepisach przejściowych ustawy o grach hazardowych ustanawiających zakazy wydawania, przedłużania i zmiany (miejsca urządzania gier) zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie stanowi przepisu zakazującego wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń, nie wprowadza również warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż automatów do gier.

W skardze sądowej spółka (...) zaskarżyła decyzję organu II instancji w całości, wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 oraz art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 w związku z art. 4 ust. 1 lit. a, art. 6, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L98.204.37 z późn. zm.) oraz art. 188 Ordynacji podatkowej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przyczyną zaprzestania i niewykonywania działalności w punkcie gier była siła wyższa, tj. zdarzenia niezależne od jej woli, których nie była w stanie przewidzieć, ani im przeciwdziałać. Zdarzeniem tym było wprowadzenie przez ustawodawcę art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, zakazującego zmiany miejsc urządzania gier, a następnie powszechne bezpodstawne stosowanie przez organy celne tego przepisu, który jest nienotyfikowanym przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Uniemożliwiło to zapobieganie przez spółkę zdarzeniom uniemożliwiającym legalną kontynuację funkcjonowania punktu gier w miejscu dotychczasowym poprzez zmianę (w drodze zmiany zezwolenia) miejsca urządzania gier na inne odpowiadające warunkom ustawowym, przed upływem 3 lub 6 miesięcy od daty zawieszenia działalności w dotychczasowej lokalizacji.

Skarżąca podniosła, że wymienione przez nią przepisy ustawy o grach hazardowych tworzą łączny zespół regulacji, który powinien zostać poddany notyfikacji Komisji Europejskiej, czego nie uczyniono. Dotyczy to również art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, w powiązaniu z przepisami ograniczającymi możliwość organizowania gier tylko do kasyn.

Powołując się na wyrok TS UE z 19 lipca 2012 r. skarżąca podniosła, że przepisy ustawy ograniczające możliwość eksploatacji automatów, tworzą zespół przepisów, które stosowane łącznie, wywołują skutek tego rodzaju, że po wygaśnięciu wszystkich zezwoleń na urządzanie gier na automatach, w Polsce będzie mógł być eksploatowany jedynie niewielki procent automatów, które były użytkowane w dacie wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Oczywisty jest zatem wniosek o istotnym wpływie nowych warunków prawnych na właściwości lub sprzedaż automatów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu II instancji o cofnięciu skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w części dotyczącej jednego punktu gier. Decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności została wydana na podstawie przepisów nieobowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, która utraciła moc na podstawie art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

Stosownie do art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Przepis art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi zaś, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym, że organem właściwym jest organ właściwy do udzielania zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy.

Stosownie do art. 59 ustawy o grach hazardowych organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku:

1)

nieusunięcia w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami regulującymi działalność objętą koncesją lub zezwoleniem, lub z warunkami określonymi w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie;

2)

rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia;

3)

obniżenia kapitału zakładowego spółki poniżej granicy określonej w art. 10 ust. 1;

4)

zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej;

5)

skazania osoby będącej akcjonariuszem (wspólnikiem), członkiem organów zarządzających lub nadzorczych spółki za przestępstwo określone w art. 299 Kodeksu karnego;

6)

dwukrotnego stwierdzenia uczestnictwa w grach hazardowych osoby poniżej 18 roku życia, w tym samym ośrodku gier lub punkcie przyjmowania zakładów wzajemnych.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych.

Z przepisu art. 59 ustawy o grach hazardowych wynika, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zależy od zaistnienia przesłanek w nim określonych. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej. Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie art. 59 ustawy o grach hazardowych nie zależy zatem od uznania administracyjnego. Organ jest zobowiązany do cofnięcia zezwolenia, jeżeli strona nie wykonuje działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, chyba że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem przez ponad 4 lata (na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji), a więc przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Ze "zgłoszenia przemieszczenia/zawieszenia eksploatacji/wycofania z eksploatacji automatu GL-2" (k.1 akt adm.) wynika, że skarżąca od dnia 31 grudnia 2009 r. nie wykonywała działalności w opisanym na wstępie punkcie gier i niewykonywanie działalności miało miejsce przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Powyższe potwierdza również pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia (...) grudnia 2014 r. (k. 18 akt adm.). Z akt sprawy wynika również, że skarżąca nie złożyła w okresie 6 miesięcy zgłoszenia dotyczącego wznowienia tej działalności, co potwierdza niewykonywanie działalności we wskazanym okresie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy okoliczności podane przez skarżącą, które przyczyniły się do zaprzestania wykonywania działalności w punkcie gier, stanowią siłę wyższą i tym samym uzasadniają odstąpienie od cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

W ocenie skarżącej, siłą wyższą, która uzasadniała odstąpienie od cofnięcia zezwolenia w zakresie dotyczącym wyżej wymienionego punktu gier, było wejście w życie przepisów ustawy o grach hazardowych z 2009 r., która miała istotny wpływ na sprzedaż i zmianę automatów do gier, gdyż uniemożliwiła udzielanie nowych i przedłużanie dotychczasowych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, a ponadto wprowadziła zakaz zmiany miejsca urządzania gier na automatach oraz zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gier.

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zaprzestanie prowadzenia działalności w wyżej wymienionym punkcie gier nie było spowodowane siłą wyższą, rozumianą jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do powołującego się na nią podmiotu i od niego niezależne.

Ustawa o grach hazardowych nie definiuje pojęcia siły wyższej i brak jest legalnej definicji tego pojęcia na użytek stosowania tej ustawy. Siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Do zdarzeń tych należą zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, takie jak wojna, zamieszki krajowe. Musi to być zdarzenie zewnętrzne w stosunku do powołującego się na siłę wyższą podmiotu i stan ten powinien istnieć obiektywnie, a więc musi być widoczny i sprawdzalny, tak więc nie może być wytworem wyobraźni. Siła wyższa charakteryzuje się także tym, że jest zdarzeniem niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec.

Za działanie siły wyższej nie można uznać zmiany obowiązujących przepisów i wprowadzenia ustawą o grach hazardowych zakazu zmiany lokalizacji punktów gier.

Podkreślić należy, że ustawa o grach hazardowych umożliwiła dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie dotychczasowych zezwoleń i nie wprowadziła generalnego zakazu zmiany zezwoleń. Zakaz zmiany zezwoleń, przewidziany w art. 135 ust. 2 ustawy, ograniczony został tylko do jednego elementu zezwolenia: miejsca urządzania gier, ponadto nie dotyczy on zmiany polegającej na zmniejszeniu liczby punktów gier na automatach. Nowa ustawa nie wprowadziła zatem żadnych radykalnych rozwiązań uniemożliwiających podmiotom gospodarczym prowadzenie dotychczasowej działalności. Przeciwnie, zagwarantowała dalsze jej prowadzenie na dotychczasowych zasadach, wyeliminowała jedynie możliwość zmiany decyzji ostatecznych w określonym, niewielkim zakresie. Nie sposób również nie zauważyć, że zmiana decyzji ostatecznych jest trybem nadzwyczajnym, który stosowany być może tylko i wyłącznie w przypadku spełnienia ściśle określonych przesłanek.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, że przeszkodą do dalszego prowadzenia działalności w miejscu wskazanym w zezwoleniu było wejście w życie nowej ustawy. Zarzut naruszenia art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych należy uznać zatem za nieuzasadniony.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, w myśl którego art. 59 pkt 4 ustawy o grach nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie został notyfikowany, zgodnie z wymogami określonymi w dyrektywie 98/34/WE.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, został wydany w trybie prejudycjalnym i odnosił się do trzech pytań dotyczących art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że organ nie stosował przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. i żaden z nich nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L98.204.37 z późn. zm.), należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Trybunał Sprawiedliwości uzależnił zatem ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych od ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. Tego rodzaju skutków nie sposób natomiast wyprowadzić z art. 59 pkt 4 ustawy, który niejako dostosowuje sytuację prawną (zakres udzielonego zezwolenia) do istniejącej już sytuacji faktycznej długotrwałego, bo trwającego dłużej niż 6 miesięcy stanu zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem, przy czym wiąże cofnięcie zezwolenia jedynie z niewykonywaniem działalności, niebędącym następstwem działania siły wyższej.

Wymaga również podkreślenia, że przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych zawiera normę analogiczną do przepisu art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Ustawa o grach hazardowych w stosunku do poprzednio obowiązującej ustawy przedłużyła okres, po którym organ ma obowiązek cofnąć zezwolenie. Z treści poprzednio obowiązującego przepisu wynikało, że organ udzielający zezwolenia, cofa zezwolenie w całości lub części, w przypadku zawieszenia prowadzonej działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące, chyba że zawieszenie takie jest następstwem działania siły wyższej. Porównanie treści obu unormowań wskazuje, że nowa regulacja jest korzystniejsza w skutkach dla skarżącej ze względu na wydłużenie okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności z 3 do 6 miesięcy. Zatem podejmując działalność na podstawie zezwolenia udzielonego pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy, skarżąca podobnie jak każdy inny przedsiębiorca, musiała uwzględnić tego rodzaju regulację i mieć świadomość, że zaprzestanie prowadzenia działalności przez okres dłuższy niż określony w ustawie (obecnie dwukrotnie wydłużony) spowoduje skutek w postaci cofnięcia zezwolenia.

W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, aby art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych mógł stanowić, choćby potencjalnie, "przepis techniczny" w rozumieniu przepisów dyrektywy 98/34/WE.

Podsumowując stwierdzić należy, że niewykonywania działalności przez skarżącą w wyżej wymienionym punkcie gier przez okres przekraczający 6 miesięcy, nie można w żaden sposób łączyć ze skutkami nowej ustawy o grach hazardowych, uniemożliwiającej prowadzenie gier o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry. Przyczyny powodujące niewykonywanie działalności przez skarżącą są rezultatem przyjętego przez nią sposobu zarządzania i kierowania interesami majątkowymi przedsiębiorstwa i nie wynikają ze skutków prawnych wprowadzenia nowych uregulowań ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że niewykonywanie przez skarżącą działalności nie było następstwem działania siły wyższej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.