III SA/Lu 596/18, Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego przy decyzji reformatoryjnej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2646224

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 marca 2019 r. III SA/Lu 596/18 Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego przy decyzji reformatoryjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska.

Sędziowie WSA: Jerzy Drwal (spr.), Ewa Ibrom.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) września 2018 r., nr (...) w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 2018 r., Nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2018 r., Nr (...), Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania J. T. (dalej jako: "skarżący"), uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia (...) kwietnia 2018 r., Nr (...), w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i odmówił przyznania skarżącemu płatności ONW strefa nizinna I oraz nałożył na skarżącego sankcję w wysokości (...) zł.

Stan tej sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z dnia (...) maja 2017 r. skarżący wniósł o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 do działek rolnych o łącznej powierzchni 35,01 ha.

Przeprowadzona przez organ kontrola administracyjna przedmiotowego wniosku, w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała szereg nieprawidłowości w deklaracji dotyczącej powierzchni działek rolnych. Ustalono, że powierzchnia gruntów stwierdzona w trakcie kontroli wynosi 20,12 ha (a nie 35,01 ha, jak to skarżący podał we wniosku). Powyższe uzasadniało nie tylko odmowę przyznania płatności na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, ale również nałożenie sankcji z tytułu wykluczenia z maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) części gruntów zawnioskowanych do płatności.

Z tego powodu decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia (...) kwietnia 2018 r., Nr (...), nie przyznano skarżącemu wnioskowanej płatności oraz nałożono sankcję w kwocie (...) zł.

Strona wniosła odwołanie od tej decyzji. Zarzuciła, że organ nie przeprowadził z udziałem strony właściwej procedury wyjaśniającej dotyczącej ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru.

Decyzją z dnia (...) września 2018 r. - wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia (...) kwietnia 2018 r., Nr (...) i orzekając merytorycznie w tej sprawie odmówił odmówił przyznania skarżącemu płatności ONW strefa nizinna 1 oraz nałożył na stronę sankcję w wysokości (...) zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy argumentował między innymi, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. nie tylko rażąco narusza przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, ale również interes społeczny (interes finansowy Unii Europejskiej), o którym mowa w art. 58 rozporządzenia Nr 1306/2013. W tych okolicznościach organ uznał, że nie obowiązywał go - wyrażony w art. 139 k.p.a. - zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podniósł, że kontrole z dnia (...) lipca 2018 r. i (...) sierpnia 2018 r. zostały przeprowadzone w nowym sezonie naboru wniosków o płatność.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Sąd zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że kwestia materialnoprawnych przesłanek płatności ONW została unormowana w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Wspomniane rozporządzenie wydano na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Zgodnie z wymogami proceduralnymi - określonymi w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy - obowiązującymi w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy, organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Obowiązek poszanowania przez organ zasady praworządności wynika także z art. 6 k.p.a. Zobowiązanie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach proceduralnych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mających zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie odesłania zawartego w art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). W myśl tego przepisu, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W świetle przywołanych wyżej przepisów, organy ARiMR miały obowiązek dokładnego ustalenia stanu sprawy, wywołanej wnioskiem rolnika o przyznanie płatności ONW.

Przechodząc do szczegółowych rozważań należy zwrócić uwagę, że organ II instancji dysponował wynikami kontroli terenowej przeprowadzonej w lipcu i sierpniu 2018 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego. Kontrolę na miejscu przeprowadzono z uwagi na zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Z akt sprawy nie wynika, aby raport z wizytacji terenowej został doręczony skarżącemu. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, podmiot kontrolowany otrzymuje kopię raportu z czynności kontrolnych. Jeżeli podmiot kontrolowany nie zgadza się z wynikami kontroli zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, może zgłosić jednostce kontrolującej umotywowane uwagi na piśmie, co do wyników kontroli zawartych w tym raporcie (§ 7 ust. 1 ww. rozporządzenia). Jeżeli uwagi są zasadne, kontrolujący niezwłocznie sporządzają zmieniony lub uzupełniony raport z czynności kontrolnych; do zmienionego lub uzupełnionego raportu z czynności kontrolnych § 6 stosuje się odpowiednio (§ 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Jeżeli uwagi nie zostaną uwzględnione, kontrolujący niezwłocznie przekazują podmiotowi kontrolowanemu pisemną informację zawierającą wskazanie przyczyn ich nieuwzględnienia (§ 7 ust. 3 rozporządzenia).

Skarżący nie uczestniczył w kontroli terenowej i nie mógł na podstawie § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia, bezpośrednio po zakończeniu czynności kontrolnych zgłosić kontrolującym umotywowanych uwag w zakresie ustaleń zawartych w raporcie i dotyczących nieprawidłowości w rolniczym użytkowaniu działek.

W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że strona nie była zawiadomiona o terminie kontroli i stronie nie doręczono odpisu protokołu kontroli. Pełnomocnik podniósł dodatkowo, że kontrola była przeprowadzona w innym okresie wegetacyjnym, niż objętym decyzją.

Do akt sprawy nie dołączono "bogatej dokumentacji zdjęciowej", którą wykonano podczas kontroli terenowej w dniu (...) lipca 2018 r.

W tych okolicznościach usprawiedliwiony okazał się zarzut skargi, że zaskarżona decyzja obarczona jest "błędem w rozpoznaniu odwołania". Wymaga podkreślenia, że jednym z zarzutów odwołania było to, że organ I instancji nie wszczął i nie przeprowadził z udziałem skarżącego procedury wyjaśniającej nieścisłości w zakresie ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), uprawniającego do płatności ONW.

Decyzja organu odwoławczego została wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wspomniany przepis stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Badanie legalności reformatoryjnej decyzji sprowadza się do oceny zgodności z prawem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i - jak w rozpoznawanej sprawie - zaistnienia podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej (o odmowie przyznania płatności i zastosowania sankcji).

Organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę - zgodnie z wyrażona w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania - a nie jedynie organem kontrolującym. Oznacza to, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje wówczas, gdy w trakcie kontroli instancyjnej organ odwoławczy instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, zaś ewentualny zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a.

Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazane obowiązki, dotyczące postępowania wyjaśniającego, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że kontrola administracyjna wniosku o płatność dokonana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. wskazywała na nieprawidłowości polegające na przedeklarowaniu przez skarżącego powierzchni działek rolnych:

- A,B (działka ewidencyjna nr (...)) - z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 19,50 ha należało wykluczyć na podstawie wykonanych pomiarów 5,81 ha (w efekcie powierzchnia stwierdzona wynosiła 13,69 ha);

- C (działka ewidencyjna Nr (...)) z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 12,03 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 9,07 ha (powierzchnia stwierdzona wyniosła 2,96 ha);

- E (działka ewidencyjna Nr (...)) z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 2,06 ha organ wyłączył na podstawie wykonanych pomiarów 0,01 ha (powierzchnia stwierdzona - 2,05 ha).

Organ I instancji przyjął, że w odniesieniu do działki oznaczonej we wniosku identyfikatorem D (działka ewidencyjna Nr (...)) zadeklarowana powierzchnia 1,42 ha była zgodna ze stwierdzoną (wynoszącą tyle samo).

Powyższe ustalenia powinny być przez organ odwoławczy poddane analizie w powiązaniu ze stwierdzonym stanem użytkowania działek rolnych podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w lipcu i sierpniu 2018 r. wskazującej maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) dla każdej z tych działek (wynoszący 7,2771 ha dla działki ewidencyjnej nr (...), 0 ha - dla działki nr (...), 1,449 ha dla działki nr (...) oraz 2,0498 ha w przypadku działki nr (...)).

Organ dokonał ustaleń bez aktywnego udziału skarżącego, który miał nie tylko prawo do zgłoszenia zastrzeżeń odnośnie wyników wizytacji gospodarstwa rolnego, ale również do przedstawienia dowodu - w trybie art. 76 § 3 k.p.a. - przeciwko treści dokumentu urzędowego (jakim był raport z kontroli). Powyższe świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia podjętego przez orzekający organ odwoławczy. W tym miejscu należy zasygnalizować, że organ odwoławczy zakwestionował na przykład stwierdzenie organu I instancji, że działka rolna AB posiada powierzchnię 4,91 ha (kwalifikującą do płatności) i we własnym zakresie na podstawie wszystkich danych pochodzących z systemu LPIS ustalił zupełnie inny obszar tejże działki -7,28 ha (MKO), co nie pokrywa się z bardzo dokładnym wynikiem pomiaru terenowego (7,2771 ha) i pozostaje w oczywistej sprzeczności z "areałem faktycznym" działki nr (...) podawanym w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Ustalenia organów ARiMR dotyczące powierzchni pozostałych działek rolnych są również niezgodne z tabelarycznym wykazem zamieszczonym w odwołaniu strony.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał powierzchnię stwierdzoną poszczególnych działek rolnych (AB, C, D, E) wynoszącą odpowiednio - 4,91 ha, 2,96 ha, 1,42 ha, 2,05 ha. Przypisał kolejno do każdej z tych działek maksymalny kwalifikowany obszar - 7,2771 ha, 0,00 ha, 1,449 ha, 2,0498 ha i jednocześnie przyjął, w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., że powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna 1 wynosi 10,75 ha. Wskazana ostatnio powierzchnia (10,75 ha) może prowadzić do wniosku, że jest ona wynikiem zsumowania powierzchni wszystkich działek, przy założeniu, że ich obszar wynosi dla działki AB - 7,27 ha, dla działki C - 0,00 ha, dla działki D - 1,42 ha oraz dla działki E - 2,05 ha. Oznacza to, że organ w sposób wybiórczy uwzględnił niektóre dane na temat powierzchni "stwierdzonej" oraz maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO).

Rzeczą Sądu nie było dokonywanie ustaleń, co do powierzchni uprawniającej rolnika do płatności ONW i wyręczanie organu z tego obowiązku. Niewykonanie tego obowiązku przez organy ARiMR legło u podstaw oceny o arbitralności ustaleń, uniemożliwiających Sądowi zbadanie (weryfikację) kwestii, czy stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), skarżący spełniał ogólne warunki do przyznania pomocy.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest orzeczeniem wadliwym, którego uzasadnienie - wbrew dyspozycji zamieszczonej w art. 107 § 3 k.p.a. - nie odzwierciedlało stanu faktycznego sprawy. Dokładnego stanu użytkowania działek rolnych nie określała też dokładnie decyzja organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2018 r. Nr (...). Orzekając w sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. oparł się jedynie wynikach kontroli administracyjnej wniosku (organ ten nie dysponował jeszcze dodatkowym materiałem dowodowym zgromadzonym i uzyskanym na etapie postępowania odwoławczego).

W tej sytuacji przedwczesną była zarówno odmowa przyznania płatności i nałożenie sankcji administracyjnej (w kwocie (...) zł) o czym orzekł Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. w decyzji z dnia (...) kwietnia 2018 r., jak i reformatoryjne orzeczenie organu odwoławczego z dnia (...) września 2018 r. (odmawiające przyznania płatności oraz określające - na podstawie przepisów prawa materialnego - jeszcze większą sankcję bo w wysokości (...) zł).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2858/16 wyjaśnił, że zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej, a więc stanowi o możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż organ I instancji, po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie w drugiej instancji.

O rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem całokształtu wszystkich jej okoliczności nie sposób mówić w sytuacji, kiedy organ odwoławczy - co wyżej wykazano - w uzasadnieniu faktycznym decyzji podaje rozbieżne ze sobą informacje dotyczące ustalenia powierzchni działek rolnych (AB, C, D, E) zgłoszonych przez skarżącego do płatności.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wydano ją z naruszeniem przepisów proceduralnych. Stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2018 r. podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego na mocy art. 135 p.p.s.a.

Trzeba dodatkowo podnieść, w nawiązaniu do wniosków skargi o zasądzenie świadczenia pieniężnego z tytułu zawnioskowanej płatności na rok 2017 wraz z ustawowymi odsetkami, że to do organów ARiMR - w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), a nie do kompetencji sądu administracyjnego, należy przyznawanie płatności beneficjentom w drodze decyzji administracyjnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.