Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1592891

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 5 grudnia 2013 r.
III SA/Lu 582/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Ewa Ibrom, Jadwiga Pastusiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...) w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r., Nr (...), Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARIMR), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia (...) kwietnia 2013 r., Nr (...), w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Powyższa decyzja zapadła w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu (...) maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął wniosek J. J. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009.

Decyzją z dnia (...) października 2009 r., Nr (...), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. udzielił pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 1.082,95 zł. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu (...) listopada 2009 r.

Decyzją z dnia (...) mrca 2012 r., Nr (...), Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia (...) października 2009 r. Organ wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego w L. ustalił niewłaściwą powierzchnię kwalifikującą się do płatności i przyznał płatność w wysokości niezgodnej z przepisami prawa.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał decyzję z dnia (...) września 2012 r., Nr (...), o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009.

W dniu (...) września 2012 r. J. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w wyniku którego Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję z dnia (...) stycznia 2013 r., Nr (...), o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r., Nr (...), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 oraz nałożył na niego sankcję w wysokości 1.082,95 zł, która będzie potrącana z płatności, do których producent rolny jest uprawniony w ramach wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia (...) maja 2013 r., J. J. wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia (...) kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 J. J. ubiegał się o przyznanie płatności ONW do działki rolnej S oraz T o łącznej powierzchni 6,05 ha.

Wraz z wstępnie wydrukowanym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009 (wnioskiem spersonalizowanym na rok 2009) została rolnikowi przekazana informacja zawierająca dane o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do celów systemu jednolitej płatności obszarowej w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych. Organ wskazał, że rolnik powinien poprawić wstępnie zadrukowany formularz wniosku, jeżeli jakakolwiek podana w nim informacja jest błędna, a w stosownych przypadkach wskazać nowy obrys działki ewidencyjnej oraz działki rolnej. Jeżeli stan faktyczny na zadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych nie uzasadnia zmian powierzchni wyznaczonego maksymalnego obszaru kwalifikowanego, powierzchnię stwierdzoną należy wyznaczyć zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 z późn. zm.).

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że ustalona w wyniku kontroli administracyjnej przeprowadzonej w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła, w przypadku działki rolnej S położonej na działce ewidencyjnej Nr (...) - 0,00 ha (powierzchnia deklarowana we wniosku -2,25 ha), natomiast w przypadku działki rolnej T położonej na działce ewidencyjnej Nr (...) - 0,00 ha (powierzchnia deklarowana we wniosku - 3,80 ha).

W związku złożeniem przez J. J. odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia (...) września 2012 r., Nr (...), w którym nie zgadzał się z ustaloną powierzchnią dla zgłoszonych do płatności działek rolnych, dane referencyjne w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) zostały zweryfikowane. W ramach weryfikacji działek rolnych S położonej na działce ewidencyjnej nr (...) oraz T położonej na działce ewidencyjnej nr (...), w dniu (...) grudnia 2012 r. przeprowadzono wizytację terenową. Zmierzona powierzchnia działek dla działki ewidencyjnej nr (...) wyniosła 1,58 ha, a dla działki ewidencyjnej nr (...) wyniosła 2,93 ha. Jednocześnie stwierdzono, iż na działkach ewidencyjnych nr (...) oraz (...) znajdują się niekwalifikujące się do płatności groble i teren przyległy do stawów, a zatem maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) dla działek ewidencyjnych nr (...) i nr (...) wynosi 0,00 ha. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie wizytacji przeprowadzonej w dniu (...) grudnia 2012 r.

Organ wskazał, że zgodnie z pkt 1.6. Załącznika Nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), dalej: Załącznik Nr 6, do gruntów pod stawami zalicza się grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne, nadającymi się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego.

Zdaniem organu z powyższego wynika, że do tzw. gruntów pod stawami należy zaliczać nie tylko grunty znajdujące się pod taflą stawu, ale także grunty przylegające do stawu, w szczególności zaś te, które tworzą powierzchnię grobli. Działki skarżącego, o których była wcześniej mowa, jako przylegające do stawu i tworzące groble są zatem zaliczone do kategorii gruntów pod stawami, do których zgodnie § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.), dalej: Rozporządzenie z dnia 11 marca 2009 r., nie przysługują płatności ONW.

Mając na uwadze powyższe Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przyznania płatności ONW oraz nałożył na skarżącego sankcję w wysokości odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym i zatwierdzonym, tj. 6,05 ha w wysokości 1.082,95 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. J. wniósł o uchylenie w całości decyzji Prezesa Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARIMR z dnia (...) czerwca 2013 r. i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia (...) kwietnia 2013 r.

Skarżący podniósł, że wniosek, który złożył w 2009 r. był jego czwartym wnioskiem skierowanym do ARiMR. W latach 2006, 2007 i 2008 ARiMR kontrolowała wnioski o płatność, dotyczące tych samych działek i wypłacała mu z tego tytułu dopłaty. Wniosek z 2009 r. był powieleniem wniosków z lat wcześniejszych. Zdaniem skarżącego, grunty, które zgłaszał we wniosku z 2009 r. na działkach o nr (...) oznaczonej symbolem S o powierzchni 2,25 ha i działce nr (...) oznaczonej symbolem T o powierzchni 3,80 ha były utrzymywane zgodnie z dobrą kulturą rolniczą tj. koszone i zbierane minimum cztery razy w roku. Fakt, że są to groble oraz łąki znajdujące się w kompleksie stawów zaznaczał przez cztery lata na załącznikach graficznych, a mimo to ARiMR wydawała pozytywne decyzje i uznawała stan ten za zgodny z deklarowanym oraz upoważniającym do wypłaty z tego tytułu dopłat.

Skarżący wskazał, że w roku 2012 ARiMR niezasadnie zastosowała do roku 2009 system PEG (powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą, stanowiącą maksymalną kwalifikowaną powierzchnię na danej działce ewidencyjnej, o którą może ubiegać się rolnik) i wydała decyzję, w której powierzchnie stwierdzone po kontroli administracyjnej wynosiły 0,00 ha.

W ocenie skarżącego, kontrola administracyjna, której ustalenia stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, została przeprowadzona wbrew dyspozycji art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), dalej: ustawa o płatnościach, ponieważ przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a ponadto naruszono art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia (...) marca 2012 r., Nr (...), Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR z urzędu stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia (...) października 2009 r. przyznającej pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 1.082,95 zł na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z 2009 r. było rażące naruszenie przepisów prawa unijnego regulujących przyznawanie pomocy finansowej na rok 2009, polegające na tym, że w przypadku dwóch z zadeklarowanych działek (działka ewid. nr (...) i nr (...)) organ ustalił kwalifikującą się do płatności powierzchnię różniącą się od powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), stanowiącą maksymalną kwalifikowaną powierzchnię na działce ewidencyjnej objętą płatnością, o którą może ubiegać się rolnik. W wyniku ustalenia niewłaściwej powierzchni kwalifikującej się do płatności przyznano płatność w wysokości niezgodnej z przepisami prawa. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L., rozpatrując wniosek ponownie, wydał decyzję z dnia (...) kwietnia 2013 r., Nr (...), o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, która zastała utrzymana w mocy decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia (...) czerwca 2013 r.

Materialno-prawne przesłanki przyznawania płatności ONW na rok 2009 zostały uregulowane w Rozporządzeniu z dnia 11 marca 2009 r. Rozporządzenie to wydano na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 z późn. zm.), dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepisy te obowiązywały co do przyznawania płatności na 2009 r. i zawierały odmienną regulację niż w latach poprzednich.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zostało oparte na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności do danego schematu pomocy.

Problemem, stanowiącym źródło sporu w niniejszej sprawie jest kwestia domniemanej różnicy pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku o płatność ONW na rok 2009, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli. Dotyczy to działki ewidencyjnej nr (...), oznaczonej we wniosku o płatność jako działka rolna S oraz działki ewidencyjnej nr (...), oznaczonej we wniosku o płatność jako działka rolna T.

We wniosku o płatność złożonym w 2009 r. zadeklarowano powierzchnię działki S wynoszącą 2,25 ha, natomiast w stosunku do działki T zadeklarowano powierzchnię 3,80 ha. W decyzji przyznającej skarżącemu płatność organ nie ustalił jednak, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych, nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych (PEG), na których położone są deklarowane działki rolne, w wyniku czego przyznano płatność niezgodnie z przepisami prawa.

Z akt sprawy wynika bowiem, że na spornych działkach ewidencyjnych znajdują się niekwalifikujące się do płatności groble i teren przyległy do stawów. Zgodnie z pkt 1.6 Załącznika Nr 6, do gruntów pod stawami zalicza się grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne, nadającymi się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r., do terenów tych płatność ONW nie jest przyznawana.

W wyniku ponownej kontroli administracyjnej, w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS), ostatecznie ustalono powierzchnię kwalifikującą się do kontroli dla działki S - 0,00 ha i dla działki T - 0,00 ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wynosiła 100%. Zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L 368 z 23 grudnia 2006, s. 74 z późn. zm.), dalej: Rozporządzenie nr 1975/2006, jeżeli różnica między zadeklarowaną powierzchnią, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnik jest wykluczony z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym.

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa unijnego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE. L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16), dalej: Rozporządzenie nr 73/2009, który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000.

We wniosku o przyznanie płatności ONW J. J. wskazał powierzchnię działek rolnych, bez uwzględnienia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, stanowiącej maksymalną kwalifikowaną powierzchnię na danej działce ewidencyjnej, o którą może ubiegać się rolnik. Pomiędzy danymi opisowymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, a danymi graficznymi (PEG), które odzwierciedlają jedynie powierzchnie gruntów uprawnionych do płatności i stanowią tzw. powierzchnie referencyjne, w oparciu o które przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków o przyznanie płatności istnieją różnice. Konieczna jest zatem weryfikacja zadeklarowanych we wniosku powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo w bazie LPIS (systemu identyfikacji działek rolnych), która polega na sprawdzeniu, czy powierzchnia działki rolnej na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do płatności na tej działce ewidencyjnej w bazie LPIS. Nie można bowiem zakwalifikować do płatności powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia PEG) na danej działce ewidencyjnej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy pierwszej i drugiej instancji zasadnie uznały, iż działki ewidencyjne S i T nie są uprawnione do płatności ONW oraz odmówiły przyznania J. J. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organy art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Przytoczone regulacje wskazują, organy weryfikujące uprawnienia do płatności powinny ustalić stan rzeczywisty, wykorzystując wszystkie dostępne środki dowodowe. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że materiał ten powinien pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie. Należy jednak zauważyć, że stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, inaczej niż jest to uregulowane w k.p.a., obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów przemawiających za uprawnieniem wnioskodawcy do otrzymania pomocy.

Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy, organ administracji udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W toku postępowania administracyjnego skarżący z takim żądaniem nie wystąpił, zatem powyższe zarzuty nie znajdują usprawiedliwienia.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.