Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1270543

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 10 stycznia 2013 r.
III SA/Lu 544/12
Pojęcie pasa drogowego. Opłata za zajęcie pasa drogowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca).

Sędziowie: SO del. Robert Hałabis, WSA Ewa Ibrom.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r., znak: (...), Prezydent Miasta B. P. nałożył na T. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: P. W. "R." z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 19.768,88 zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi, w pasie drogowym ulicy J. w B. P. reklamy dwustronnej, nie związanej z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotową reklamę stanowiła konstrukcja umieszczona na lawecie, na której zamocowano reklamę dwustronną, pozostawioną w pasie drogowym ulicy J., jako nośnik informacji prezentujący napis reklamujący osiedle domów jednorodzinnych.

W odwołaniu od decyzji T. C. podniósł, że reklama nie była umieszczona w pasie drogowym, lecz na lawecie postawionej na parkingu, w odległości ponad 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ponadto zarzucił organowi wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność zajęcia przez lawetę pasa drogowego.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia (...) maja 2012 r., znak: (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.; dalej jako: u.d.p.), wskazując, że zakazują one umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi wiąże się z wymierzeniem kary pieniężnej.

Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że ulica J. w B. P. jest zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Działka nr (...) (powinno być (...)) położona przy ulicy J. stanowi pas drogowy oznaczony w rejestrze gruntów Miasta B. P. obręb (...) symbolem "dr" a jej położenie oznaczone jest jako parking przy cmentarzu. Fakty te ustalono na podstawie wydruku z ewidencji gruntów, wypisu z rejestru gruntów, szkicu sytuacyjnego sporządzonego przez pracownika organu I instancji, a także mapy sporządzonej na zlecenie Kolegium przez biegłego sądowego ds. geodezji.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że T. C. w okresie od dnia 28 grudnia 2011 r. do dnia 25 stycznia 2012 r. umieścił w pasie drogowym ulicy J. w B. P., na parkingu przy cmentarzu bez zgody zarządcy drogi dwustronną reklamę o ogólnej pow. 35,88 m2. Strona dokonała zajęcia pasa drogowego przed tą datą, jednak niniejsza sprawa dotyczy okresu od dnia sporządzenia pisma-zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia wydania zaskarżonej decyzji czyli 29 dni. Fakt umieszczenia na parkingu przez przedsiębiorcę reklamy ustalony został w trakcie kilkukrotnych okresowych kontroli pasa drogowego ulicy J. oraz oględzin przeprowadzonych dnia 12 stycznia 2012 r., z których to czynności sporządzone zostały protokoły, dokumentacja fotograficzna oraz szkic sytuacyjny na mapie terenu. Okoliczność umieszczenia przedmiotowej reklamy na parkingu przy cmentarzu zlokalizowanym przy ul. J. potwierdził w trakcie rozprawy administracyjnej sam skarżący.

Kolegium nie podzieliło argumentów odwołującego się, że reklamę umiejscowiono na parkingu, czyli miejscu ogólnodostępnym, przeznaczonym do parkowania samochodów, a zatem nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Kolegium wskazało, że parking ogólnodostępny umożliwia pozostawianie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w ruchu drogowym jednak przeznaczeniem parkingu nie jest umieszczanie w nim reklam. Umieszczenie lawety samochodowej na parkingu przy ul. J. nie było związane z przerwą w podroży i korzystaniem z parkingu zgodnie z przeznaczeniem. Celem umieszczenia w pasie drogowym tego pojazdu zawierającego reklamę było wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi oraz parkingu. Obiekt, jaki został zamontowany na lawecie samochodowej widocznej na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach to reklama w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż dwustronna plansza zamontowana na samochodzie stanowi reklamę prowadzonej przez skarżącego sprzedaży należących do niego nieruchomości. Na umieszczenie reklamy przez stronę na parkingu przy ulicy J. wymagane było uzyskanie zezwolenia od zarządcy drogi z mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zwłaszcza że parking został urządzony w obrębie pasa drogowego. Zarówno powód zajęcia pasa drogowego jak i motywacja skarżącego działającego bezprawnie nie ma znaczenia, bowiem odpowiedzialność z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego ma charakter obiektywny.

W sprawie chodziło przede wszystkim o skutki niezachowania ustawowego wymogu odnośnie umieszczenia reklamy w pasie drogowym a nie samo parkowanie lawety samochodowej w miejscu zdarzenia czyli na parkingu przy cmentarzu przy ulicy J. Kategoryczna wymowa wymienionych wyżej przepisów nie może być obchodzona tylko z tego względu, że reklama umieszczona w pasie drogowym zainstalowana została na przyczepie - lawecie samochodowej.

Wskazywane przez skarżącego na rozprawie administracyjnej przed Kolegium okoliczności wymuszające pozostawienie lawety z zainstalowaną na niej reklamą w pasie drogowym, na czas po uzyskaniu telefonicznej informacji od organu I instancji o działaniu niezgodnym a prawem, z uwagi na techniczne przeszkody, nie mogą być uznane za prawdziwe. Na zdjęciach zgromadzonych w aktach administracyjnych a okazanych stronie na rozprawie widoczne jest, że laweta samochodowa jest sprawna bowiem wbrew wyjaśnieniom strony ma koła oraz zaczep. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem odwołującego się, iż nie mógł usunąć reklamy z pasa drogowego z uwagi na jej stan techniczny z powodu braku kół, zaczepu oraz świateł.

W ocenie Kolegium stawka opłaty została naliczona prawidłowo, za 29 dni udowodnionego zajmowania pasa drogowego.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia (...) maja 2012 r. T. C. zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 u.d.p. poprzez jego zastosowanie, art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez obliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego niezgodnie z dyspozycją tego przepisu, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że granice pasa drogowego nie zostały wyznaczone zgodnie z wymogami ustawy, w szczególności nie został w tym zakresie przeprowadzony dowód z opinii geodety, legitymującego się stosownymi uprawnieniami. Skarżący zarzucił również, że decyzję oparto na nieaktualnej dokumentacji fotograficznej (skarżący wskazywał na uszkodzenia przyczepki).

Zdaniem skarżącego nie ustalono w toku postępowania, aby korzystanie z parkingu było niezgodne z jego przeznaczeniem.

Zarzut nieprawidłowego obliczenia wysokości opłaty uzasadniono faktem, że opłatę obliczono uwzględniając rzut pionowy obiektu, podczas gdy przepisy wskazują na konieczność oparcia się na rzucie poziomym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych oraz przepisów postępowania.

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam oraz 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1- 3. W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest zaś nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3).

Stosownie natomiast do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, przewidzianej za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że T. C. w okresie co najmniej od dnia 28 grudnia 2011 r. do dnia 25 stycznia 2012 r. umieścił bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym ulicy J., stanowiącej drogę wojewódzką w B. P., w pasie wyznaczonym do postoju pojazdów - parkingu przy cmentarzu, reklamę w formie dwóch plansz zamontowanych na specjalnej konstrukcji przytwierdzonej do lawety.

Ustalenie to jest prawidłowe, znajduje bowiem potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, zgromadzonym i ocenionym zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Fakt zajęcia pasa drogowego na reklamę stwierdzony został w dniu 28 grudnia 2012 r. przez Inspektorów Urzędu Miejskiego w B. P. Na okoliczność tę w tym samym dniu sporządzony został protokół oraz wykonane zostały zdjęcia, na których widoczna jest stojąca na miejscach wyznaczonych do parkowania, laweta z umieszczoną na niej konstrukcją zawierającą dwie plansze reklamowe (k. 3 - 6 akt administracyjnych). Kolejne protokoły i zdjęcia tej lawety wraz z planszami reklamowymi wykonane zostały w dniach 4, 9, 12, 13,16, 23, 25 stycznia 2012 r., (k.14 - 29 akt adm.), natomiast w dniu 12 stycznia 2012 r. przeprowadzono oględziny pasa drogowego na którym umieszczona została laweta z reklamą i dokonano jej pomiarów. Pomimo powiadomienia, skarżący na oględzinach nie był obecny (k. 18 i 21 akt adm.). Również organ I instancji dołączył do akt administracyjnych wypis z rejestru gruntów dotyczący przedmiotowego parkingu, a także szkic sytuacyjny ulicy J. z oznaczeniem umiejscowienia przedmiotowej lawety (k. 8-11 i k. 5). Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze włączyło do akt kopie mapy zasadniczej pasa drogowego drogi wojewódzkiej (ul. J.), z oznaczeniem przez geodetę uprawnionego kolorem żółtym granicy pasa drogowego (k. 41).

W ocenie Sądu wymienione dowody, szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji, dawały organom wystarczającą podstawę do dokonania ustaleń w sprawie i wymierzenia skarżącemu opłaty za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że urządzony parking, przeznaczony do parkowania pojazdów, nie stanowi pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Z zebranych dowodów wynika iż ul. J. w B. P. jest drogą wojewódzką. Przyległe do tej drogi działki na których urządzono parking, w rejestrze gruntów miasta oznaczone są nr (...) i nr (...) i zaklasyfikowane zostały jako użytek gruntowy "dr". Oznaczenie gruntu powyższym skrótem w świetle rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) powoduje, że zalicza się ten grunt do pasów dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Geodeta na mapie przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oznaczyła przebieg pasa drogowego powyższej ulicy. Z mapy wynika, że parking na którym umieszczona była laweta stanowi pas drogowy.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym to pasie zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Drogą jest - zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy - budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów to jezdnia (art. 4 pkt 5), natomiast część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych to chodnik (art. 4 pkt 6). Ulicą w rozumieniu ustawy jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy (art. 4 pkt 3).

W świetle przedstawionych unormowań wyznaczenie miejsc postojowych na części ulicy lub drogi nie powoduje zmiany granic pasa drogowego. Nie ma również znaczenia, że miejsca parkingowe czy postojowe z istoty swojej służą do postoju pojazdów, a nie do ruchu pojazdów. Pas drogowy w rozumieniu ustawy obejmuje zarówno część przeznaczoną do ruchu pojazdów, jak i ruchu pieszych. Szerokość pasa określają linie graniczne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia reklamy względem tych granic.

W rozpoznawanej sprawie taki dokument urzędowy został przedstawiony. Z dołączonej w postępowaniu odwoławczym mapy z naniesionymi przez geodetę danymi dotyczącymi pasów drogowych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że pas drogowy ulicy J. obejmuje zarówno jezdnię, jak i usytuowany przy niej parking z kostki brukowej (k. 41 akt adm.). Jest poza sporem, że laweta z umieszczoną na niej konstrukcją zawierającą dwie plansze reklamowe usytuowana była na części ulicy J., stanowiącej parking. Laweta ta znajdowała się zatem w pasie drogowym ulicy J.

Należy podkreślić, że skarżący na rozprawie administracyjnej która odbyła się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu 9 maja 2012 r. nie zaprzeczał iż na parkingu przy ul J., stała jego laweta z umieszczoną na niej reklamą. Podniósł jedynie, że znajduje się ona na parkingu, w części ulicy przeznaczonej do postoju pojazdów, a więc nie w pasie drogowym. Skarżący dodał, że w związku tym oraz z racji prowadzonej działalności gospodarczej płaci wysokie podatki a reklama to towar, nie czuje się zobligowany do posiadania jakiegokolwiek zezwolenia, ani do usunięcia pojazdu. Ponadto pozostawił przyczepkę na parkingu gdyż była ona uszkodzona.

Argumenty usprawiedliwiające usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie mogą być przez Sad uwzględnione, gdyż odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 227/11, publ. Lex Nr 950752). Ponadto należy w całości podzielić stanowisko prezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przypadku uszkodzenia lawety, reklamę na niej zamontowaną skarżący mógł zdjąć lub zasłonić.

W ocenie Sądu, zarzut braku opinii biegłego podniesiony w skardze jest nietrafny.

W szczególności brak jest podstaw do uznania, że w sprawie istniały uzasadnione wątpliwości, co do przebiegu i zakresu pasa drogowego drogi wojewódzkiej oraz co do ewentualnej kolizji tablic reklamowych z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy. Trafnie, bowiem Kolegium przyjęło, że przebieg pasa drogowego drogi wojewódzkiej został jednoznacznie wykazany na mapach znajdujących się aktach sprawy. Nie sposób zgodzić się z stanowiskiem skarżącego, że przebieg pasa drogowego wymagał sięgnięcia przez organ I instancji do dowodu w postaci opinii biegłego geodety. Do ustalenia, że zamontowane na przyczepce/lawecie reklamy znajdują się w pasie drogowym, nie była potrzebna opinia biegłego powołanego w sprawie. Przedstawienie graficzne ulokowania przyczepki z reklamą w pasie drogowym, wykonane na podstawie map geodezyjnych przez pracownika Urzędu Miejskiego oraz określenie pasów drogowych na mapie przez uprawnionego geodetę stanowią wystarczający dowód w sprawie tym bardziej że parking umieszczony jest na działce ewidencyjnej oznaczonej jako droga. Dlatego należy jeszcze raz przypomnieć że, skoro w ewidencji gruntów jako drogi ("dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to stwierdzić należy, że - normatywnie - gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "droga", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i pkt 7 lit. a) części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia.

Prawidłowo ustalony został także okres, przez jaki pas drogowy był zajęty. Za pierwszy dzień zajęcia pasa przyjęto dzień 28 grudnia 2011 r., bowiem w tym dniu pracownik organu stwierdził zajęcie pasa drogowego. Za ostatni dzień uznano 25 stycznia 2012 r., bowiem w tym dniu samochód nadal znajdował się w pasie drogowym, co zostało wykazane i udokumentowane. Nie jest trafny zarzut skarżącego, że organ nie udowodnił ciągłości zajęcia pasa drogowego. Jak już wyżej była o tym mowa, organ dokumentował fakt zajęcia pasa drogowego w powyższym okresie kilkakrotnie, sporządzając zdjęcia i notatki służbowe. W ocenie Sądu jest to wystarczające do przyjęcia, że samochód z reklamami umieszczony był w tym samym miejscu przez cały ten okres. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu przeciwnego, mimo iż miał taką możliwość.

Kara za zajęcie pasa drogowego wymierzona została w wysokości przewidzianej w ustawie w art. 40 ust. 12, zgodnie ze stawkami określonymi w Uchwale Rady Miasta B. P. z dnia 5 września 2011 r., nr X/102/11 w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych zaliczonych do kategorii: dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych i dróg gminnych, których zarządcą jest Prezydent Miasta B. P.

Stosownie do art. 40 ust. 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, czyli m.in. na reklamę, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna, umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym (zob. m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2009 r., II GSK 61/09; z 13 marca 2012 r., II GSK138/11; z 12 września 2012 r., II GSK 1135/11; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności jeżeli treści reklamowe umieszczone są po obu stronach konstrukcji o wysokości opłaty decyduje łączna powierzchnia, którą ta informacja zajmuje.

Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.