III SA/Lu 494/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2778417

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2019 r. III SA/Lu 494/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska.

Sędziowie WSA: Ewa Ibrom, Anna Strzelec (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. S. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu (...) (organ I instancji) z dnia 25 marca 2019 r. odmawiającą T. S. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (Spółka, skarżąca) wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej nr (...) (K. - P. - R. działka drogowa nr (...) w miejscowości K. (...) w miejscowości K.) oraz w pasie drogowym drogi powiatowej Nr (...) (K. - C. - G. S. działka drogowa nr (...) w miejscowości C.) urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. doziemnych przyłączy światłowodowych oraz przyłączy światłowodowych na słupach.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 17 stycznia 2019 r. Spółka zwróciła się do organu I instancji o wydanie zgody na lokalizację oraz umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) - dalej jako: "u.d.p.".

Organ I instancji odmawiając wydania przedmiotowego zezwolenia wskazał w podstawie prawnej między innymi art. 39 ust. 1, 1a, 3 i 3a ustawy o drogach publicznych i argumentował, że uwzględnienie wniosku zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego na pasach drogowych tych dróg powiatowych, spowodowałoby zniszczenie lub uszkodzenie drogi oraz wiązałoby się z naruszeniem licznych wymagań określonych w przepisach odrębnych.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że rozstrzygając w niniejszej sprawie powinien mieć wiedzę co do rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej, a w przedmiotowej sprawie skarżąca, pomimo wezwania, nie złożyła w wymaganym terminie żadnych atestów czy deklaracji zgodności zastosowanych materiałów.

Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że decyzja w przedmiocie lokalizacji linii światłowodowej nie ma charakteru decyzji "uznaniowej", ponieważ do lokalizacji tej linii nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zdanie 1 u.d.p., w którym jest mowa o "szczególnie uzasadnionych przypadkach", lecz tylko zdanie 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, że odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowodowałoby:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

2) naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub

3) miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Organ wskazał, że przebieg projektowanej inwestycji zakłada, że omawiana linia światłowodowa ma być zlokalizowana w bardzo niewielkiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni oraz, że pas drogowy na pewnych odcinkach - szczególnie jeżeli chodzi o miejscowość C. - nie został jeszcze w pełni urządzony, nie zostały wybudowane chodniki, co będzie niemożliwe w przypadku umieszczenia słupów w pasie drogowym.

W ocenie organu I instancji ewentualna zgoda na lokalizację przedmiotowej linii wiązałaby się z naruszeniem licznych wymagań określonych w "przepisach odrębnych", do których zaliczył ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Organ uzasadniał, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie zabrania co prawda lokalizacji wnioskowanej inwestycji w pasie drogowym, lecz inwestycja taka powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. W ocenie organu I instancji inwestycja zostanie wykonana w sposób, który ograniczy działania modernizacyjne i eksploatacyjne zarządcy drogi. Z dokumentacji dołączonej przez Spółkę wynika, że projektowana inwestycja zostanie wykonana w sposób powodujący zniszczenia elementów drogi, przebiegać będzie w bardzo niewielkiej odległości od jezdni przeznaczonej dla ruchu kołowego, co powoduje ograniczenia w ruchu zarówno lokalnym jak i tranzytowym a także będzie ograniczać możliwość odśnieżenia jedni podczas zimy z uwagi na to iż nie będzie miejsca na zepchnięcie zalegającego śniegu. Zakładana inwestycja w sposób znaczący będzie ograniczać w przyszłości zagospodarowanie pobocza drogi. Z uwagi na bardzo niewielką odległość zaprojektowanych słupów od krawędzi jezdni przyszła eksploatacja linii kablowych w tym usuwanie ewentualnych awarii nie będzie mogło być realizowane w sposób nie powodujący ograniczeń w ruchu drogowym i istotnie wpłynie na obniżenie poziomu bezpieczeństwa tego ruchu.

Organ I instancji zwrócił również uwagę, że w obecnym stanie prawnym budowa linii kablowych nadziemnych stanowi wyjątek od zasady ogólnych, zgodnie z którymi linie kablowe powinny być umieszczane w kanalizacji kablowej.

Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji Organ odwoławczy podzielił oceną organu I instancji, że lokalizacja w pasie drogowym kablowej linii światłowodowej na słupach spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Kolegium umieszczenie słupów w pasach drogowych wskazanych dróg, spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ograniczy widoczność podczas wyjazdu z posesji mieszkańców i utrudni ruch poboczem jezdni, utrudni lub uniemożliwi wykonanie poszerzenia jezdni poprzez ograniczenie możliwości przebudowy lub remontu drogi. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że projektowana inwestycja może zostać wykonana w sposób powodujący zniszczenia elementów drogi, przebiegać będzie w bardzo niewielkiej odległości od jezdni przeznaczonej dla ruchu kołowego, co spowoduje ograniczenia w ruchu zarówno lokalnym jak i tranzytowym, a także będzie ograniczać możliwość odśnieżania jezdni podczas zimy.

Kolegium zauważyło również, że do wniosku załączono ogólny plan orientacyjny w skali 1:25000 oraz 14 egzemplarzy map obrazujących przebieg kablowej linii światłowodowej (gdyż wbrew temu, co wskazano we wniosku, planowana infrastruktura telekomunikacyjna, to nie są to tylko same przyłącza) wraz z przyłączami na 80 słupach i podkreśliło, że zasadne było wezwanie strony odwołującej do przedłożenia wszelkiej dokumentacji potwierdzającej spełnianie wymagań technicznych planowanych do umieszczenia w pasie drogowym obiektów telekomunikacyjnych w tym również słupów, przede wszystkim atestów i deklaracji zgodności zastosowanych materiałów, bowiem organ (zarządca drogi) ma prawo wiedzieć, z jakiego materiału mają być wykonane słupy, jaki rodzaj kabla będzie umieszczony w pasie drogowym, w jakich osłonach będzie realizowane przejście kablem w poprzek drogi itp., a wnioskodawca takiej odpowiedzi powinien udzielić.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 3 pkt 1, ust. 3a, ust. 4 i ust. 5a ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a." przez błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej udzielenia Spółce zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłączy światłowodowych na słupach bez uzasadnionych podstaw;

2) art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez wskazanie, że inwestycja Spółki powinna być przeprowadzona w kanalizacji kablowej, podczas gdy infrastruktura taka nie została utworzona w obszarze przedmiotowego pasa drogowego;

3) art. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 140 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewykazanie i bezpodstawne przyjęcie w decyzji, że inwestycja Spółki polegająca na lokalizacji w pasie drogowym przyłączy światłowodowych na słupach spowoduje ograniczenie możliwości przebudowy albo remontu drogi, a także zniszczenie elementów drogi oraz ograniczenie w ruchu lokalnym czy tranzytowym - podczas gdy nie wynika to z map załączonych do wniosku ani innych dowodów zgromadzonych w aktach;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w warunkach niewykazania i bezpodstawnego przyjęcia, że inwestycja Spółki polegająca na lokalizacji w pasie drogowym przyłączy światłowodowych na słupach spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych - podczas gdy nie wynika to z map załączonych do wniosku ani innych dowodów zgromadzonych w aktach;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę map załączonych do wniosku polegającą na uznaniu, że wynika z niej, że inwestycja planowana przez Spółkę spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych - podczas gdy nie wynika to z map załączonych do wniosku;

6) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji w sprawie, w której organ I instancji bezpodstawnie przyjął, że inwestycja Spółki spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych.

Skarżąca zarzuciła organowi, że w wezwaniu a dnia 27 lutego 2019 r. nie wskazał, jakiej dokumentacji dokładnie wymaga i na podstawie, jakich przepisów uznaje tę dokumentację za niezbędną do rozpoznania wniosku. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, gdy organ uzna, że zachodzą okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji powinien je wskazać oraz wskazać dowody, na podstawie których to ustalił. Zarzuciła, że organ przyjął, iż przedmiotowa inwestycja miałaby przebiegać w bardzo niewielkiej odległości od jezdni przeznaczonej dla ruchu kołowego, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie i w konsekwencji swoje ustalenia oparł jedynie na domniemaniach. Zdaniem Spółki, organ powinien wskazać dokładnie, o jaką odległość chodzi. Ponadto Spółka podniosła, że zbyt daleko idące są rozważania organu odnośnie rzekomych ograniczeń możliwości przebudowy albo remontu drogi, na której zlokalizowana ma być inwestycja bowiem kwestia ewentualnego planu budowy chodników w okolicach pasa drogowego, nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej, a Spółka nie wyklucza, że podczas budowy słupów można byłoby uwzględnić powstanie przy jezdni drogi chodników.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych dróg powiatowych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Na wstępie zauważyć zatem należy, że zasady lokalizacji urządzeń w pasie drogowym drogi publicznej unormowano w ustawie o drogach publicznych.

Wymieniona ustawa w art. 4 pkt 1 definiuje pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania dokonywania w tak zdefiniowanym pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do czynności zabronionych ustawa zalicza między innymi lokalizację obiektów budowlanych oraz umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1).

Unormowanie art. 39 wprowadza także wyjątki od powyższej zasady. Przepis art. 39 ust. 1a u.d.p. stanowi, że przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 u.d.p. w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy chodzi o urządzenia mieszczące się w pojęciu infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1954 z późn. zm.), według którego infrastruktura telekomunikacyjna oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

W świetle przepisów ustawy o drogach publicznych uznać należy, że materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie stanowi ogólny przepis wyrażony w art. 39 ust. 3 zdanie 1 tej ustawy, ale przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 ustawy. W ostatnio wymienionym przepisie jednoznacznie bowiem stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Na zastosowanie w opisanej sytuacji przepisu art. 39 ust. 3 zd. 2, a nie zd. 1 u.d.p. wskazuje zatem już sama wykładnia gramatyczna art. 39 ust. 3 ustawy. Należy zauważyć, że w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 ustawy, stanowiącym o "umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a" ustawodawca wprost nawiązuje do zd. 1 art. 39 ust. 3, o czym świadczy użycie w określonym kontekście zwrotu "Jednakże właściwy zarządca drogi (...)", a co przesądza o tym, iż kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została odmiennie uregulowana od lokalizacji (umieszczania) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) sygn. akt II GSK 1945/14 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

O ile zatem z reguły ogólnej art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym nie mogą być prowadzone czynności powodujące uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo powodujące zmniejszenie jej trwałości lub zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, to w art. 39 ust. 3 zdanie drugie pkt 1 podstawy odmowy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej zostały zmodyfikowane, przez ich ograniczenie wyłącznie do sytuacji, gdy umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W tym więc znaczeniu jest to regulacja "szczególna", chociaż mająca sens tylko w kontekście reguły ogólnej - zobacz wyrok NSA w sprawie sygn. akt II GSK 2303/17, CBOSA.

Tym samym właściwe zastosowanie, w okolicznościach niniejszej sprawy tej szczególnej regulacji prawa materialnego wymaga dokonania oceny stanu faktycznego sprawy w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Chodzi zatem o przewidywane, negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, skutki umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia, a rozważeniu powinny przy tym podlegać konkretne okoliczności danej sprawy w związku z treścią właściwych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Odmowa wydania przez organ zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej musi wiązać się z wykazaniem, że jej umieszczenie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a stan bezpieczeństwa w tym ruchu musi być związany z funkcjonującym urządzeniem, nie zaś z działaniami technicznymi związanymi z umieszczaniem urządzenia w pasie drogowym w ramach realizacji inwestycji.

W ocenie Sądu, nie można jednak zarzucać organowi, że naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym swój obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a) i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), w sytuacji, gdy mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym, organ wzywa stronę do przedłożenia stosownych dokumentów, a strona na to wezwanie nie odpowiada, a tak się stało w okolicznościach niniejszej sprawy.

To że w procedurze administracyjnej regułą jest, iż to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, nie oznacza, że również i na stronie nie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., którą organ prowadzący postępowanie jest oczywiście związany, realizowana jest przede wszystkim, w postępowaniu z wniosku strony o wydanie zezwolenia, przez dokładne rozważenie i ocenę dowodów przedstawionych przez samą stronę na poparcie zgłaszanego przez nią żądania. Rezultat tej oceny powinien zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarządcy drogi.

Zgodzić się należy z organem, że rozstrzygając w sprawie organ powinien mieć wiedzę co do rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej, a co za tym idzie powinien też mieć wiedzę z jakiego rodzaju materiałów ta inwestycja ma zostać wykonana, a więc z czego będą wykonane słupy, które, jak wynika z treści wniosku, mają podtrzymywać linię światłowodową, w znacznej części jej przebiegu będącą linia napowietrzną, jaki rodzaj kabla zostanie użyty, w jakich osłonach będzie realizowane przejście kablem w poprzek drogi, a zainteresowana wydaniem zezwolenia strona powinna takich informacji organowi udzielić.

Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p. w decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym m.in infrastruktury telekomunikacyjnej określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do określonych czynności, czyli do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Tym samym żądanie przez organ stosownej dokumentacji niezbędnej do oceny danego rodzaju inwestycji i sposobu jej realizacji oraz potencjalnych warunków, jakie powinny zostać sformułowane w decyzji zezwalającej, ma znaczenie z punktu widzenia koniecznych elementów udzielenia zezwolenia. Tym samym aktywność strony w tym zakresie co do czynnego udziału w postępowaniu i przedstawieniu materiału dowodowego jest niezwykle istotna.

Mając więc na względzie, że we wniosku o wydanie zgody na lokalizację oraz umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w pkt 3 wniosku Spółka wskazała, że chodzi o "Obręb: (...)", a w pkt 2 wniosku "Cel zajęcia pasa drogowego" wskazała, że będzie to "Budowa doziemnych przyłączy światłowodowych oraz przyłączy na słupach", a w załączniku nr (...) wskazała wymiary słupa, tj. przekrój prostokątny 0,07 m x 0,14 m (0,0098 m2) i jego wysokość 6 m i do wniosku załączyła ogólny plan orientacyjny w skali 1:25000 oraz 14 egzemplarzy map obrazujących przebieg inwestycji, trafnie organ I instancji wezwał skarżącą do przedłożenia wszelkiej dokumentacji potwierdzającej spełnianie wymagań technicznych planowanych do umieszczenia w pasie drogowym obiektów telekomunikacyjnych w tym również słupów - przede wszystkim atestów i deklaracji zgodności zastosowanych materiałów zauważając, że urządzenia umieszczone w pasie drogowym powinny posiadać odpowiednie atesty dopuszczające do ich stosowania.

Skarżąca w odpowiedzi na to wezwanie oświadczyła jedynie, że obiekty telekomunikacyjne wymienione we wnioskach są zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie wskazując konkretnych przepisów tego rozporządzenia.

Nietrafny jest przy tym zarzut skargi, że organ nie wskazał, jakiej dokumentacji dokładnie wymaga, ograniczając się do określenia "wszelka dokumentacja", gdyż jak wynika z treści przytoczonego wezwania organ wskazał przede wszystkim, że chodzi o dokumentację techniczną i przede wszystkim o atesty i deklaracje zgodności. Zarzut strony mógłby być zasadny, gdyby istotnie złożyła ona na wezwanie dokumentację potwierdzającą spełnienie wymagań technicznych planowanych do umieszczenia w pasie drogowym obiektów, a organ przyjąłby, że jest do dokumentacja niekompletna i nie wyjaśnił dlaczego. Tymczasem, w okolicznościach analizowanej sprawy, co jeszcze raz wymaga podkreślenia, Spółka pozostaje bierna na całym etapie postępowania, nie składa żadnej dokumentacji ani na wezwanie ani do odwołania, tym samym trudno zarzucić organowi, że nie przeprowadził z urzędu postępowania dowodowego w zakresie tych dowodów, co do których istnienia wiedzę ma tylko i wyłącznie skarżąca. Dlatego też zarzut strony jest bezzasadny.

W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy, organ ocenił ten materiał dowodowy którym dysponował zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów i ocenie tej nie można zarzucić dowolności. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego rozumieć należy bowiem uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, obejmujący między innymi mapy obrazujące szczegółowo planowany przebieg projektowanej inwestycji oraz usytuowanie jej elementów, w tym słupów i linii kablowej, był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, obraz uwidoczniony na mapach potwierdza zasadność stanowiska organu, że planowana przez Spółkę inwestycja nie obejmuje samych przyłączy telekomunikacyjnych, ale odnosi się do budowy w istocie kablowej linii światłowodowej wraz z przyłączami na 80 słupach. Spółka tym wnioskom nie zaprzecza.

W ocenie Sądu trafne jest też wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowej drogi infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci napowietrznej kablowej linii światłowodowej na słupach wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zatem z wystąpieniem negatywnej przesłanki wydania zezwolenia. Słusznie zauważa organ, że planowana inwestycja przebiegać będzie w niewielkiej odległości od jezdni, co skutkować będzie ograniczeniem widoczności podczas wyjazdu z posesji, utrudnieniami w ruchu poboczem, a także będzie ograniczać możliwość odśnieżania jezdni podczas zimy z uwagi na brak miejsca na zepchnięcie zalegającego śniegu, co także nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu. Ponadto z uwagi na bliską odległość zaprojektowanych słupów od krawędzi jezdni eksploatacja linii kablowych, obejmująca także usuwanie możliwych awarii, nie będzie mogła być realizowana w sposób niepowodujący ograniczeń w ruchu drogowym i wpłynie na obniżenie bezpieczeństwa tego ruchu.

Powyższej oceny organu nie podważa skutecznie zarzut, iż w zaskarżonej decyzji nie podano konkretnej miary odległości od jezdni do planowanych miejsc posadowienia słupów. Znaki kartograficzne na załączonych kopiach mapy zasadniczej w skali 1:1000, w tym w zakresie przebiegu krawędzi jezdni (linia przerywana rozdział 4 załącznika 7 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej Dz. U. z 2015 r. poz. 2028), wskazują bowiem, że w niektórych przypadkach miejsca posadowienia słupów znajdują się w bezpośredniej bliskości od krawędzi jezdni lub linia światłowodowa ma przebiegać w poprzek drogi - porównaj np. mapa k. (...), (...) i (...) akt administracyjnych.

Tym samym, nie są dowolne wnioski organu, a jest to racjonalnie uzasadnione stanowisko, że z uwagi na bliską odległość zaprojektowanych słupów od krawędzi jezdni przyszła eksploatacja linii kablowych, w tym usuwanie ewentualnych awarii nie będzie mogło być realizowane w sposób niepowodujący ograniczeń w ruchu drogowym i istotnie wpłynie na obniżenie bezpieczeństwa tego ruchu. Ograniczy możliwość odśnieżania jezdni podczas zimy, z uwagi na brak miejsca na zepchnięcie zalegającego śniegu. Ograniczy działania modernizacyjne i eksploatacyjne zarządcy drogi, utrudni remonty drogi, czy zagospodarowanie pobocza, chociażby poprzez budowę chodników. Remont i zagospodarowanie pobocza, będzie niemożliwe w przypadku umieszczenia słupów w pasie drogowym, ograniczy możliwości przebudowy (np. poszerzenia), a co ma bezpośredni wpływ na poziom bezpieczeństwa ruchu.

Powyższej oceny nie podważa argumentacja skarżącej, iż Spółka nie wyklucza, że podczas budowy słupów można byłoby uwzględnić powstanie przy jezdni chodników. Przedmiotem oceny organu był bowiem konkretny przebieg planowanej inwestycji i jednoznacznie oznaczone na dołączonych do wniosku mapach miejsca posadowienia słupów. Argumentacja skarżącej w istocie zaś potwierdza stanowisko organu w omawianej kwestii.

Organ wydając decyzję odmowną ma wykazać zagrożenie dla bezpieczeństwa, a Spółka jeśli się z tą argumentacją nie zgadza ma przedstawić dowody i argumentację na tezę przeciwną. Jak wskazał organ I instancji z dokumentacji przedłożonej przez spółkę wynika, że projektowana inwestycja przebiegać będzie w bardzo niewielkiej odległości od jezdni przeznaczonej dla ruchu kołowego i może zostać wykonana w sposób powodujący zniszczenia elementów drogi. Jak zwrócił też uwagę organ I instancji, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, pas drogowy w miejscowości C. jest bardzo wąski, posiada szerokość w granicach od 8 do 10 metrów, a art. 39 ust. 1 u.d.p., zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Trafnie przy tym zwracają organy uwagę, dla wzmocnienia swojej argumentacji o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, na unormowania rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z § 140 ust. 1 tego rozporządzenia umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z drogą, nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym, a ust. 6 tego przepisu stanowi, że budowla liniowa przecinając poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Powyższych warunków odnoszących się do bezpieczeństwa ruchu, a także możliwości przebudowy albo remontu drogi nie spełnia inwestycja planowana przez skarżącą.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organy prawidłowo zastosowały art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 u.d.p.

Trzeba przy tym zauważyć, że kwestionując zgodność z przepisami prawa materialnego decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia skarżąca ani w odwołaniu, ani też w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie powołała się na konkretne okoliczności, w tym w zakresie odległości od krawędzi jezdni planowanych do ustawienia 80 słupów, które mogłyby podważyć ocenę dokonaną przez organy administracji.

Niezasadny przy tym jest zarzut skargi co do naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, gdyż organy tych przepisów nie stosowały i nie stawiały wymogu usytuowania objętej wnioskiem infrastruktury telekomunikacyjnej w kanalizacji kablowej. Wprost wyjaśnił to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że organ pierwszej instancji nie sprzeciwia się doziemnej lokalizacji linii światłowodowej, natomiast nie musi to być lokalizacja w kanale technologicznym. Dodać należy, że dopuszczalność budowy linii kablowych podziemnych przewiduje § 5 ust. 1 ostatnio powołanego rozporządzenia. W związku z treścią zarzutu można także zauważyć, że art. 2 ustawy Prawo budowlane nie zawiera punktu 2.

Podsumowując, w ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zachodziły podstawy do stwierdzenia przez organy wystąpienia negatywnych przesłanek zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej, przewidzianych w art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a mianowicie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych.

Organy przeprowadziły postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a to, że został oceniony odmiennie od oczekiwań strony, nie świadczy ani o wadliwości postępowania, ani o prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Z uzasadnienia decyzji organów wynika, na czym, ich zdaniem, polega zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym w sytuacji udzielenia zgody na wykonanie planowanej przez Spółkę inwestycji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.