Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 8 listopada 2007 r.
III SA/Lu 491/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski.

Sędziowie: WSA Jadwiga Pastusiak, NSA Marek Zalewski (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia (...). nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany

1.

uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające go orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji z dnia (...)., nr (...),

2.

określa, że orzeczenia wymienione w pkt 1 sentencji nie podlegają wykonaniu w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Orzeczeniem nr (...) z dnia (...) lipca 2007 r. wydanym na podstawie art. 133 ust. 8 pkt 1 oraz art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 - ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. od orzeczenia nr (...) Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia (...) czerwca 2007 r., (...) Komendant Wojewódzki Policji w L. postanowił utrzymać w mocy orzeczenie dyscyplinarne.

W uzasadnieniu organ wskazał, że J. M. - zastępca Komendanta Komisariatu Policji w M., został obwiniony o to, że w dniu 6 grudnia 2006 r. w Komisariacie Policji w M. w sposób nieprawidłowy wykonał czynności służbowe polegające na komisyjnym otwarciu szafy, w której przechowywał dokumenty niejawne Naczelnik Sekcji Prewencji, oraz inwentaryzacji przechowywanych w niej dokumentów w ten sposób, że nie sporządził określonego przepisami protokołu i nie porównał stanu ewidencyjnego ze stanem faktycznym teczki meldunków informacyjnych nr ewidencyjny (...), czym naruszył art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 27 ust. 2 zarządzenia nr 1579 Komendanta Głównego Policji z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu organizacji kancelarii tajnych, stosowania środków ochrony fizycznej oraz obiegu informacji niejawnych w jednostkach i komórkach organizacyjnych Policji.

Po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego Komendant Miejski Policji w B. orzeczeniem nr 7/07 z dnia 13 czerwca 2007 r. stwierdził winę skarżącego i wymierzył mu karę nagany.

Od powyższego orzeczenia obwiniony złożył odwołanie do (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji, w którym stwierdza, że nie on pierwszy otwierał szafę Naczelnika Sekcji Prewencji k.p. w M. Szafa była otwierana i użytkowana przez funkcjonariuszy zastępujących Naczelnika. Do dnia 6 grudnia 2006 r., tj. do dnia otwarcia przez niego szafy, wielu funkcjonariuszy korzystało z niej, a klucze były dostępne u dyżurnego. W dniu 6 grudnia 2006 r. skarżący otworzył szafę w taki sam sposób, jak robili to inni, z tym, że on dokonał spisu jej zawartości. Obwiniony podnosi, iż nie miał polecenia komisyjnego otwarcia szafy, jak też sporządzenia jakiejkolwiek dokumentacji, czy inwentaryzacji. Poprzednicy, którzy korzystali z teczki meldunków informacyjnych nigdy nie informowali obwinionego ani komendanta o otwieraniu szafy, jak i braku jakichkolwiek dokumentów.

Ponadto skarżący podnosi, iż z dniem 2 kwietnia 2007 r. został wyłączony na okres 2 miesięcy jego obrońca, przez co nie mógł korzystać z jego pomocy, a tym samym został pozbawiony prawa do obrony.

Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 6 grudnia 2006 r. skarżący dokonał otwarcia szafy metalowej użytkowanej przez nadkom. D. M. - Naczelnika Sekcji Prewencji Komisariatu Policji w M., skąd zabrał część dokumentacji, w tym m.in. dokumenty z klauzulą niejawności - tj. teczkę meldunków informacyjnych nr (...). Zabrane dokumenty zostały spisane przez sekretarkę B. K. W dniu 29 grudnia 2006 r. i 9 stycznia 2007 r. B. K. stwierdziła brak trzech meldunków informacyjnych oznaczonych klauzulą zastrzeżone. Porównania stanu faktycznego z ewidencyjnym dokonała na polecenie skarżącego. O braku meldunków informacyjnych skarżący powiadomił Komendanta Komisariatu - podinsp. J. K.

Komendant Komisariatu potwierdził, iż w grudniu 2006 r. wydał skarżącemu ustne polecenie uporządkowania dokumentów znajdujących się w szafie Naczelnika Sekcji Prewencji. Nie było to polecenie wydane w rozumieniu § 27 Zarządzenia nr 1579 KGP w sprawie szczegółowego sposobu organizacji kancelarii tajnych (...). Nie precyzował sposobu wykonania tego polecenia, lecz sposób jego wykonania pozostawił skarżącemu. Nie wiedział, jakie dokumenty znajdują się w tej szafie.

Obwiniony twierdzi, że na początku grudnia 2006 r. otrzymał ustne polecenie od Komendanta Komisariatu Policji w M. uporządkowania przedmiotowej szafy. Nie traktował tego polecenia w kategoriach określonych w § 27 zarządzenia nr 1579/05 KGP, z tego powodu, że nie chodziło tutaj o czasową nieobecność policjanta, pod którego wyłączną opieką pozostawała szafa i przechowywane w niej dokumenty oraz, że szafa i część przechowywanej w niej dokumentacji miała zostać od razu przekazana nowemu naczelnikowi. Sposób przekazywania dokumentacji przechowywanej w tej szafie był konsekwencją pierwszej długotrwałej nieobecności nadkom. D. M. spowodowanej chorobą. Wówczas nie dokonano komisyjnego otwarcia i spisania zawartości tej szafy. Każde następne przekazanie szafy do użytkowania odbywało się na tej samej zasadzie, ponieważ żaden z poprzedników nie przejął jej protokolarnie.

Badając sprawę w II instancji organ uznał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Otwarcie szafy zawierającej dokumenty niejawne bez sporządzenia protokołu było naruszeniem przepisu § 27 ust. 2 zarządzenia nr 1579 Komendanta Głównego Policji z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu organizacji kancelarii tajnych..... Zgodnie z jego ust. 1: "w przypadku nieobecności pracownika, który pobrał dokumenty z kancelarii tajnej, dopuszcza się komisyjne otwarcie szafy, w której dokumenty te przechowuje. Decyzję o jej komisyjnym otwarciu podejmuje przełożony pracownika lub upoważniona przez niego osoba." Jednocześnie zgodnie z § 27 ust. 2 tego cytowanego wyżej zarządzenia "z czynności, o której mowa w ust. 1, sporządza się protokół w dwóch egzemplarzach (...).".

W tej sytuacji skarżący mógł otworzyć powyższą szafę - zgodnie z przepisami prawa - jedynie z zachowaniem przytoczonej wyżej procedury. Nie został jednak sporządzony protokół komisyjnego otwarcia szafy.

Organ II instancji uznał, że zarzut postępowania dyscyplinarnego dotyczy niewłaściwego wykonania czynności służbowej, polegającego na braku sporządzenia protokołu z komisyjnego otwarcia szafy z dokumentami niejawnymi, a nie doprowadzenia do utraty dokumentów niejawnych. Obwinionemu w niniejszym postępowaniu nie zarzucono skutku, jakim było zaginięcie trzech meldunków informacyjnych.

Jednocześnie organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania dyscyplinarnego wskazanych przez obwinionego w odwołaniu. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do kwestii wyłączenia obrońcy na okres dwóch miesięcy Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zapisem art. 134f ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ustanowienie obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym nie wyłącza osobistego działania w nim obwinionego, a tym samym nie wyłącza możliwości obrony przez samego obwinionego oraz jego prawa do obrony. W przypadku "wyłączenia" z postępowania ustanowionego obrońcy z jakichkolwiek przyczyn, obwiniony mógł cofnąć udzielone pełnomocnictwo i ustanowić innego obrońcę.

Na powyższe orzeczenie obwiniony złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia Nr (...) Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia (...) czerwca 2007 r., zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia faktyczne, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, pozbawienie go prawa do obrony i korzystania z pomocy obrońcy oraz zaniechania organu odwoławczego w przedmiocie kontroli i nadzoru nad pracą.

Niezapewnienie skarżącemu faktycznego prawa do obrony w prowadzonym postępowaniu polegało na wprowadzeniu go w błąd (w pouczeniu postanowienia o wszczęciu przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego) w przedmiocie przysługującego mu prawa do obrony. Pouczono go o prawie do ustanowienia obrońcy spośród innych policjantów, które wynikać miało z art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, w czasie, kiedy wskazane uregulowanie wykreślono już z ustawy o policji na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wprowadzony w błąd, ustanowił obrońcą policjanta, który w dodatku dnia 2 kwietnia 2007 r. bezprawnie został wyłączony przez rzecznika dyscyplinarnego z udziału w postępowaniu na okres około 2 miesięcy, zaś Komendant Wojewódzki Policji w L. w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego napisał, że mimo wyłączenia obrońcy skarżący sam mógł się bronić.

Prowadzący postępowanie dyscyplinarne nie wydał w tej sprawie żadnej decyzji, tylko napisał w notatce, że obrońca B. M. z uwagi na to, że przeszedł na emeryturę policyjną, nie jest już obrońcą.

Skarżący podnosi, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2007 r. stwierdził, że przepis zawarty w art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji jest niezgodny z art. 42 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyeliminował zatem z obrotu prawnego przepis na podstawie którego policjant mógł ustanowić obrońcę.

Skarżący w oparciu o art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdza, że wobec braku spójnych przepisów dotyczących ustanawiania obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym, postępowanie to powinno ulec zawieszeniu do czasu nowelizacji ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Dodatkowo organ wskazał, że okoliczności podnoszone w skardze przez skarżącego były rozpatrywane w toku postępowania odwoławczego w postępowaniu dyscyplinarnym. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. K-47/05 (Dz. U. z 2007 Nr 59, poz. 390) w przedmiocie m.in. niezgodności art. 134f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji został wydany w dniu 19 marca 2007 r. Zgodnie z pkt 2 powołanego wyroku przepis art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji stracił moc z dniem 2 kwietnia 2007 r.. Postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu zawierające pouczenie o możliwości ustanowienia obrońcy zostało wydane w dniu 19 marca 2007 r., a więc w dniu wydania wyroku, przed jego wejściem w życie. Jednocześnie z dniem 2 kwietnia 2007 r. obrońca obwinionego - nadkom. B. M. przeszedł na zaopatrzenie emerytalne i w obowiązującym uprzednio stanie prawnym nie mógł być obrońcą policjanta w postępowaniu dyscyplinarnym.

Jeżeli skarżący nie posiadał wiedzy o uchyleniu przepisu ustawy o Policji dotyczącym ustanawiania obrońcy spośród policjantów, to po wygaśnięciu z mocy prawa uprawnienia nadkom. B. M. do występowania w charakterze obrońcy w niniejszym postępowaniu mógł wystąpić o ustanowienie innego policjanta, jako obrońcę, lecz tego nie uczynił do zakończenia postępowania dyscyplinarnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż w toku postępowania w sposób niedopuszczalny ograniczono skarżącemu prawo do obrony.

Jak to obie strony odnotowały, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt K 47/05, (opublikowanym w Dz. U. Nr 57 poz. 390 z dnia 2 kwietnia 2007 r.) uznał m.in., że art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) jest niezgodny z art. 42 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stracił moc z dniem opublikowania wyroku w Dzienniku Ustaw, czyli z dniem 2 kwietnia 2007 r.

Od tego dnia każdy funkcjonariusz policji obwiniony w postępowaniu dyscyplinarnym bezspornie mógł ustanowić obrońcę w osobie adwokata czy radcy prawnego. Wykreślenie zapisu, że obrońcą może być wyłącznie policjant nie jest równoznaczne z wykreśleniem instytucji obrońcy w tym postępowaniu dyscyplinarnym. Dlatego nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że postępowanie dyscyplinarne powinno ulec zawieszeniu do czasu doprecyzowania, kto może być obrońcą w postępowaniu dyscyplinarnym.

Sąd stoi na stanowisku, że wobec utraty mocy obowiązującej przepisu rangi ustawowej na skutek stwierdzenia jego niezgodności z normą konstytucyjna, zastosowanie znajdzie bezpośrednio ta norma konstytucyjna. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 42 ust. 2 Konstytucji - Każdy, przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania.

Tym samym wyrok Trybunału nie ogranicza dodatkowo prawa do obrony poprzez wyłączenie spośród obrońców funkcjonariuszy policji, lecz prawo to uznał za nadmiernie ograniczone, poprzez nie objęcie nim dodatkowo profesjonalnych prawników (adwokatów i radców prawnych).

Jako niedopuszczalne należy uznać pozbawienie obwinionego prawa pomocy wybranego przez niego obrońcy w okresie od dnia 13 kwietnia 2007 r. do dnia 25 maja 2005. Odsunięcie obrońcy nastąpiło bez wydania żadnego orzeczenia w tym zakresie, zostało stwierdzone notatką urzędową sporządzoną przez rzecznika dyscyplinarnego (k. 41), i w podobnym trybie nastąpiło "przywrócenie" obrońcy w dniu 25 maja 2007 r.

Działanie organu, który uznał winę skarżącego w wyniku postępowania dyscyplinarnego nie gwarantującego zachowania obowiązujących standardów prawa do obrony, narusza w tym zakresie normę konstytucyjną zawartą w art. 42 ust. 2 Konstytucji, określającą formalne prawo do obrony z pomocą obrońcy.

Trafny jest zarzut, że brak pouczenia (a w zasadzie brak korekty pierwotnego pouczenia, doręczonego w dniu 21 marca 2007 r. jako załącznik do postanowienia nr (...) Komendanta Policji w B. z dnia (...) marca 2007 r. o wszczęciu w postępowania dyscyplinarnego (k 27, 27v) stanowi ograniczenie prawa do obrony. O ile w dniu udzielenia pouczenia wyrok Trybunału, choć mógł już być znany, to jeszcze nie wywarł swego niweczącego skutku wobec wadliwego przepisu ustawy, to po publikacji wyroku organy dyscyplinarne, miały w ocenie Sądu obowiązek pouczenia skarżącego na nowo, że może ustanowić profesjonalnego pełnomocnika.

Obwiniony ma prawo w trakcie postępowania dyscyplinarnego oczekiwać pouczeń ze strony organu prowadzącego, w zakresie przysługujących mu uprawnień (np. art. 134i ust. 6 pkt 8 ustawy, art. 135e ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy). W żadnym zaś wypadku nie może być pouczany błędnie.

Prawo ustanowienia profesjonalnego obrońcy np. z kręgu palestry jest istotnym uprawnieniem obwinionego, a wnikliwość, doświadczenie i profesjonalizm działania jego fachowego pełnomocnika może przesądzić o wyniku postępowania.

Trybunał Konstytucyjny wskazał w uzasadnieniu przytoczonego wyroku, że zakwestionowane przepisy (m.in. ustawy o Policji) przyznały obwinionym w postępowaniu dyscyplinarnym prawo do wyboru obrońcy, jednocześnie jednak ograniczyły możliwość wyboru wyłącznie do funkcjonariuszy danej służby. Taka regulacja wzbudziła zastrzeżenia Trybunału co do formalnego wymiaru prawa do obrony. Obrona powierzona policjantowi nie gwarantuje, nawet przy dołożeniu przez niego najwyższej staranności, należytego poziomu obrony obwinionego, który w większym stopniu zapewnić może zawodowy prawnik. Ponadto, czynności związane z obroną - na co zwraca uwagę Prokurator Generalny - funkcjonariusz wykonuje obok swych podstawowych, wynikających z charakteru służby, obowiązków, nie przestając być także funkcjonariuszem usytuowanym w określonej strukturze, w warunkach podległości służbowej, mającym naturalne dla każdego aspiracje zawodowe. Nieprofesjonalny pełnomocnik nie będzie w stanie zapewnić należytej obrony chociażby dlatego, że z ewentualnym przełożonym dyscyplinarnym łączy go stosunek podległości służbowej.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 lutego 2004 r., sygn. SK 39/02, cytowanym w przywołanym wyżej wyroku sygn. K 47/05 - "konstytucyjne prawo do obrony należy rozumieć szeroko, jest ono bowiem nie tylko fundamentalną zasadą procesu karnego, ale też elementarnym standardem demokratycznego państwa prawnego. (...) Prawo do obrony w procesie karnym ma wymiar materialny i formalny. Obrona materialna to możność bronienia przez oskarżonego jego interesów osobiście (np. możność odmowy składania wyjaśnień, prawo wglądu w akta i składania wniosków dowodowych). Obrona formalna to prawo do korzystania z pomocy obrońcy z wyboru lub z urzędu. Obrońca jest pełnomocnikiem oskarżonego, jego procesowym przedstawicielem, a jego głównym zadaniem jest ochrona oskarżonego w taki sposób, by cel procesu karnego osiągnięty został z zagwarantowaniem prawa do obrony. Charakter działań obrońcy determinowany jest interesem prawnym oskarżonego, dla którego ochrony przepisy procedury karnej przewidują szereg koniecznych uprawnień" (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 7).

Przytoczyć należy też uwagę zawartą w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt K 47/05, że postępowania karnego, o którym wprost mówi art. 42 ust. 2 Konstytucji, nie można utożsamiać z postępowaniem dyscyplinarnym. Z drugiej jednak strony Trybunał Konstytucyjny zawsze stał na stanowisku, że "wszystkie gwarancje, ustanowione w rozdziale II Konstytucji, znajdują zastosowanie także wówczas, gdy mamy do czynienia z postępowaniem dyscyplinarnym. Gwarancje te odnoszą się bowiem do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji, a więc także postępowań dyscyplinarnych".

Tym samym wadliwe pouczenie, a w zasadzie brak jego sprostowania, oznacza naruszenie formalnego wymiaru prawa do obrony. Zupełnym niezrozumieniem omawianej kwestii jest uwaga organu odwoławczego, że skarżący mógł sam się bronić lub ustanowić innego pełnomocnika spośród funkcjonariuszy policji. Ne jest rzeczą organu dyscyplinarnego to, jak będzie bronił się obwiniony, w żadnym wypadku jednak prawa do obrony nie można mu zawężać.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że pozbawienie skarżącego prawa do profesjonalnej obrony na skutek wyłączenia z postępowania przybranego przez niego obrońcy stanowi naruszenie normy konstytucyjnej zawartej w art. 42 ust. 2 Konstytucji, statuującej jedną z gwarancji prawa do obrony, polegającej na ustanowieniu pełnomocnika, również w postępowaniu dyscyplinarnym.

Natomiast brak sprostowania pouczenia, które stało się niezgodne z prawem, a więc wywołanie w obwinionym błędnego przeświadczenia o ograniczeniu jego prawa do obrony i pozostawienia go w tym stanie, stanowi naruszenie normy proceduralnej określonej w art. 134i ust. 6 pkt 8 ustawy w związku z art. 135f ust. 3 ustawy o Policji. Naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). Jednocześnie przedwczesna jest w tej sytuacji ocena zarzutów o charakterze materialnym, skoro postępowanie mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy obarczone jest nieakceptowaną wadą niezapewnienia prawa do obrony.

W tej sytuacji, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 134i ust. 6 pkt 8 ustawy i art. 135f ust. 3 ustawy o Policji, Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne i poprzedzające je orzeczenie organu I instancji.

Wyrok uwzględniający skargę jest w określonym przedziale czasowym nieprawomocny, nie wywołuje zatem jeszcze skutku w odniesieniu do zaskarżonego aktu. Sąd jednak uważa, że wadliwość orzeczeń obu instancji powoduje, że do czasu uprawomocnienia się wyroku ich wykonanie należy wstrzymać. Zgodnie zatem z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia się wyroku