III SA/Lu 41/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3176414

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2021 r. III SA/Lu 41/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom (spr.).

Sędziowie WSA: Anna Strzelec, Iwona Tchórzewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w dniu (...) marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. L. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) października 2020 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją Nr (...) z (...) października 2020 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania E. L. (dalej: "strona" lub "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Nr (...) z (...) sierpnia 2020 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. (dalej: "organ I instancji").

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu (...) czerwca 2015 r. (data nadania) skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do działki o powierzchni (...) ha na rok 2015 deklarując: Pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 w wariancie 5.6.2. Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające. W kolejnych latach skarżąca składała wnioski o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych dla wyżej wskazanego pakietu.

Na podstawie decyzji wydanych w 2015 r., 2016 r., 2017 r. oraz 2018 r., organ I instancji przyznał skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne z tytułu realizacji wariantu 5.6.2 Torfowiska-wymogi obowiązkowe i uzupełniające do powierzchni deklarowanej i zatwierdzonej (...) ha. Wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 skarżąca nie złożyła.

W dniu (...) czerwca 2020 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych przyznanych skarżącej na podstawie wyżej wskazanych decyzji.

Decyzją z (...) sierpnia 2020 r., nr (...), organ I instancji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) w wysokości (...) zł. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej jako "organ", "organ odwoławczy") decyzją z (...) października 2020 r. nr (...).

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone jest na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), zwanej dalej "ustawą o ARiMR".

Odnosząc się do ustalonego stanu faktycznego, organ wskazał, że skarżąca nie wywiązała się w pełnym zakresie z realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne", w związku z art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182), zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne jest bowiem realizowane przez okres 5 lat od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności. Pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej skarżąca złożyła w 2015 r. Organ podkreślił, że złożonym przez siebie wniosku strona zobowiązała się m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego zgodnie z warunkami i wymogami określonymi w przepisach prawa krajowego i wspólnotowego. Skarżąca złożyła odpowiednie wnioski na rok 2015, na rok 2016, na rok 2017 i na rok 2018. Nie złożyła natomiast wniosku kontynuacyjnego na rok 2019, ani informacji, o której mowa w § 19 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, a zatem nie zrealizowała podjętego przez siebie 5-letniego zobowiązania w całości.

Zdaniem organu brak wniosku kontynuacyjnego na 2019 r. oznacza nierealizowanie podjętego zobowiązania, konsekwencją czego było zastosowanie § 34 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego dotyczącego obowiązku zwrotu przyznanych płatności i stanowiło podstawę do ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych. Dodatkowo, organ podniósł, że jak wynika z § 34 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik lub zarządca nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym albo informacji, o której mowa w § 19 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub tych zwierząt.

W oparciu o powyższe i na podstawie § 34 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że uprzednio przyznane skarżącej płatności na rok 2015, na rok 2016, na rok 2017 oraz na rok 2018 w łącznej kwocie (...) zł stanowią środki pobrane nienależnie.

Dalej organ przeanalizował przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności uznanych za nienależne, jednakże nie znalazł podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69), powoływanym dalej jako "rozporządzenie Komisji (UE) nr 809/2014", zgodnie z którym obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Organ podkreślił, że w niniejszym przypadku płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki organu, a w chwili wydawania decyzji przyznających płatności skarżąca spełniała warunki do przyznania płatności. Organ wyjaśnił także, że ustalenie nienależnych płatność nastąpiło przed upływem okresu przedawnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego z (...) października 2020 r. oraz decyzji organu I instancji z (...) sierpnia 2020 r. formułując zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa procesowego:

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), w skrócie "k.p.a.", poprzez nieodniesienie się przez organ do zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów naruszenia prawa materialnego;

2. przepisów prawa materialnego:

- § 34 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (skarżąca błędnie wskazała jednostkę redakcyjną tego przepisu jako artykuł, a nie paragraf, który to błąd następnie wielokrotnie powielała);

- § 34 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w zw. z art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L 347 2013 r., str. 487 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1305/2013", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem skarżącej organ w konsekwencji naruszenia wyżej wymienionych przepisów, niewłaściwe zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W przekonaniu skarżącej, organ I instancji błędnie ustalił, iż nie dotrzymała podjętego zobowiązania. Skarżąca przyznała jednocześnie, że w 2019 r. nie złożyła wniosku o przyznanie kolejnej płatności do gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz informacji, o której mowa w § 19 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Skarżąca podniosła, że § 34 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, będącego aktem wykonawczym, zawiera nowość normatywną "niezakotwiczoną" w przepisach prawa unijnego, ani w polskich regulacjach ustawowych, a w związku z tym, w zakresie w jakim wywołuje skutek "wycofania" należnych rolnikowi płatności, jest niezgodny z art. 28 rozporządzenia 1305/2013, art. 45 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej prawodawca unijny, ani ustawodawca krajowy, nie uzależnił zachowania prawa do płatności za lata poprzednie od spełnienia warunków, takich jak złożenie tzw. wniosku kontynuacyjnego albo informacji o nieubieganiu się o przyznanie płatności w danym roku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez badanie zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. W sprawowaniu tej kontroli sądy administracyjne nie są związane granicami skargi, jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych związanych z realizacją Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 w wariancie 5.6.2. Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające, przyznanych skarżącej decyzjami z (...) maja 2016 r. (za rok 2015), z (...) maja 2017 r. (za rok 2016), z (...) stycznia 2018 r. (za rok 2017) i z (...) listopada 2018 r. (za 2018 r.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencje pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organem właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ustawy).

Wypłacone skarżącej płatności pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Zatem w przypadku ustalenia nienależnego lub nadmiernego pobrania środków publicznych z tego tytułu w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji był organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty środków nienależnie lub nadmiernie pobranych.

W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie powołanego powyżej przepisu ma rozstrzygać nie tylko o tym, czy płatność została dokonana nienależnie, ale także o tym czy obowiązek zwrotu płatności przez rolnika ma zastosowanie w danych okolicznościach. Przyjmuje się także, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, na podstawie którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. I GSK 192/18).

Dla ustalenia, czy skarżąca była zobowiązana do zwrotu wypłaconych jej środków kluczowe było ustalenie, czy dokonane płatności stanowiły w jakimkolwiek zakresie płatności nienależne. Płatnością nienależną jest taka płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Płatności nienależne to również te, które powstały z przyczyn leżących po stronie producenta rolnego, czyli sytuacje, w których nawet po przyznaniu płatności stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika, mające wpływ na ocenę zasadności przyznania płatności, w szczególności w zakresie realizacji programów wieloletnich.

Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie niniejszej zachodziły przesłanki do ustalenia nienależnie pobranych płatności.

Pomoc na wspieranie rozwoju obszarów wiejskich uregulowana jest w przepisach unijnych i krajowych. W zakresie nieokreślonym w przepisach unijnych lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, zastosowanie ma ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182 z późn. zm.), dalej jako "ustawa" lub "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm.), powoływane dalej jako "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne" lub "rozporządzenie".

Z powołanych przepisów wynika wieloletni charakter zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego musi być zatem oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wielokrotnie podkreślano, że cechą charakterystyczną pomocy rolnośrodowiskowej jest pięcioletnie zobowiązanie do stosowania praktyk rolnych respektujących środowisko, podejmowanych przez zainteresowanych rolników. Ekwiwalentem zobowiązań rolnośrodowiskowych na okres co najmniej pięciu lat jest wsparcie przyznawane corocznie przez państwa członkowskie (por. wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach C-241/07 JK Otsa Talu, C-188/11 Hehenberger, C-454/11 Pusts i C-273/15 ZS "Ezernieki"). Wymogi nałożone na stronę w programie wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Taki charakter zobowiązań rolnośrodowiskowych nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolno-środowiskowo-klimatycznego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także powoduje obowiązek zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 1175/18; z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1118/18; z 11 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5397/16).

Jak wyjaśnił Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 26 maja 2016 r. w sprawie C-273/15, rocznych płatności pomocy nie można uznawać za definitywne, gdyż wypłacana w tym trybie pomoc może być przedmiotem zwrotu przez beneficjenta, jeżeli nie spełni on wszystkich przesłanek jej wypłaty w ciągu pięcioletniego okresu, i to nawet w odniesieniu do całej zadeklarowanej powierzchni.

Przesłanki zwrotu płatności, w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z pięcioletniego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, określone zostały w § 34 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik lub zarządca nie realizuje całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określonych w rozporządzeniu.

Stosownie natomiast do § 34 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik lub zarządca nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym albo informacji, o której mowa w § 19 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub tych zwierząt.

Zgodnie z § 19 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, jeżeli rolnik lub zarządca nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, zamiast wniosku o przyznanie tej płatności składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informację o tych gruntach lub zwierzętach oraz o pakiecie lub wariancie realizowanym na tych gruntach lub w odniesieniu do tych zwierząt, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że informację tę składa się do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika lub zarządcy, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich.

W ocenie sądu organ prawidłowo zastosował przytoczone przepisy rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Bezsporną w niniejszej sprawie okolicznością jest, że skarżąca w roku 2015 przyjęła na siebie 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne związane z realizacją Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 w wariancie 5.6.2. Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające, co oznacza, że w tym czasie miała obowiązek przestrzegać warunków i wymogów przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych określonych w rozporządzeniu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca we wniosku z (...) czerwca 2015 r. złożyła oświadczenie, w którym poświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz zobowiązała się do kontynuowania realizacji zobowiązania do końca okresu objętego tym zobowiązaniem. Skarżąca nie kwestionowała także, że złożyła wnioski o przyznanie płatności w latach 2015, 2016 i 2017, 2018, wniosku takiego nie złożyła jednak w 2019 r. Przyznała również, że nie złożyła informacji, o której mowa w § 19 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie niniejszej zachodziły przesłanki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych w latach 2015-2018 płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, bowiem skarżąca nie zrealizowała ona w całości pięcioletniego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, którego podjęła się w 2015 r.

Skarżąca kwestionuje zasadność zwrotu wypłaconych jej płatności za lata 2015-2018, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego. W szczególności kwestionuje skarżąca dopuszczalność stosowania przepisów rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, podnosząc, że jest to akt wykonawczy sprzeczny z przepisami art. 28 rozporządzenia nr 1305/2013, art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej przepisy rozporządzenia unijnego oraz krajowe przepisy rangi ustawowej nie uzależniają prawa do zachowania płatności za lata poprzednie od spełnienia dodatkowych warunków, takich jak złożenie wniosku kontynuacyjnego albo informacji o nieubieganiu się o płatność.

Zarzuty te nie są trafne. Przypomnieć należy, że ogólne zasady wdrażania Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego określone zostały w prawodawstwie Unii Europejskiej, w szczególności w rozporządzeniu nr 1305/2013, a na poziomie krajowym określono szczegółowe warunki jego realizacji.

Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, którego dotyczy rozpatrywana sprawa, ma na celu zachowanie oraz propagowanie niezbędnych zmian w praktykach rolnych, które stanowią pozytywny wkład w środowisko i klimat (art. 28 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia nr 1305/2013). Płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych udziela się rolnikom, grupom rolników lub grupom rolników i innych zarządców gruntów, którzy dobrowolnie podejmą się przeprowadzenia operacji obejmujących jedno lub większą liczbę zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych dotyczących gruntów rolnych, które mają zostać określone przez państwa członkowskie, w tym dotyczących, ale nie tylko, użytków rolnych określonych w art. 2 niniejszego rozporządzenia (art. 28 ust. 2 zd. 1). Płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie obowiązkowe normy ustanowione zgodnie z tytułem VI rozdział I rozporządzenia (UE) 1306/2013, odpowiednie kryteria i minimalne działania ustalone zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c ppkt. (ii) oraz (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, a także inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione na mocy prawa krajowego (art. 28 ust. 3 zd. 1).

Jednocześnie zobowiązania w ramach tego działania podejmowane są na okres od pięciu do siedmiu lat (art. 28 ust. 5 zd. 1 rozporządzenia 1305/2013). Płatności udzielane są corocznie i rekompensują beneficjentom całość lub część dodatkowych kosztów i dochodów utraconych w wyniku podjętych zobowiązań (art. 28 ust. 6 zd. 1).

W zakresie nieokreślonym w przepisach unijnych lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, zastosowanie ma ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne. Podkreślenia wymaga, że zgodnie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy, minister właściwy do spraw rozwoju wsi do upoważniony został wyraźnie do wydania rozporządzenia określającego nie tylko szczegółowe warunki lub tryb przyznawania i wypłaty pomocy, ale także szczegółowe warunki lub tryb zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu, w szczególności przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy zgodnie z warunkami wynikającymi z programu, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych działań i poddziałań oraz konieczność ukierunkowania pomocy, w szczególności ze względu na szczególne potrzeby i warunki zidentyfikowane zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. c ppkt iv rozporządzenia nr 1305/2013 i wskazane w programie.

Nie ma zatem żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości wydania rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, ani stosowania go w zakresie zwrotu nienależnych płatności. Rozporządzenie nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie zostały zatem naruszone przepisy art. 45 ust. 1 ustawy i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Błędne jest także stanowisko skarżącej, że przepisy unijne oraz ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie przewidują obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Skarżąca przeoczyła, że w stanie prawnym niniejszej sprawy podstawę prawną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności stanowi art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym:

1. w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

2. odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, jednak nie może być niższa niż stopa procentowa stosowana przy odzyskiwaniu kwot zgodnie z przepisami krajowymi.

3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika również wprost z art. 44 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, nienależne kwoty pomocy i pomocy technicznej, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Uszczegółowienie warunków zwrotu określone zostało natomiast w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego. Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego - § 34 ust. 1 oraz § 34 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w związku z art. 28 rozporządzenia nr 1305/2019 przez niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Jak już była o tym mowa, zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne ma charakter wieloletni. Beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku. Niezachowanie wymogów przyznania płatności w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 26 maja 2016 r. w sprawie C-273/15, wydanym na tle przepisów dotyczących zobowiązań wieloletnich rolnośrodowiskowych, stwierdził wprost, że przepisy unijne nie sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu, w myśl którego beneficjent pomocy przyznanej w zamian za podjęcie zobowiązań na okres kilku lat zostaje zobowiązany do zwrotu całości wypłaconej już pomocy ze względu na to, że nie złożył rocznego wniosku o wypłatę tej pomocy w odniesieniu do ostatniego roku pięcioletniego okresu ważności swych zobowiązań. Ponadto w wyroku z 7 lutego 2013 r. w sprawie C 454/11 Trybunał stwierdził, że jeśli jedna z przesłanek przyznania pomocy wieloletniej nie została spełniona, choćby miało to miejsce tylko jeden raz w trakcie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, na jaki beneficjent pomocy się zobowiązał, pomoc ta nie może zostać przyznana. W tym względzie okoliczność, że beneficjent pomocy rolnośrodowiskowej nadal spełniał pozostałe warunki przyznania tej pomocy, w szczególności zobowiązania dotyczące użytkowania odnośnych obszarów, nie może zapobiec wykluczeniu korzystania z tej pomocy, które jest wynikiem nieprzestrzegania jednego z tych warunków. Przyznanie tej pomocy jest bowiem uzależnione od przestrzegania wszystkich warunków kwalifikowalności w trakcie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego.

Nie jest zatem uzasadniony zarzut, że skarżąca realizowała w całym okresie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, czego organ nie zbadał. Wyjaśnić należy, że zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne skarżącej nie dotyczyło jedynie wywiązywania się z warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej właściwych dla Pakietu 5 i określonych w części IV Załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. W kontekście przepisów unijnych oraz norm prawa krajowego, zobowiązanie należy definiować jako całość: spełnienie warunków formalnych (m.in. składanie co roku, w terminie, wniosków o przyznanie płatności) oraz prowadzenie produkcji w sposób zgodny z wymogami określonymi dla danego pakietu. Prawidłowe ustalenie, że skarżąca nie dochowała warunków zobowiązania, nie złożyła bowiem wniosku na kolejny rok, ani informacji, o której mowa w § 19 ust. 3 rozporządzenia uzasadniało zastosowanie § 34 ust. 1 i § 34 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące powinności organu obu instancji rozważenia powołanych przez nią okoliczności dotyczących stosowania na gruntach zgłoszonych do płatności praktyk i respektowania ograniczeń wynikających z przyjętych zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych w świetle art. 47 rozporządzenia nr 1305/2013 (bez wskazania konkretnego ustępu).

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu liczba hektarów, do której stosuje się zobowiązanie zgodnie z art. 28, 29 i 34, może co roku ulegać zmianie, w przypadku gdy:

a) taka możliwość przewidziana jest w programie rozwoju obszarów wiejskich;

b) dane zobowiązanie nie ma zastosowania do działek o stałej powierzchni; oraz

c) nie jest zagrożone osiągnięcie celów zobowiązania.

W przypadku gdy całość lub część gruntów objętych zobowiązaniem lub całe gospodarstwo rolne jest przekazane innej osobie w okresie trwania tego zobowiązania, osoba ta może przejąć zobowiązanie lub część zobowiązania odpowiadającą przekazanym gruntom na pozostały okres lub zobowiązanie to może stracić ważność, a w odniesieniu do okresu, w którym zobowiązanie było ważne, nie wymaga się zwrotu (ust. 2). W przypadku gdy beneficjent nie jest w stanie w dalszym ciągu wypełniać podjętych zobowiązań ze względu na fakt, że gospodarstwo rolne lub część gospodarstwa rolnego jest przedmiotem nowego podziału działek lub działań władz państwowych związanych ze scalaniem gruntów lub działań związanych ze scalaniem gruntów zatwierdzonych przez właściwe organy publiczne, państwa członkowskie podejmują działania niezbędne do umożliwienia dostosowania zobowiązania do nowej sytuacji gospodarstwa rolnego. Jeśli dostosowanie takie okazuje się niemożliwe, zobowiązanie traci ważność, a w odniesieniu do okresu, w którym zobowiązanie było ważne, nie wymaga się zwrotu (ust. 3). Zwrot otrzymanej pomocy nie jest wymagany w przypadku siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (ust. 4).

W okolicznościach niniejszej sprawy liczba hektarów zgłoszona do zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego nie uległa zmianie, nie doszło do przekazania gruntów objętych zobowiązaniem na inną osobę, gospodarstwo rolne lub część gospodarstwa rolnego nie były przedmiotem nowego podziału działek lub działań władz państwowych związanych ze scalaniem gruntów lub działań związanych ze scalaniem gruntów, nie wystąpiły także siła wyższa i nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w art. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, który mogły mieć wpływ na realizację zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego przez skarżącą. W konsekwencji nie było podstaw do zastosowania w sprawie niniejszej art. 47 rozporządzenia nr 1305/2013.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, zebrał pełny materiał dowodowy i rozważył go należycie, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy skarżąca wskazała jedynie, że organy zaniechały ustalenia, czy zachowała ona wszystkie warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określone w części IV Załącznika nr 2 do rozporządzenia. W jej ocenie organ nie zebrał i nie ocenił dowodów dotyczących tej kwestii. Twierdzenie, że skarżąca nie zaprzestała realizacji zobowiązania, nie daje podstaw do podważenia ustaleń organu, skoro jak wykazano wyżej, nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżąca nie zachowała warunków niezbędnych do przyznania jej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2019, tj. nie złożyła ani wniosku kontynuacyjnego ani informacji przewidzianej w § 19 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, mimo, że była do tego zobowiązana. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym i została przyznana przez skarżącą.

Organ nie naruszył także wskazanego w skardze art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnił bowiem prawidłowo podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, szczegółowo także omówił przepisy materialne, także w kontekście zarzutów odwołania, które stanowiły o zwrocie nienależnie przyznanych skarżącej płatności.

Przypomnieć należy, iż płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są wyłącznie na wniosek rolnika, który dobrowolnie zobowiązany jest przestrzegać wszelkich rygorów w zakresie warunków przyznania płatności (pomocowych środków publicznych) oraz w całym okresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego spełniać wszelkie wymogi przewidziane prawem. Przyznawane środki mają bowiem charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej, zatem beneficjent pomocy winien dołożyć wymaganej staranności, by ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej spełniać przesłanki określone w przepisach prawa oraz zobowiązany jest usunąć w określonym terminie stwierdzone nieprawidłowości, aby nie narażać się na ewentualne sankcje. W interesie skarżącej było zatem szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności i przestrzeganie wszystkich reguł. Składając wniosek o płatność skarżąca oświadczyła, że zasady przyznawania pomocy były jej znane.

Podsumowując, skoro skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 ani informacji z § 19 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, wypłacone skarżącej należności prawidłowo uznano za nienależnie pobrane, o których mowa w art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 i w art. 44 ust. 1 ustawy. W konsekwencji należy podzielić stanowisko organu, że po stronie skarżącej powstał obowiązek zwrotu płatności przyznanych i wypłaconych w latach 2015, 2016, 2017 i 2018.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE podkreśla się, że gdy prawodawca Unii ustanawia warunki przyznania pomocy, wykluczenie spowodowane niespełnieniem jednej z tych przesłanek nie stanowi sankcji, lecz jest zwykłą konsekwencją nieprzestrzegania wymogów przewidzianych prawem (por. wyroki w sprawach C-188/11, C-171/03 i C-45/05).

W świetle powyższego brak podstaw do uwzględnienia skargi.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W sprawie niniejszej Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z (...) lutego 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.