III SA/Lu 353/10 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 653565

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2010 r. III SA/Lu 353/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Ewa Ibrom, Jadwiga Pastusiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 18 grudnia 2003 r. nr 317/XIII/2003 w przedmiocie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Lublinie oraz określenie stawek stwierdza nieważność paragrafu 4 uchwały nr 317/XIII/2003 Rady Miasta Lublin z dnia 18 grudnia 2003 r.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą z dnia 18 grudnia 2003 r., nr 317/XIII/2003 Rada Miasta Lublin działając na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15, 40 ust. 1 i 41 ust. 1 i 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 - dalej jako u.s.g.) oraz art. art. 13 ust. 1 pkt 1, 13 b i 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 - dalej jako u.d.p.) wprowadziła opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Lublinie oraz określiła stawki tych opłat. Następnie uchwałą Nr 967/XXXIX/2010 z dnia 11 lutego 2010 r. ten sam organ dotychczasową treść § 4 oznaczył jako ust. 1 oraz dodał ust. 2 w brzmieniu "Upoważnia się Prezydenta Miasta Lublin do zawieszania pobierania opłat na czas oznaczony w przypadku wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności innych, niż określone w ust. 1".

Wojewoda Lubelski złożył skargę sądową na uchwałę z 18 grudnia 2003 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 4, który upoważniał Prezydenta Miasta Lublin do zawieszania pobierania opłat na czas organizowanych w Lublinie uroczystości publicznych, imprez, zjazdów, zawodów itp.

W ocenie Wojewody przytoczone regulacje zostały podjęte bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia określonego w art. 13b ust. 3, 4 i 5 oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. Organ nadzoru stwierdził, iż przepisy u.d.p. zawierają szczegółowe upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego, do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Ustawodawca w art. 13b u.d.p. jednoznacznie ustalił zakres kompetencji rady gminy, upoważniając ją wyłącznie do: ustalenia strefy płatnego parkowania (art. 13b ust. 2 i 3), ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1) oraz wprowadzenia opłaty za nieopłacony postój (art. 13f ust. 1).

Rada Miasta Lublin upoważniając organ wykonawczy do zawieszania pobierania opłat parkingowych "na czas organizowanych w Lublinie uroczystości publicznych, imprez, zjazdów, zawodów itp.", wkroczyła wprost w materię ustawową i dokonała nieuprawnionego rozszerzenia zakresu przedmiotowego zwolnienia ustawowego z daniny publicznej, określonego w art. 13 ust. 2 i 4 u.d.p. Powołana ustawa nie przewiduje instytucji "zawieszania pobierania opłat", nie upoważnia także rady gminy (miasta) do wprowadzenia tej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego. Z przepisów u.d.p. wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, od której to zasady - jedynie w drodze wyjątku właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (poprzez ustalenie na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 2 opłat abonamentowych lub stawki zerowej) w stosunku tylko do niektórych użytkowników dróg publicznych. Z takiego uprawnienia rada skorzystała (§ 2 uchwały Nr 317/XIII/2003 z dnia 18 grudnia 2003 r.).

Ponadto w ocenie Wojewody Lubelskiego nieuprawnione było przekazanie przez radę miasta przypisanych sobie bezprawnie kompetencji, innemu organowi - w tym wypadku Prezydentowi Miasta Lublin. Organem uprawnionym do ustalania stref płatnego parkowania jest przecież rada gminy (miasta), zatem kompetencji takich nie może posiadać wójt lub burmistrz (prezydent miasta), który tym samym nie może ich wprowadzić ani zawieszać.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublin uznała zasadność skargi. Rada zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody Lubelskiego, że przepisy u.d.p. nie zawierają upoważnienia dla rady gminy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie i w brzmieniu zakwestionowanym przez organ nadzoru. Rada poinformowała, że prowadzone są prace zmierzające do podjęcia nowej uchwały w sprawie strefy płatnego parkowania w której m.in. dokona się uchylenia zapisu kwestionowanego przez organ nadzoru.

Przy piśmie z dnia 27 września 2010 r. przekazano odpis uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 16 września 2010 r., Nr 1160/XLIV/2010 o zmianie zaskarżonej uchwały. Przedmiotową uchwałą uchylono § 4 uchwały z dnia 18 grudnia 2003 r., z uwzględnieniem brzmienia nadanego uchwałą z dnia 11 lutego 2010 r. Rada Miasta Lublin uznając, że uchylenie zaskarżonej uchwały jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi oraz czyni dalsze postępowanie bezprzedmiotowym, wniosła o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewoda Lubelski nie podzielił stanowiska rady i podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Nr 317/XIII/2003 z dnia 18 grudnia 2003 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny oceniając legalność uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważne są uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem.

Zgodnie z dyspozycją art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 u.s.g. Z wyżej wskazanych unormowań oraz z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną - jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ust. 2 u.d.p.

Przepis art. 13 ust. 1 u.d.p. stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat m.in. za: parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Od opłat tych zwolnione są: 1) pojazdy: a) Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Więziennej, Służby Celnej, służb ratowniczych, b) zarządów dróg, c) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi, d) wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej; 2) autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły (art. 13 ust. 3 u.d.p.).

Organem właściwym do ustalania stawek opłat za korzystanie z dróg publicznych, maksymalnych wysokości stawek tych opłat oraz podmiotów właściwych do ich pobierania jest rada gminy. Do jej kompetencji należy, zgodnie z treścią art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. - ustalanie strefy płatnego parkowania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (...) oraz ustalanie wysokości opłat (...) w tym opłat abonamentowych lub zryczałtowanych, a nadto określenie sposobu pobierania tych opłat. Powyższe przepisy zawierają zatem upoważnienie dla rady gminy do ustanowienia we wskazanym w nich zakresie przepisów prawa miejscowego, obowiązującego na obszarze gminy.

Oceniając legalność zaskarżonego § 4 przedmiotowej uchwały, sąd podzielił stanowisko organu nadzoru w zakresie twierdzenia, że wymieniona część uchwały została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co jest równoznaczne ze spełnieniem dyspozycji art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. Stanowisko powyższe podzieliła również Rada Miasta Lublin, dlatego zbędne jest szersze uzasadnienie w tym zakresie.

Zgodzić się należy z Wojewodą Lubelskim, iż upoważnienie dla rady gminy wynikające z przepisów u.d.p. obejmuje w ustawie o drogach publicznych ściśle określone kategorie opłat, powiązane wyraźnie z określonymi ustawowo przypadkami nakładania opłat na korzystających ze strefy płatnego parkowania (art. 13b ust. 2 i 3), ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1) oraz wprowadzania opłaty za nieopłacony postój (art. 13f ust. 1 u.d.p.), w związku z powyższym każde odstępstwo od tak określonego upoważnienia nosi znamiona przekroczenia kompetencji przez radę.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Lublin upoważniając Prezydenta Miasta Lublin do zawieszenia pobierania opłat parkingowych " (...) na czas organizowanych w Lublinie uroczystości publicznych, imprez, zjazdów, zawodów itp." wkroczyła wprost w materię ustawową, gdyż dokonała w ten sposób nieuprawnionego rozszerzenia zakresu przedmiotowego zwolnienie z daniny publicznej, przewidzianego w przepisach zamieszczonych w art. 13 u.d.p. Ponadto zauważyć należy, że katalog okoliczności usprawiedliwiających podjęcie przez prezydenta decyzji o zawieszeniu pobierania opłat parkingowych nie jest zamknięty, o czym świadczy użycie zwrotu "itp.". W takiej sytuacji organ wykonawczy mógłby każdorazowo, dowolnie przyjmować, z racji jakiej imprezy czy uroczystości podejmuje decyzję o zawieszeniu pobierania opłat parkingowych, a jego działanie wymykałoby się spod kontroli.

Przepisy u.d.p. nie przewidziały instytucji "zawieszania pobierania opłat", ani też nie upoważniły rady gminy do jej wprowadzenia na terenie gminy. Tym bardziej, dowolne jest przekazywanie przez radę miasta przypisanych sobie bezprawnie kompetencji, organowi wykonawczemu (prezydentowi).

Te względy nakazywały zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a.

Upływ roku od dnia podjęcia uchwały nie stanowił przeszkody do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność, skoro owa uchwała stanowi akt prawa miejscowego (zob. art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Sąd nie podziela stanowiska Rady Miasta w Lublinie, że uchylenie zaskarżonego postanowienia uchwały, czyni postępowanie bezprzedmiotowym.

Godzi się bowiem zauważyć, że zróżnicowane są skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały, stwierdzenia jej niezgodności z prawem, czy też uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego, który ją wydał.

W tych dwóch ostatnich przypadkach, uchwały tracą moc odpowiednio: z dniem wydania orzeczenia o niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 zdanie 2 u.s.g.) lub z dniem wydania uchwały organu samorządu gminy uchylającej określoną uchwałę wydaną przez ten organ. W tych przypadkach pozostają zatem w mocy skutki prawne w oparciu o te uchwały od wejścia ich w życie, do dnia ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza zatem, że określoną uchwałę należy traktować tak, jak gdyby nie była podjęta.

Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09; z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1029/10 - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 344/08 - Lex nr 434897, z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 - Lex nr 327767; uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 2/1994, poz. 44).

Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.