III SA/Lu 317/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3064307

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 września 2020 r. III SA/Lu 317/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.).

Sędziowie WSA: Robert Hałabis, Anna Strzelec.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia (...)", utrzymało w mocy postanowienie z dnia (...) lutego 2020 r. Marszałka Województwa L. odmawiające dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek K. B., w przedmiocie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia (...) lutego 2020 r. stowarzyszenie wystąpiło do Marszałka Województwa o dopuszczenie jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek K. B. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej K. przez P.

Stowarzyszenie podniosło, że zasadność jego udziału w postępowaniu w charakterze strony wynika z zagrożenia naruszenia w tym postępowaniu przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Wśród swoich statutowych celów w szczególności stowarzyszenie wskazało na "zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób", a także "sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami administracyjnymi oraz nad działaniem organów administracji". W odpowiedzi na pismo organu z dnia (...) lutego 2020 r. strona sprecyzowała, że wniosek jej dotyczy udziału w postępowaniu o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej (...) przez P.

Organ I instancji postanowieniem z dnia (...) lutego 2020 r. odmówił stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji w kontekście przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz postanowień Statutu stowarzyszenia uznał, że istnieje prawdopodobieństwo, iż stowarzyszenie w tym postępowaniu nie działałoby w interesie społecznym, lecz w celu ochrony interesów wąskiej grupy osób (podmiotów), prowadzących działalność konkurencyjną wobec strony postępowania. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek K. B., w zakresie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: (...) przez P., umożliwiłoby zapoznanie się z treścią projektu rozkładu jazdy innym podmiotom świadczącym usługi na tej linii i mogłoby doprowadzić do manipulacji w przestrzeni istniejącej na tej linii sytuacji przewozowej.

Skarżące stowarzyszenie nie zgodziło się z rozstrzygnięciem organu I instancji i złożyło zażalenie, zarzucając bezpodstawną odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, podczas gdy zainteresowane stowarzyszenie wykazało, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione jego celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem Stowarzyszenia udział organizacji społecznej w zbadaniu czy wydanie zezwolenia (pomyłka strony-powinno być zmiana zezwolenia) spowoduje "zagrożenie dla istniejących linii regularnych" może okazać się konieczne do dogłębnego zbadania sprawy. Stowarzyszenia przewoźników mogą bowiem dysponować danymi dotyczącymi chociażby sytuacji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem materiałami koniecznymi do oceny okoliczności, o których stanowi art. 22aust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym.

Kolegium, podzielając stanowisko organu I instancji, podkreśliło, że w świetle regulacji art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek - gdy, jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmawia organizacji udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że udział stowarzyszenia mógłby zostać uznany jako uzasadniony jego celami statutowymi, jednak za jego udziałem w niniejszym postępowaniu nie przemawia interes społeczny. Nie można uznać za działanie w interesie społecznym żądania skarżącego wstąpienia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia (zmiany zezwolenia) na przewóz osób innemu konkurencyjnemu w stosunku do jego członków przewoźnikowi. Cele stowarzyszenia skierowane są do wewnątrz i mają za zadanie rozwój i kreowanie interesu członków, nie zaś dobra społecznego. Udział organizacji społecznej, której członkami jest określona liczba przewoźników w niej zrzeszonych, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uprawnień innego konkurencyjnego przewoźnika niebędącego członkiem stowarzyszenia jest sprzeczny z pojęciem interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stowarzyszenie zarzuciło postanowieniu z dnia (...) marca 2020 r. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawną odmowę dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy stowarzyszenie wykazało zaistnienie przesłanek wynikających z postanowień statutu i przemawia za tym interes społeczny. W oparciu o powyższe stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowień obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednoczenie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada obowiązującym w dacie jego podjęcia przepisom prawa materialnego, określającym prawa i obowiązki stron oraz przepisom procedury administracyjnej, normującym zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym kolegium, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiło skarżącemu stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie z wniosku K. B. o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej (...) przez P.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądnie strony za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

Z przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia następujących przesłanek:

- postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;

- żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;

- za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Kwestia spełnienia dwóch pierwszych przesłanek nie budzi wątpliwości.

Sporne jest natomiast, czy Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego, umożliwiającego dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu.

Ustawodawca nie podał definicji pojęcia "interes społeczny", wobec czego podlega ono wykładni przez organ administracji, w każdej, indywidualnej sprawie. Utrwalony jest pogląd, w myśl którego interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracji (wyroki NSA: z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 843/07; z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1397/10; z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 663/11). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Należy również zwrócić uwagę, że udział organizacji społecznych, nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną pozostałych stron (możliwość dostępu do akt - art. 73 w związku z art. 31 § 3 k.p.a., możliwość wniesienia środków odwoławczych - art. 127 w związku z art. 31 § 3 k.p.a., co może wpływać na termin załatwienia sprawy decyzją ostateczną). W tych warunkach, skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 28 k.p.a. oraz ma wpływ na sytuację procesową pozostałych stron postępowania, przeto przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ocena zasadności uczestnictwa organizacji społecznej, pozostawiona została uznaniu organowi administracji publicznej prowadzącego postępowanie (wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 264/07).

W świetle powyższego, podzielić należy w rozpoznawanej sprawie stanowisko organu, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że za przystąpieniem stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu, nie przemawia interes społeczny.

Wprawdzie, w kontekście postanowień statutu przystąpienie skarżącego stowarzyszenia mogłoby zostać uznane jako uzasadnionej jego celami statutowymi. Stosownie bowiem do § 6 statutu stowarzyszenia, jego celami są: integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób, zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób, sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami administracyjnymi i nad działaniem organów administracji, udzielanie pomocy przedsiębiorcom świadczących usługi transportu drogowego osób, w zakresie pomocy prawnej oraz interpretacji przepisów prawa. Cele stowarzyszenia, jak wskazuje § 7 statutu, realizowane są poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych, a także organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa, organizowanie narad poświęconych interpretacji budzących wątpliwości pojęć i przepisów prawa dotyczących transportu drogowego, współpraca z organami administracji publicznej oraz innymi instytucjami i podmiotami oraz kierowanie do nich poglądów i postulatów.

Stosownie zaś do § 10 ust. 1 statutu, członkiem zwyczajnym stowarzyszenia może teoretycznie zostać każdy obywatel Polski będący przedsiębiorcą albo wspólnikiem spółki prawa handlowego, prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. Istotnego ograniczenia ww. zapis doznaje jednak w § 10 ust. 2, który przewiduje, że aby zostać członkiem Stowarzyszenia, trzeba m.in. przedstawić pozytywną opinię dwóch członków wprowadzających. Z tego względu uznać trzeba, że stowarzyszenie ma charakter elitarny i dość hermetyczny, wbrew postanowieniom § 10 ust. 1, gdyż skupia wąskie grono osób (przewoźników) prowadzących działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób.

Jeżeli się skonfrontuje powyższy fakt z przedmiotem postępowania, o udział w którym zabiega stowarzyszenie, to nie do odparcia jest wniosek, że stowarzyszenie jest podmiotem mogącym mieć interesy sprzeczne z interesem strony postępowania (o obawach związanych z uruchomieniem nowych linii komunikacyjnych mowa jest na str. 3,4 i 5 wniosku stowarzyszenia - k. 62 i 63 akt administracyjnych). Wnioskodawca z jednej strony odpiera jako bezzasadny zarzut organu I instancji, że stowarzyszenie jest podmiotem mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku do - jak formułuje to strona-ubiegającego się o zezwolenie przedsiębiorcy. Z drugiej jednak strony za chwilę podnosi, że stowarzyszenie pragnie jedynie podjąć działania, których celem jest zbadanie, czy istnieje zagrożenie upadłością innych przewoźników oraz sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji (k. 98 akt administracyjnych). Wnioskodawca podnosi także, że organy administracji publicznej w okresie kilkunastu lat ani razu nie odmówiły udzielenia zezwolenia ze względu na zagrożenie dla istnienia istniejących już linii regularnych oraz poważnego wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych (...).W tym miejscu należy zwrócić uwagę na okoliczność istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Wnioskodawca wszystkie argumenty wniosku o przystąpienie do postępowania administracyjnego, zażalenia oraz skargi odnosi do postępowania o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej (...) przez P. Postępowanie zaś w sprawie niniejszej dotyczy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Oznacza to, iż przewoźnik K. B. jest podmiotem który już realizuje na tej linii krajowy transport drogowy. W kontekście przedmiotu postępowania do którego chce przystąpić stowarzyszenie, wnioskodawca nie wyjaśnił na czym konkretnie polegać ma ta ochrona bezpieczeństwa i zasad uczciwej konkurencji w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie. W czym widzi zagrożenie interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji. Jakie konsekwencje dla pasażerów linii komunikacyjnej, której dotyczy zmiana zezwolenia może nieść dokonanie takiej zmiany. Organizacja społeczna, starająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, powinna precyzyjnie i konkretnie wykazać, z jednej strony prawny związek zachodzący pomiędzy jej celami statutowymi, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy, i jednocześnie z drugiej strony - względy interesu społecznego, które przemawiają za dopuszczeniem organizacji do tegoż konkretnego postępowania, w celu sprawowania dodatkowej kontroli społecznej.

W ocenie sądu stowarzyszenie tym obowiązkom nie sprostało. Nie można uznać, że skarżący wykazał zaistnienie przesłanki interesu społecznego, gdy jedynie twierdzi, że dysponuje wiedzą w kwestiach objętych swoimi celami oraz przedmiotem postępowania, do którego żąda dopuszczenia i ma zamiar wypowiedzieć się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Związek wskazuje, że za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu przemawia interes pasażerów korzystających z linii komunikacyjnej, co do której procedowane ma być wydanie nowego zezwolenia oraz interesem innych uczestników ruchu drogowego w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego i poszanowania zasad zdrowej i uczciwej konkurencji bez głębszego uzasadniania tych twierdzeń.

Bezzasadne jest stanowisko skarżącego stowarzyszenia, opierające się na wywodach zawartych w wyrokach zapadłych w innych jej sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. Każde bowiem postępowanie administracyjne jest inne, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący. Nie dostosowuje ono argumentacji wynikającej z wyroków sądowych do konkretnych okoliczności stanu faktycznego. Posługuje się argumentami uznanymi za skuteczne w innych postępowaniach, a przecież te argumenty nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie.

W jednym z przywołanych przez stowarzyszenie w zażaleniu i skardze wyroków NSA, z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1500/16, mowa była o tym, że w zgodzie z interesem społecznym pozostaje zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Wskazać należy, że na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Stowarzyszenie nie przedstawiło innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim nie jest bowiem wskazywane przez stowarzyszenie ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów.

Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii.

Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania.

Organizacja społeczna dopomagając się dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego i przedstawić w sposób precyzyjny okoliczności świadczące o zaistnieniu interesu społecznego. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna co najmniej uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów.

Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy, stowarzyszenie nie wykazało w istocie, poza powołaniem się na ogólnikowe twierdzenia (interes pasażerów, bezpieczeństwo ruchu drogowego, poszanowanie zasad uczciwej konkurencji), że za dopuszczeniem skarżącego do udziału przemawiają nie tylko cele statutowe ale i interes społeczny, to brak podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo.

Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż organ w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonując jego trafnej oceny, bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. W oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia, właściwie zastosowano przepisy art. 31 § 1 i § 2 k.p.a.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, w oparciu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.