III SA/Lu 286/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2450710

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2017 r. III SA/Lu 286/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.).

Sędziowie WSA: Jerzy Drwal, Jadwiga Pastusiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. S. i P. S. na akt Starosty z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu

I.

uchyla zaskarżony akt;

II.

uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz S. S. i P. S. zwrotu kwoty (...) zł za wydanie karty pojazdu nr (...) dla pojazdu marki Audi 80 o nr rejestracyjnym (...);

III.

zasądza od Starosty na rzecz skarżących kwotę (...) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) maja 2017 r. S. S. i P. S. (dalej jako "skarżący") wystąpili do Starosty o zwrot kwoty (...) zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu nr (...) dla samochodu marki Audi 80 o numerze rejestracyjnym (...) (...)

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia (...) maja 2017 r., nr (...), Starosta odmówił zwrotu określonej we wniosku kwoty.

Pismem z dnia (...) czerwca 2017 r. skarżący wezwali Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie (...) zł.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta, w piśmie z dnia (...) czerwca 2017 r. ponownie odmówił zwrotu części opłaty podnosząc, że należność uległa przedawnieniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wnieśli o uchylenie aktu Starosty z dnia (...) maja 2017 r., uznanie obowiązku organu dokonania zwrotu na rzecz skarżących części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości (...) zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, poprzez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), dalej jako "rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r.", który jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.), dalej jako "Prawo o ruchu drogowym" lub "p.r.d." oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącym części opłaty za wydanie karty pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Starosty polegającego na odmowie zwrotu kwoty (...) zł stanowiącej część opłaty, jaką skarżący uiścili za wydanie karty pojazdu po raz pierwszy rejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Oceniając wypełnienie przez skarżących formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnili powyższe wymogi formalne wniesienia skargi.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę (...) zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżących przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązującym w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Starosta odmawiając zwrotu części opłaty za karty pojazdu uczynił to pismem z dnia (...) maja 2017 r., w którym uzasadnił odmowę, a więc nadał sformalizowany charakter uzewnętrznieniu swojej woli. W ten sposób Starosta dokonał odmowy w formie innego aktu niż decyzja lub postanowienie, a nie w formie czynności. W przeciwieństwie do aktów - czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2091/12). Natomiast sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest aktem organu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to w sytuacji uchylenia aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. możliwe jest uznanie tego obowiązku w wyroku. W związku z tym, że uprawnienie skarżących do zwrotu opłaty ponad kwoty wynikające z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu pobranej bez podstawy prawnej, części opłaty w kwocie (...) zł za wydanie karty pojazdu (por. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., w sprawie I OSK 842/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie I OSK 590/09). Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie (...) zł, kierował się treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była wyżej. Sąd uznał, że niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota (...) zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącym różnicy pomiędzy opłatą pobraną, a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi (...) zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą (...) zł (opłatą uiszczoną przez skarżących za kartę pojazdu) a kwotą (...) zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi (...) zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także (...) zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r.

Odnosząc się do zarzutu organu dotyczącego przedawnienia roszczeń o zwrot opłaty, należy zwrócić uwagę, że orzecznictwo dopuszcza alternatywną drogę dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Z punktu widzenia tej oceny, całkowicie ambiwalentne pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Zagadnienie to może mieć znaczenie w przypadku skorzystania z drogi dochodzenia roszczenia - przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydania karty pojazdu takich regulacji brak.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżony akt Starosty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżących zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu - na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.