Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1398791

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 14 listopada 2013 r.
III SA/Łd 976/13
Zaskarżenie uchwały rady gminy - wymóg naruszenia uprawnień gwarantowanych przepisami prawa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska.

Sędziowie: NSA Irena Krzemieniewska (spr.), WSA Ewa Alberciak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. D. i W. A. na uchwałę Rady Gminy Grabów z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXV/182/13 w przedmiocie wyrażenia zgody na wynajem lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Grabów oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy Grabów uchwałą z 27 czerwca 2013 r. nr XXV/182/13 wyraziła zgodę na wynajem lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Grabów mieszczących się w budynku położonym w Grabowie przy ul. Reymonta 2 na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 57/10, najemcy wyłonionemu w drodze przetargu ograniczonego, z przeznaczeniem zgodnym z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, to jest: na cele związane z ochroną zdrowia. Podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: u.g.n.).

Następnie 28 czerwca 2013 r. Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Grabowie wypowiedział A. s.c. umowę najmu lokalu położonego w Grabowie przy ul. Reymonta 2 z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, zgodnie z § 7 ust. 2 wiążącej strony umowy najmu z 2 stycznia 2001 r. Zgodnie z dokonanym wypowiedzeniem okres związania stron umową najmu miał się zakończyć 30 września 2013 r.

M.D. i W.A., właściciele A. s.c., wezwali 11 lipca 2013 r. Radę Gminy Grabów do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając uchwale: wykroczenie poza zakres umocowania wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., naruszenie zasad zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców poprzez niezagwarantowanie im równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. oraz niezgodność celu określonego w § 1 uchwały z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 7 sierpnia 2013 r. organ wystosował do skarżących zawiadomienie, że sprawa ze względu na jej skomplikowany charakter nie może być załatwiona w terminie 30 dni oraz, że Rada rozpatrzy wezwanie i udzieli na nie odpowiedzi w terminie do 10 września 2013 r.

W dniu 8 sierpnia 2013 r. M.D. i W.A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, ewentualnie stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, a także o zwrócenie się do Narodowego Funduszu Zdrowia celem ustalenia, jakie podmioty w obrębie Gminy Grabów mają podpisaną umowę w zakresie udzielania bezpłatnych świadczeń zdrowotnych.

Przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie techniki prawodawczej poprzez pominięcie tego, że ustawa o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i powtórzenie w tej uchwale zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co naruszało § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Wskazano również na naruszenie zasady zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców poprzez niezagwarantowanie im równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, ponieważ w zaskarżonej uchwale w § 1 ograniczono się do stwierdzenia, że Rada Gminy wyraża zgodę na wynajem lokali użytkowych mieszczących się w budynku stanowiącym własność Gminy Grabów, położonym w Grabowie przy ul. Reymonta 2 najemcy wyłonionemu w drodze przetargu ograniczonego, z przeznaczeniem zgodnym z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na cele związane z ochroną zdrowia, co zdaniem skarżących prowadziło, w zaistniałym stanie faktycznym, do możliwości wygrania przetargu przez podmiot, który nie będzie świadczył bezpłatnej opieki zdrowotnej. Skarżący wskazali, że są jedynym podmiotem na terenie gminy Grabów, który ma podpisaną umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia w zakresie bezpłatnych świadczeń z położnictwa i ginekologii. Określenie w uchwale celu (ochrona zdrowia) umożliwiało wygranie przetargu przez podmiot, który nie będzie świadczył bezpłatnej opieki zdrowotnej, co stanowiłoby naruszenie przez gminę dyspozycji art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027). Skarżący powołali się nadto na art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, który w ich ocenie gwarantuje mieszkańcom gminy Grabów dostęp do bezpłatnej opieki zdrowotnej.

Skarżący zarzucili także niezgodność celu określonego w § 1 Uchwały z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż cel w niej określony został zawężony do "opieki zdrowotnej" podczas gdy powinien również zawierać "opiekę społeczną", co ograniczało możliwość przeprowadzenia przetargu wyłącznie do podmiotów świadczących opiekę zdrowotną.

Ponadto, zdaniem skarżących, mieli oni interes prawny w zaskarżeniu uchwały z uwagi na to, że są członkami lokalnej społeczności gminy Grabów, a istnieje związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, bowiem przedmiotowa uchwała naruszyła zasady zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców poprzez niezagwarantowanie im równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Grabów wniosła o jej odrzucenie. Zdaniem organu skarżący nie wykazali bowiem naruszenia ich interesu prawnego na wydanie podlegającej skardze uchwały z 27 czerwca 2013 r. oraz bezpośredniego związku pomiędzy podjętą uchwałą, a ich interesem prawnym.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że przedmiotowa uchwała nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż zgodnie z tym przepisem zaskarżeniu podlegają uchwały lub zarządzenia organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, zaś takową zaskarżona uchwała nie była. W literaturze przedmiotu, na podstawie unormowań zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, starano się stworzyć katalog spraw z zakresu administracji publicznej, do którego nie zalicza się uchwał stanowiących realizację ogólnych zasad i reguł, takich jak: uchwały o oddaniu w najem konkretnego budynku czy sprzedaży określonej osobie praw majątkowych, uchwały rady gminy o likwidacji miejskiego przedsiębiorstwa komunikacyjnego lub jego przekształceniu, uchwały rady gminy akceptującej ceny za wodę pobieraną z urządzeń wodociągowych. W konsekwencji skarga powinna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270; dalej "p.p.s.a.").

Po drugie organ wskazał na brak interesu prawnego po stronie skarżących w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. W niniejszej sprawie brak jest interesu prawnego po stronie skarżących, gdyż przedmiotowa uchwała ewentualnie pośrednio, a do tego potencjalnie i wyłącznie w przypadku, gdyby w przyszłości nie były zaspokajane zbiorowe potrzeby mieszkańców gminy w zakresie braku dostępu do świadczeń bezpłatnej opieki zdrowotnej, mogłaby naruszyć interes skarżących, przy czym zdaniem organu byłby to interes faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny polegał na tym, że to wyłącznie skarżący na dzień złożenia skargi świadczyli opiekę zdrowotna na terenie Gminy Grabów i ewentualnie przy zaistnieniu sytuacji, gdy najemcą zostanie inny podmiot, skarżący będą mogli świadczyć opiekę zdrowotna bez zachowania wyłączności, równolegle z innym podmiotem. Zaskarżona Uchwała dotycząca najmu lokalu nie przesądzała wiec o braku zaspokajania społeczności lokalnej w zakresie zapewnienia opieki zdrowotnej, więc jej zaskarżanie było niezasadne, a składanie skargi na niezaspokajanie dostępności usług opieki zdrowotnej przedwczesne.

Organ zauważył dalej, że kwestionowana uchwała nie odnosiła się bezpośrednio do kwestii świadczeń zdrowotnych, a dotyczyła zgody na najem lokalu. Wobec tego treść uchwały nie wpływała bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżących wynikające z przytoczonych przez skarżących przepisów prawa. Zdaniem organu, skarżący mogliby mieć co najwyżej interes faktyczny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Podsumowując zdaniem organu, przedmiotowa uchwała nie wykluczała udziału w przetargu skarżących, a dążyła jedynie do usankcjonowania wynajmu przez Wójta Gminy lokalu zgodą Rady Gminy, której do tej pory Wójt nie posiadał. Dodatkowo organ dopuszczał ewentualne pojawienie się kolejnego podmiotu świadczącego w powyższym lokalu usług opieki zdrowotnej, co pobudziłoby na rynku zdrowo pojętą konkurencję i skutkowałoby objęciem mieszkańców gminy pełniejszą opieką zdrowotną. Na tym etapie nie nastąpiło jeszcze żadne naruszenie, gdyż usługi bezpłatnej opieki zdrowotnej są wciąż, w sposób nieprzerwany, świadczone przez skarżących. W przypadku gdyby w drodze przetargu doszło do wyłonienia oferty skarżących, gdyby okazała się ona najkorzystniejsza i zawierała najszerszy zakres opieki zdrowotnej stosownie do warunków przetargu ogłoszonego przez Wójta Gminy Grabów, nadal wykonywaliby świadczone przez nich usługi. Jeśli zaś organ dokona wyboru innej oferty usługi te świadczyć będzie inny podmiot bezpośrednio po zakończeniu ich świadczenia przez Skarżących w formie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej bądź indywidualnej lub grupowej specjalistycznej opieki lekarskiej w zakresie określonym w warunkach ogłoszonego przetargu. W dniu 2 września 2013 r. upłynął termin do złożenia ofert w ww. przetargu na najem lokalu użytkowego. Skarżący nie złożyli oferty.

Organ podkreślił, że do podjęcia zaskarżonej uchwały zobowiązywał go art. 37 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wobec powyższego, w związku z wypowiedzeniem umowy najmu dotychczasowym najemcom, organ zobligowany był do podjęcia uchwały w przedmiocie przeprowadzenia przetargu. Uchwała naprawiała wcześniejszy błąd organu, który wynajął nieruchomość bez uprzedniego podjęcia odpowiedniej uchwały przez Radę Gminy. Brak było zatem naruszenia przez Radę Gminy Grabów prawa, gdyż to ustawa o gospodarcze nieruchomościami zobowiązywała ją do podjęcia określonego trybu działania w przypadku zamiaru wynajęcia nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze, Rada Gminy odnosząc się do wskazanego w pierwszym z nich naruszenia techniki prawodawczej przy wydawaniu uchwały wskazała, że jest on całkowicie chybiony, gdyż do takiego naruszenia doszłoby jedynie w przypadku, gdyby w treści uchwały zostały powtórzone zapisy aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. W zaskarżonej uchwale zaś wskazano jedynie podstawę prawną na jakiej została ona wydana. Zarzut drugi skargi dotyczący naruszenia zasady zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców poprzez niezagwarantowanie im równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej również nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż na terenie gminy nie doszło w tym zakresie do naruszenia. Świadczenia zdrowotne są na rzecz mieszkańców Gminy wykonywane nieprzerwanie, przez samych skarżących w ramach podpisanego przez nich kontraktu z NFZ. Przechodząc do zarzutu niezgodności celu określonego w § 1 uchwały z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, że z Uchwały nr XII/80/03 Rady Gminy Grabów z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Grabów wynika, że tereny oznaczone symbolem UZ przeznaczone są na "ochronę zdrowia i opiekę społeczną, np. ośrodki zdrowia, domy opieki społecznej", co nie oznacza że cel ten winien być realizowany jednocześnie, a tym bardziej, że zaskarżona uchwała przeznaczyła nieruchomość niezgodnie z celem wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi M.D. i W.A. jest uchwała Rady Gminy Grabów z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXV/182/13 w sprawie wyrażenia zgody na wynajem lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Grabów mieszczących się w budynku położonym przy ulicy Reymonta 2 na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 57/10, podmiotowi wyłonionemu w drodze przetargu pisemnego ograniczonego.

Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu skarga spełnia wszystkie wymogi formalne, warunkujące jej dopuszczalność. Została bowiem wniesiona w ustawowym terminie, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Bez wątpienia dotyczy również aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy lokalu publicznego, wykorzystywanego na cele publiczne i regulują to przepisy prawa publicznego.

Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy wnoszący skargę ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- Lex nr 1082796).

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683).

Tożsame stanowisko w tej kwestii zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2143/11 - Lex nr 1136662, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 - Lex nr 1218851, 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2451/11 - Lex nr 1123130, 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2373/11- Lex nr 1110180, 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1333/11 - Lex nr 965179).

Skarżący winni zatem wykazać, że zaskarżona uchwała narusza ich sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych, przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się. Innymi słowy - to na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób bezpośredni i realny został pozbawiony lub ograniczony w realizacji wynikających dla niego z przepisów prawa uprawnień bądź, że nałożono na niego sprzeczne z tymi przepisami obowiązki oraz wykazać, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło, zaś skutki owego naruszenia w dalszym ciągu wywierają negatywny wpływ na jego prawnie chronioną sferę.

W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, iż skarżącym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie przysługiwał tytuł własności do nieruchomości, których ona dotyczyła, ani inne prawo rzeczowe, czy też jakiekolwiek prawo wynikające ze stosunków obligacyjnych. Nie zabudowali on również rzeczonych nieruchomości w oparciu o pozwolenie na budowę. Skarżący nie wykazali także, aby stan ten uległ zmianie po podjęciu zaskarżonej uchwały. Swój interes prawny skarżący błędnie upatrują w tym,że są członkami lokalnej społeczności gminy Grabów. Skarżący nie wskazali żadnej normy prawa materialnego w tym względzie z której mogłoby wynikać, że ich interes prawny został naruszony.

Skarżący wskazali także na naruszenie techniki prawodawczej przy wydawaniu uchwały i naruszenie zasady zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców poprzez niezagwarantowanie im równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej

Stwierdzić jednak należy, iż ani § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 100 poz. 908), ani § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 października 2001 r. w sprawie zasad i warunków jakim powinien odpowiadać minimalny plan zabezpieczenia ambulatoryjnej opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 121, poz. 1315), ani też art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na które to przepisy powołują się skarżący nie stanowią normy prawa z której mogłoby wynikać, że interes prawny skarżących został naruszony.

Reasumując należy stwierdzić, że sam fakt wynajmowania przez skarżących lokalu w nieruchomości objętej przedmiotową uchwałą nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać podjęta przez Radę Gminy uchwała. Z tego względu zamiar skarżących należy ocenić wyłącznie jako interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej.

W świetle przedstawionych powyżej argumentów uchwała Rady Gminy Grabów, wbrew przekonaniu skarżących, nie narusza przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia, wobec czego nie mają oni legitymacji do jej zaskarżenia.

Brak legitymacji skargowej po stronie skarżących wyklucza tym samym możliwość oceny legalności zaskarżonej uchwały oraz merytoryczne ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów.

Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.