III SA/Łd 960/20, Pojęcie zagadnienia wstępnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3146729

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2021 r. III SA/Łd 960/20 Pojęcie zagadnienia wstępnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.).

Sędziowie: WSA Krzysztof Szczygielski, NSA Janusz Nowacki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok

1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia (...) nr (...);

2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz Z. W. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z (...) nr (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) po rozpatrzeniu zażalenia Z. W. na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia (...) nr (...) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

31 maja 2017 r. Z. W. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

1 grudnia 2017 r. skarżący złożył wycofanie części wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 wnioskując o zmianę powierzchni uprawianej do płatności do buraków cukrowych.

W dniu 11 kwietnia 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynęło pismo z Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł., w którym poinformowano, że Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Ł. prowadzi śledztwo o sygnaturze akt (...) w sprawie uzyskiwania przez m.in. Z. W. od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nienależnych dotacji w postaci dopłat przez przedłożenie potwierdzających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k. i inne.

W dniu 21 maja 2018 r. organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu, wskazując, że postępowanie podlega zawieszeniu do czasu zakończenia śledztwa prowadzonego przez Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Ł., sygn. akt (...). Organ wskazał, że "podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa". Jako podstawę prawną dla zawieszenie postępowania z urzędu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. podał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W dniu 26 lutego 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynęło wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania. 24 kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wystąpił do Prokuratury z zapytaniem, czy postępowanie jest nadal w toku. W odpowiedzi wpłynęło pismo Prokuratury z 26 maja 2020 r. z informacją, że (...) Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji kontynuuje śledztwo pod sygnaturą akt. (...).

Następnie w dniu 19 czerwca 2020 r. organ I instancji wydał postanowienie o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu. W ocenie organu na dzień wydania postanowienia nie powstała żadna okoliczność, która zmieniłaby stan prawny lub faktyczny prowadzonego postępowania w sprawie płatności na rok 2017. Prowadzone przez (...) Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji śledztwo nie zostało zakończone i pozostaje w toku.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące wydaniem wadliwego postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2017 w drodze uznania, że przedmiot sprawy karnej może być traktowany jako zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli;

3) obrazę art. 80 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej;

4) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 i art. 10 k.p.a. przez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, w szczególności przez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania postanowienia z uwagi na zawarcie w jego treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie;

5) art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor OR ARiMR w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że jako podstawę zawieszenia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał także, że "podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa". W dniu 25 lutego 2020 r. strona złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując, że śledztwo w sprawie, na którą powołał się organ zostało zamknięte, a do sądu skierowano akt oskarżenia. W związku z powyższym, pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wystąpił do Prokuratury z zapytaniem, czy postępowanie dotyczące strony nadal jest w toku. Prokuratura udzieliła informacji w powyższym zakresie, wskazując, że śledztwo jest kontynuowane, a zebrany materiał dowodowy został przekazany do odrębnego postępowania i skierowano akt oskarżenia do Sądu Okręgowego w Ł.

Wobec uzyskania ww. informacji organ I instancji uznał, że nie zachodzą podstawy do podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania. Organ ocenił bowiem, że postępowanie karne nadal jest w toku, a zatem zawieszenie postępowania administracyjnego jest zasadne. Organ odwoławczy wskazał, że trafnie organ I instancji uznał, że postępowanie karne jest w toku, nie zakończyło się, lecz przeszło w inną fazę, wobec złożenia aktu oskarżenia do sądu. W związku z powyższym podjęcie zawieszonego postępowania wobec zakończenia śledztwa, w ten sposób, że do sądu karnego został wniesiony akt oskarżenia, w ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z urzędu wskazał, że "podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa". Użył zatem sformułowania "zakończenie śledztwa" nie zaś zakończenie postępowania karnego. Strona postąpiła zgodnie z informacją zawartą w treści samego postanowienia o zawieszeniu postępowania i po zakończeniu śledztwa złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania - na taką możliwość wskazywał bowiem sam organ w postanowieniu. Jak jednak zaznaczono już wcześniej, postępowanie karne nie zakończyło się, lecz przeszło w fazę sądową. Rozstrzygnięcie, od którego organ I instancji uzależniał wydanie decyzji w postępowaniu o przyznanie płatności jeszcze nie zapadło. W ocenie organu odwoławczego niejasne zdaje się zatem wskazywanie stronie, że zawieszone postępowanie będzie mogło zostać podjęte na jej wniosek po zakończeniu śledztwa, nie zaś po zakończeniu postępowania karnego. Organ odwoławczy wskazuje zatem, że momentem, który może wyznaczać zasadność podjęcia zawieszonego postępowania, jest zakończenie postępowania karnego, nie zaś samego śledztwa.

DyrektorARiMR wyjaśnił, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a jego ocena należy ze względu na normy kompetencyjne do innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w sprawie. Kwestia wymagająca rozstrzygnięcia nie należy do kompetencji organów ARiMR, lecz sądu karnego. W przedmiotowej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. uznał, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym zależne jest od zakończenia postępowania karnego w odniesieniu do Z. W., przyjmując, że dopóki postępowanie karne jest w toku, niezależnie od fazy postępowania, dopóty rozstrzygnięcie w ramach postępowania administracyjnego nie może zostać wydane.

Ujawnienie się czynu, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4.

Możliwość wpływu czynu na wynik postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy sam czyn może stanowić podstawę odpowiedzialności i będzie wpływał bezpośrednio na ustalenie rozstrzyganego stosunku prawnego. Bezpośredni wpływ na ustalenie rozstrzyganego stosunku prawnego wywiera fałszowanie dokumentów, fałszywe zeznania itp. Postępowanie karne ma charakter prejudycjalny dla postępowania administracyjnego wtedy, gdy sąd wiążąco musi wypowiedzieć się o zakwalifikowaniu jakiegoś zdarzenia jako przestępstwa, ale także wtedy, gdy ma wypowiedzieć się o przypisaniu sprawcy odpowiedzialności za nie z uwagi na przesłanki decydujące o tej odpowiedzialności (zawinienie, stopień szkodliwości społecznej czynu). Jeśli dla sposobu konkretyzacji normy prawa administracyjnego w postępowaniu jurysdykcyjnym okoliczności, o których wiążąco może wypowiedzieć się tylko sąd w sprawie karnej, nie mają znaczenia, to brak jest też podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zagadnienie prejudycjalne.

W sprawie dotyczącej wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2017 zagadnieniem wstępnym było rozstrzygnięcie tego, czy wnioskodawca posłużył się fałszywymi dokumentami ubiegając się o przyznanie płatności na rok 2017. Gdyby fakt posługiwania się fałszywymi dokumentami został potwierdzony orzeczeniem właściwego organu lub sądu, to niewątpliwie okoliczność ta miałaby wpływ na rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności na rok 2017. Zatem organ, który zawiesił postępowanie nie naruszył prawa. Organ wyjaśnił, że o tym, czy beneficjent posłużył się fałszywymi dokumentami ubiegając się o przyznanie płatności na rok 2017, orzec może wyłącznie sąd karny, kompetencji w tym zakresie nie mają organy ARiMR. Do dalszego procedowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2017 skarżącemu konieczne jest powzięcie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. informacji w tym przedmiocie. Informacja ta, by mogła zostać wykorzystana jako dowód w postępowaniu administracyjnym, winna przybrać formę prawomocnego orzeczenia w tym przedmiocie, a do wydania takiego aktu żaden z organów ARiMR nie jest umocowany.

Postępowanie o przyznanie płatności na rok 2017 musi zatem pozostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie okoliczności, której organ prowadzący postępowanie, tj. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. nie może ocenić we własnym zakresie.

Zdaniem organu odwoławczego słusznie organ I instancji podniósł, że rozstrzygnięcie przez sąd karny kwestii autentyczności dokumentów, a także przypisania winy i sprawstwa za zarzucany czyn z art. 297 § 1 k.k. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2017 jest zależne od rozstrzygnięcia, które zapadnie przed sądem karnym w związku z powyższym zasadnie odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich.

W skardze Z. W. zarzucił naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w drodze błędnego zastosowania skutkującego wydaniem wadliwego postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2017 poprzez uznanie, że przedmiot sprawy karnej może być traktowany jako zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli;

3) obrazę art. 80 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów przez uznanie, że prowadzone postępowanie karne może być uznane zagadnieniem wstępnym w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

4) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 i art. 10 k.p.a. przez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, w szczególności przez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania postanowienia z uwagi na zawarcie w jego treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie;

5) art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania.

Zdaniem skarżącego w postanowieniu nie zostało wykazane istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między postępowaniem karnym a postępowaniem z wniosku o przyznanie płatności. Postanowienie jest lakoniczne, wynika z niego tylko fakt wniesienia aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu, brak jest choćby elementarnego opisu, czego dotyczy oskarżenie, w jakim związku pozostaje z rozstrzyganą sprawą administracyjną.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z (...) utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z (...) o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Kontrolując zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Sąd stwierdził naruszenie przepisów w stopniu, który obligował do wyeliminowania rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie, jest toczące się postępowanie karne wobec skarżącego. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy zaś rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie:

1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego,

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu,

3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy,

4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07).

Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013).

Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II GSK 2699/14).

Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą więc mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15).

Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o którym mowa w § 1 pkt 1- 4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Z przepisu tego wynika zatem, że podjęcie postępowania jest możliwe, gdy właściwy organ zna okoliczność powodującą ustanie przyczyny zawieszenia postępowania czy to z urzędu, czy z wniosku bądź informacji strony.

W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania organ winien ocenić, czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia (uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia"). Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu, pośrednio, weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania. Jeżeli więc w dniu zawieszenia postępowania administracyjnego nie zachodzą żadne z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. Nie jest to kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedynie wyciągnięcie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie nie istnieje. Drugą okolicznością uzasadnienia podjęcia postępowania jest ustanie przyczyny zawieszenia.

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z (...) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek z dnia 31 maja 2017 r., złożony przez skarżącego w przedmiocie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do bydła, płatności do krów, płatności do bydła. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że Komenda Wojewódzka Policji w Ł. w piśmie z 11 kwietnia 2018 r. poinformowała, że Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Ł. prowadzi śledztwo o sygnaturze akt (...) w sprawie uzyskiwania m.in. przez skarżącego od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nienależnych dotacji w postaci dopłat w wyniku przedłożenia potwierdzających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k. i inne. Ponadto organ I instancji wskazał, że postępowanie podlega zawieszeniu do czasu zakończenia śledztwa prowadzonego przez Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Ł., sygn. akt (...), oraz że podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa.

Jednocześnie pismem z 24 kwietnia 2020 r., organ wystąpił do Prokuratury Krajowej Ł. Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji z zapytaniem m.in., czy postępowanie o przyznanie skarżącemu płatności powinno być zawieszone.

Prokurator (...) Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w Ł. w piśmie z 26 maja 2020 r. poinformował, że kontynuuje śledztwo (...), jednak materiał dowodowy dotyczący skarżącego w zakresie składanych przez niego w okresie od 2017 r. wniosków o przyznanie płatności na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego został wyłączony do odrębnego postępowania (sygn. akt (...)), które zakończyło się skierowaniem aktu oskarżenia do Sądu Okręgowego w Ł. Zgromadzona w tym zakresie dokumentacja stanowi materiał dowodowy w sprawie o sygn. akt (...). Jednocześnie Prokurator wskazał, że ustalenia odnośnie istnienia przesłanek do dalszego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności winny być czynione przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie.

W niniejszej sprawie organ, po złożeniu przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, winien zatem przeanalizować, czy informacje udzielone przez Prokuratora (...) Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w Ł. uzasadniają dalsze utrzymywanie stanu zawieszenia postępowania, skoro organ dysponuje nowymi danymi w sprawie, pozwalającymi mu na ocenę czy podstawa zawieszenia odpadła.

Sąd zwraca uwagę, że skoro z treści powołanego wyżej art. 97 § 2 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji podjęcia zawieszonego postępowania, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniającego zawieszenie postępowania lub gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono uznając, iż konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, to organ odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania powinien ponownie dokonać analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, także po dacie zawieszenia postępowania, aby ocenić czy istnieje nadal podstawa zawieszenia postępowania, czy też może podstawa odpadła lub nie istniała. Istotą zawieszenia postępowania jest bowiem zaistnienie przeszkody uniemożliwiającej jego kontynuowanie i gdy przeszkoda przestaje istnieć, to organ ma obowiązek podjąć postępowanie.

Podkreślenia wymaga też, że jeżeli w dniu zawieszenia postępowania administracyjnego nie zachodzą żadne z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. I nie jest to, co należy podkreślić, kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedyne wyciągnięcie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, nie istnieje (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 404/18, Lex nr 2523795).

W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe i oceniając w tym kontekście wskazaną w postanowieniu z 21 maja 2018 r. podstawę zawieszenia (do czasu zakończenia śledztwa, które to śledztwo zostało zamknięte - art. 321 k.p.k., a Prokurator sporządził akt oskarżenia - art. 331 k.p.k.), należy stwierdzić, że wynik postępowania karnego, które to postępowanie toczy się przed Sądem Okręgowym w Ł, nie stanowi prejudykatu dla prowadzonego przez organy postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Dowody zebrane w tym zakresie w toku śledztwa mogą oczywiście zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego, nie oznacza to jednak, że spełnienia przesłanek do przyznania skarżącemu płatności organy nie mogą i nie powinny ustalić we własnym zakresie. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sądu karnego w tym zakresie nie determinuje sposobu zakończenia postępowania administracyjnego.

W tym miejscu wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14 stwierdził, że z punktu widzenia przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za nieuzasadnione uznać należało stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można było uznać - tak jak w rozpatrywanej sprawie - równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawnokarnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania.

Ponadto NSA stwierdził, że postępowanie karne "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu k.p.a., to jest innymi słowy nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego. Postępowanie to, nie rozstrzyga bowiem zagadnienia prawnego w znaczeniu, o jakim mowa była powyżej. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne, a tym samym, aby za zasadną można było uznać odmowę podjęcia tak zawieszonego postępowania. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., można ją było traktować, jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania, a w konsekwencji, za samoistną przesłankę i podstawę odmowy jego podjęcia.

Zdaniem Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, w tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy wadliwie zastosowały w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to w sytuacji, gdy śledztwo zostało zamknięte organ miał obowiązek podjąć zawieszone postępowanie. Tym bardziej miał taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia. W sprawie tej nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ. Tym samym nie było też podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 119 pkt 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. d.j.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.