III SA/Łd 812/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2601933

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2018 r. III SA/Łd 812/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak.

Sędziowie Asesor: WSA Małgorzata Kowalska (spr.), NSA Janusz Nowacki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu Medycznego w Łodzi na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr 1109/18 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną uchwałą z 13 sierpnia 2018 r. Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił protestu Uniwersytetu Medycznego w Łodzi od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Termomodernizacja wybranych budynków Uniwersytetu Medycznego w Łodzi - etap 4" o nr WND-RPLD.04.02.02-10-0010/17 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.02.02-IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna, Działania IV.2 Termomodernizacja budynków, Poddziałania IV.2.2 Termomodernizacja budynków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Rozstrzygniecie wydane zostało w oparciu o art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 913, poz. 1000, poz. 1432), art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art. 58 ust. 1, pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431) - dalej "ustawa wdrożeniowa".

Z akt sprawy wynika, że 5 lipca 2017 r. został ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020 tj. Zarząd Województwa Łódzkiego, Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.04.02.02-IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna, Działania IV.2 Termomodernizacja budynków, Poddziałania IV.2.2 Termomodernizacja budynków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

W ramach przedmiotowego konkursu Uniwersytet Medyczny w Łodzi 7 listopada 2017 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu o nr WND-RPLD.04.02.02-10-0010/17 pod nazwą "Termomodernizacja wybranych budynków Uniwersytetu Medycznego w Łodzi - etap 4".

Pismem z 26 czerwca 2018 r. Komisja Oceny Projektów - dalej "KOP" poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych. KOP sformułowała listę zastrzeżeń do projektu, wśród których znalazły się m.in. pominięcie wskaźnika "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej" (zarzut 1) oraz niespójność w zakresie kosztów pomiędzy audytem energetycznym, a formularzem wniosku o dofinansowanie (zarzut 3). Brak wskazania wszystkich wskaźników adekwatnych dla celu realizowanego projektu z listy wskaźników wymienionych w punktach 1 i 2 Załącznika nr V Regulaminu konkursu, doprowadziło do niespełnienia kryterium "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi". KOP w wyniku oceny uzupełnień dokonanych przez wnioskodawcę stwierdziła także, że opis wariantu optymalnego w audytach energetycznych tj. wybranego do realizacji został uzupełniony o zapis "wykonanie niezbędnych prac towarzyszących w tym m.in. instalacji elektrycznej". W audycie energetycznym budynku dydaktycznego koszt niezbędnych robót towarzyszących tj. obróbki blacharskie, instalacje elektryczne, remonty kominów, balkonów ma inną wartość niż podana w formularzu wniosku o dofinansowanie pkt IX. Ponadto w audycie energetycznym basenu i hali sportowej wartość kosztów niezbędnych robót towarzyszących w tym m.in. modernizacji instalacji elektrycznych nie jest spójna z wartością podaną w pkt IX formularza wniosku dla tych samych nazw kosztów. KOP uznała, że skorygowane zapisy w zakresie wartości, nazw i kategorii kosztów pomiędzy audytem energetycznym, a pkt IX formularza wniosku nadal są niespójne co powoduje, że nie zostało spełnione kryterium formalne - "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie".

Uniwersytet Medyczny w Łodzi 19 lipca 2018 r. wystąpił do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 z pisemnym protestem od negatywnej oceny formalnej złożonego projektu. Wnioskodawca w złożonym proteście stwierdził, iż wskaźnik "Ilości zaoszczędzonej energii elektrycznej" nie jest adekwatny w stanie faktycznym sprawy. Nadto podniósł, że nawet jeśli uwzględniłby ten wskaźnik, to z uwagi na to, iż w budynkach termomodernizowanych nie jest prowadzona działalność produkcyjna, wartość wskaźnika "ilość zaoszczędzonej energii" byłaby praktycznie tożsama z wartością wskaźnika "zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektów". Co więcej, uwzględnienie we wniosku o dofinansowanie, w liście wskaźników, obok wskaźnika "Zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektu", także wskaźnika "Ilości zaoszczędzonej energii elektrycznej" wywołałby stan, w którym wniosek o dofinansowanie byłby nierzetelny. Prowadziłoby to do wypaczenia i zafałszowania wskaźników rezultatu, które rzeczywiście byłyby osiągnięte w efekcie realizacji projektu. Wnioskodawca podniósł także, że w załączniku nr V do Regulaminu konkursu w pkt 2 jest mowa o "dodatkowych wskaźnikach monitorowanych przez Instytucję Zarządzającą". Jego zdaniem określenie to oznacza, że ich wybór jest fakultatywny, a nie obowiązkowy, na co wskazuje również pkt 3 załącznika nr V do Regulaminu konkursu, w którym mowa jest o "wskaźnikach horyzontalnych obowiązkowych dla wszystkich projektów".

Uniwersytet Medyczny podniósł także, że zachował spójność informacji pomiędzy formularzem wniosku o dofinansowanie, studium wykonalności, programem funkcjonalno-użytkowym oraz audytem. Odnosząc się do uwagi KOP o braku spójności w kosztach pomiędzy audytem a formularzem wniosku wnioskodawca stwierdził, że o fakcie tym informował już na etapie pisma przewodniego w uwadze nr 47 wskazując, że audyt energetyczny był opracowaniem wstępnym określającym zakres i parametry techniczne planowanych do realizacji prac termomodernizacyjnych. Wartości nakładów określone w audytach są wstępnym oszacowaniem wartości prac na podstawie średnich cen rynkowych, które podlegają weryfikacji na kolejnych etapach sporządzania dokumentacji. Celem audytu było określenie ilości i struktury zużywalnej energii, zalecenie konkretnych rozwiązań (technicznych, organizacyjnych i formalnych) oraz określenie ich opłacalności. Powołując się na definicję audytu, zaznaczył, iż w strukturze audytu nie ma informacji o konieczności przedstawienia kosztów. Jego zdaniem zawarty w dokumentacji audytowej kosztorys prac jest jedynie szacunkiem dla porównania wariantów. Wnioskodawca podkreślił, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie dokumentem służącym do określenia zbieżności kosztów inwestycji jest Program Funkcjonalno - Użytkowy; ten zaś w skali 1 do 1 odnosi się do kosztów wskazanych zarówno we wniosku o dofinansowanie jak i Studium Wykonalności. Zdaniem wnioskodawcy inna jest funkcja i zadania, które spełnić musi audyt energetyczny, a inne są funkcje i zadania kosztorysów. Audyt z natury rzeczy powstaje na wcześniejszym etapie niż kosztorys. Gdyby wnioskodawca przy sporządzeniu kosztorysów nie zaktualizował danych ujętych w audycie naraziłby się na zarzut nierzetelnie sporządzonego wniosku o dofinansowanie, w którym rzeczywiste koszty realizacji projektu zostałby zatuszowane.

Powołaną na wstępie uchwałą z 13 sierpnia 2018 r. Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił protestu Uniwersytetu Medycznego w Łodzi od negatywnej oceny formalnej projektu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca wskazała, że uwzględniła część zarzutów wnioskodawcy sformułowanych w skierowanym do niej proteście jednak podtrzymała stanowisko, iż projekt "Termomodernizacja wybranych budynków Uniwersytetu Medycznego w Łodzi - etap 4" nie spełnia kryteriów formalnych: "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi" w zakresie zarzutu 1; "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" w zakresie zarzutu 3. Wobec powyższego nie uwzględniła protestu wniesionego przez Uniwersytet Medyczny w Łodzi od negatywnej oceny formalnej przedmiotowego projektu.

Instytucja Zarządzająca podzieliła stanowisko KOP dotyczące braku wskazania wszystkich wskaźników adekwatnych dla celu realizowanego projektu. Podkreśliła, że w piśmie z 16 marca 2018 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia i wskazania wszystkich wskaźników adekwatnych do celu realizowanego projektu spośród wskaźników znajdujących się na liście wskaźników w punkcie 1 i 2 załącznika nr V Regulaminu konkursu. Z przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej wynikało, że w ramach inwestycji planowana jest między innymi budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy 20 kW. Wnioskodawca wskazał, że panele będą funkcjonować w systemie OFF-GRID, zlokalizowane będą na dachu budynku hali sportowej, a wytworzona energia z modułów fotowoltaicznych będzie włączona do instalacji elektrycznej obiektu. W związku z powyższym zdaniem KOP wnioskodawca powinien uzupełnić listę wskaźników, podając również wskaźnik "ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej".

Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że zgodnie z definicjami wskazanymi w załączniku nr 3 Lista definicji wskaźników zawartych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020, dla Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna - dalej SzOOP wskaźnik "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej" odnosi się do "potencjalnie zaoszczędzonej energii, a nie faktycznej oszczędności energii". Natomiast wskaźnik "Zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektu" odnosi się do "bezpośredniego (końcowego) zużycia energii w procesie technologicznym, wyrażonej w GJ/rok". Instytucja Zarządzającą podtrzymała zatem stanowisko KOP, że wnioskodawca powinien wykazać również wskaźnik "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej", a tym samym kryterium "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi" uznała za niespełnione we wskazanym zakresie.

Instytucja Zarządzającą nie przyjęła wyjaśnień wnioskodawcy w zakresie niespójności kosztów pomiędzy formularzem wniosku a audytem energetycznym. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że audyt energetyczny jest dokumentem wyłącznie o charakterze ogólnym, którego kosztorys należy traktować jako "szacunek dla porównania wariantów". Wskazała, że gdyby zapisy audytu energetycznego miały tak marginalne znaczenie, nie stanowiłby on dokumentu obligatoryjnego dla projektów z zakresu termomodernizacji i podnoszenia efektywności energetycznej. Nie zgodziła się też z argumentem, że inna jest funkcja audytu a inna Programu Funkcjonalno-Użytkowego. Podkreśliła, że w pkt IX formularza wniosku koszty związane z pracami termomodernizacyjnymi w ramach poszczególnych zadań są spójne z kosztami wskazanymi w adekwatnych audytach energetycznych. Jedyne różnice w zakresie kosztów pomiędzy formularzem a audytami dotyczą kosztów wykonania niezbędnych robót towarzyszących, w tym między innymi modernizacji instalacji elektrycznej dla którego:

- w audycie energetycznym dla budynku basenu SWFiS UM w Łodzi wskazano kwotę 115 000 PLN, zaś w formularzu wniosku rozdzielono ww. koszt na dwa odrębne wydatki, tj.: Niezbędne roboty towarzyszące-obróbki blacharskie, remonty kominów i balkonów w wysokości 60 000 PLN wydatków kwalifikowanych oraz Prace instalacyjne w zakresie modernizacji instalacji elektrycznych w ramach termomodernizacji w wysokości 115 000 PLN wydatków kwalifikowalnych;

- w audycie energetycznym dla budynku hali sportowej SWFiS UM w Łodzi wskazano kwotę 115 000 PLN, zaś w formularzu wniosku Wnioskodawca rozdzielił ww. koszt na dwa odrębne wydatki, tj.: Niezbędne roboty towarzyszące-obróbki blacharskie, remonty kominów i balkonów w wysokości 60 000 PLN wydatków kwalifikowalnych oraz Prace instalacyjne w zakresie modernizacji instalacji elektrycznych w ramach termomodernizacji w wysokości 115 000 PLN wydatków kwalifikowalnych;

- w audycie energetycznym dla budynku dydaktycznego UM w Łodzi wskazano kwotę 70 000 PLN, zaś w formularzu wniosku Wnioskodawca rozdzielił ww. koszt na dwa odrębne wydatki, tj.: Niezbędne roboty towarzyszące-obróbki blacharskie, remonty kominów i balkonów w wysokości 10 000 PLN wydatków kwalifikowalnych oraz Prace instalacyjne w zakresie modernizacji instalacji elektrycznych w ramach termomodernizacji w wysokości 70 000 PLN wydatków kwalifikowalnych.

Dodatkowo według Instytucji Zarządzającej nie zachowano spójności informacji w zakresie kosztów związanych z wykonaniem instalacji PV na budynku hali sportowej, dla której w audycie energetycznym oszacowano kwotę na poziomie 185 000 PLN, wnioskodawca zaś wskazał ją na poziomie 136 871,75 PLN. Z powyższych względów Instytucja Zarządzająca podtrzymała decyzję KOP o braku zachowania spójności informacji w analizowanym zakresie.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Uniwersytet Medyczny w Łodzi. Zaskarżając uchwałę w całości wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1.

art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku, polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryteriów formalnych "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi" oraz "Zachowana jest spójność pomiędzy poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie";

2.

art. 125 ust. 3 lit. a ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Radu (EU) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskiej oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz.UE.L Nr 347, str. 320) poprzez dokonanie oceny złożonego wniosku z uwzględnieniem nieracjonalnej i nieprzejrzystej interpretacji definicji wskaźników projektu, sprzecznej z literalnym brzmieniem tych definicji ustalonych w Liście definicji wskaźników zawartych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, dla Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna;

3.

naruszenie art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuzasadnienie dlaczego zdaniem organu wskaźnik "ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej" jest adekwatny do projektu wnioskodawcy.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację prezentowana w złożonym proteście.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), -dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Zgodnie z art. 61 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 powołanej ustawy w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1)

uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a)

ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b)

pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2)

oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3)

umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Ustawa wdrożeniowa określa ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W myśl art. 37 ust. 2 ustawy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (czyli rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 - Dz.Urz.UE.L 2013 Nr 347, str. 320). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektów w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom. (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl- CBOSA).

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że kontrola sądu przeprowadzona w rozstrzyganej sprawie miała na celu zbadanie zgodności postępowania Instytucji Zarządzającej przy ocenie spornego projektu z obowiązującym prawem w tym w szczególności z ustawą wdrożeniową, regulaminem konkursu zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.02.02-IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna, Działania IV.2 Termomodernizacja budynków, Poddziałania IV.2.2 Termomodernizacja budynków, oraz Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, dla Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczył prawidłowości przeprowadzonej oceny formalnej projektu Uniwersytetu Medycznego w Łodzi "Termomodernizacja wybranych budynków Uniwersytetu Medycznego w Łodzi - etap 4". Przeprowadzając kontrolę dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą doszedł do przekonania, że ocena ta została przeprowadzona w sposób prawidłowy i nie może być uznana za nierzetelną w odniesieniu do pominięcia wskaźnika "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej". Niewskazanie wszystkich wskaźników adekwatnych dla planowanego projektu doprowadziło do niespełnienia kryterium formalnego "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi".

W tym miejscu wskazać należy, że regulamin konkursu ma charakter wiążącym tak dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących o dofinansowanie. W Regulaminie konkursu dla naboru nr RPLD.04.02.04-IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działanie IV.2 Termomodernizacja budynków Poddziałanie IV.2.2 Termomodernizacja budynków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 wskazane zostało w § 6 pkt 3 że z ocena projektów dokonywana jest w oparciu o formalne i merytoryczne kryteria wyboru zatwierdzone przez Komitet Monitorujący Regionalny Program Operacyjny Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Kryteria wyboru projektów opublikowane są na stronie www.rpo.lodzkie.pl oraz stanowią załącznik nr IV do niniejszego regulaminu. Wśród kryteriów formalnych oceny projektów wymienianych w załączniku nr IV w pkt 29 wskazane zostało kryterium "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi" W ramach kryterium ocenie podlegać będzie, czy formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi, wskazanymi w Regulaminie konkursu. Zgodnie zaś z § 2 pkt 7 Regulaminu konkursu w celu zapewnienia pełnej i rzetelnej informacji na temat efektów wsparcia wnioskodawca ma obowiązek zastosowania w projekcie wszystkich wskaźników rezultatu bezpośredniego i produktu adekwatnych do zakresu i celu realizowanego projektu oraz monitorowania ich w trakcie realizacji projektu. Lista wskaźników stanowi załącznik nr V do Regulaminu. Także w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu w punkcie VII - Wskaźniki (str. 9) zawarta została informacja, że wnioskodawca obowiązany jest wymienić wszystkie wskaźniki adekwatne do celu realizowanego projektu z listy wskaźników wskazanych w punkcie 1 i 2 załącznika nr V Regulaminu konkursu oraz wskaźniki horyzontalne wymienione w punkcie 3. Z powyższych zapisów wbrew twierdzeniom strony skarżącej wynika w ocenie sądu w sposób jednoznaczny obowiązek wskazania wszystkich adekwatnych wskaźników rezultatu bezpośredniego dla planowanej inwestycji. I nie można obronić twierdzenia, że wskaźniki te mają charakter fakultatywny, z powyższych regulacji wynika bowiem jednoznacznie, że jeśli tylko dany wskaźnik jest adekwatny dla planowanego projektu wnioskodawca ma obowiązek jego uwzględnienia.

Stanowiąca załącznik nr V Lista wskaźników rezultatu bezpośredniego i produktu dla Poddziałania IV.2.4 Termomodernizacja budynków zawiera wskaźniki adekwatne do zakresu i celu realizowanego projektu: w tym wskaźniki wynikające z SZOOP z podziałem na wskaźniki rezultatu bezpośredniego i wskaźniki produktu. A także dodatkowe wskaźniki monitorowane przez Instytucję Zarządzającą z podziałem na: a) wskaźniki rezultatu bezpośredniego:

- Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej (MWh/rok) (rezultat kluczowy]

- Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej (GJ/rok) (rezultat kluczowy]

- Zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektów (GJ/rok) (rezultat kluczowy), oraz b) wskaźniki produktu - Liczba zmodernizowanych źródeł ciepła (szt.)

Powyższe wskaźniki zdefiniowane zostały w dokumencie: "Lista definicji wskaźników zawartych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, dla Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna". Rezultat kluczowy "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej" zdefiniowany został w nim jako: ilość zaoszczędzonej w wyniku realizacji projektu energii elektrycznej w dystrybucji, w ciągu pełnego roku po zakończeniu projektu w stosunku do roku bazowego. W przypadku przedsiębiorstw produkcyjnych: różnica między rocznym zużyciem energii elektrycznej w roku bazowym, w stosunku do rocznego zużycia energii elektrycznej po zakończeniu projektu, skorygowana w przypadku zmiany wielkości produkcji. W przypadku modernizacji energetycznej budynków: różnica między rocznym zużyciem energii elektrycznej w roku bazowym, w stosunku do rocznego zużycia energii elektrycznej po zakończeniu projektu. Jest to w niektórych przypadkach potencjalnie zaoszczędzona energia, a nie faktyczna oszczędność energii. Faktyczna ilość zaoszczędzonej energii wynikać będzie także ze zmian wielkości produkcji; wskaźnik zaś pokazuje, ile energii byłoby zaoszczędzonej w wyniku realizacji projektu, jeżeli inne czynniki wpływające na jej zużycie pozostałyby nie zmienione. Z kolei wskaźnik "Zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektów" zdefiniowany został jako ilość zaoszczędzonej w wyniku realizacji projektu energii końcowej, w ciągu pełnego roku po zakończeniu projektu w stosunku do roku bazowego. Przez bezpośrednie (końcowe) zużycie energii, wyrażone w GJ/rok, w procesie technologicznym (w tym wytwarzania ciepła na cele bytowe) należy rozumieć: 1. zużycie poszczególnych nośników energii nie podlegających dalszemu przetwarzaniu na inne nośniki energii, 2. zużycie energii doprowadzonej do procesu technologicznego za pośrednictwem tzw. mediów (np. wody przemysłowej, sprężonego powietrza, tlenu, azotu).

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej, że z powyższych definicji jednoznacznie wynika, że wskaźnik "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej" dotyczy wyłącznie zaoszczędzonej w wyniku realizacji projektu energii elektrycznej, natomiast wskaźnik "Zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektów" dotyczy zmiany zużycia energii wytwarzanej przez różne nośniki energii (media). Jak trafnie w swoim stanowisku wskazała KOP, a następnie stanowisko to podtrzymała rozpoznająca protest Instytucja Zarządzająca, oceniany projekt przewiduje prace mające na celu zarówno oszczędność energii elektrycznej, jak i energii doprowadzonej do procesu technologicznego za pośrednictwem mediów. W ramach projektu złożonego przez Uniwersytet Medyczny w Łodzi zaplanowano prace termomodernizacyjne budynków polegające na docieplaniu ścian, stropów i wymianę okien oraz drzwi (głęboka modernizacja), wymianę instalacji centralnego ogrzewania, modernizację instalacji ciepłej wody użytkowej, wymianę instalacji oświetlenia z wykorzystaniem opraw LED oraz układu automatycznego sterowania oświetleniem, wykonanie wentylacji nawiewno-wywiewnej z odzyskiem ciepła oraz budowę elektrowni fotowoltaicznej. Wobec powyższego za trafne uznać należy stanowisko KOP oraz Instytucji Zarządzającej, że dla zgłoszonego projektu za adekwatne uznać należy zarówno wskaźnik "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej" jak i "Zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektów". Zdaniem sądu Instytucja Zarządzająca nie dokonała nadinterpretacji czy też rozszerzającej wykładni brzmienia wskaźnika "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej". Przeciwnie w ocenie sądu nadała mu znaczenie takie jakie wynika wprost z jego definicji i w sposób prawidłowy odniosła go do wskazanego przez wnioskodawcę zakresu planowanych inwestycji podnosząc, że już sama budowa elektrowni fotowoltaicznej wskazuje, że strona skarżąca będzie dodatkowo produkować energię elektryczną, a zatem powyższy wskaźnik jest wskaźnikiem jak najbardziej adekwatnym dla ocenianego projektu. Energia wyprodukowana z wykorzystaniem nowej elektrowni stanowić będzie niewątpliwie potencjalnie zaoszczędzoną energię elektryczną. W dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawca wskazał, że energia wytworzona z modułów fotowoltaicznych będzie włączana do instalacji elektrycznej obiektu co w sposób jednoznaczny wskazuje na możliwość wpływu na wielkość zużycia energii elektrycznej w porównaniu z rokiem bazowym. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze fakt, że oba wskaźniki stanowią dodatkowe wskaźniki monitorowane przez Instytucję Zarządzającą nie oznacza, że ich wybór jest fakultatywny. Jak wyżej wskazano z treści Regulaminu konkursu oraz Instrukcji wypełnienia wniosku w sposób jednoznaczny wynika obowiązek wskazania wszystkich adekwatnych wskaźników spośród wskaźników wynikających z SzOOP oraz dodatkowych wskaźników monitorowanych przez Instytucję Zarządzającą.

Pozbawione podstaw są także zarzuty strony skarżącej wskazujące na naruszenie art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak uzasadnienia w skarżonej uchwale przyczyn nieuwzględnienia protestu w zakresie wskaźnika "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej". Zarówno w piśmie z 26 czerwca 2018 r. stanowiącym informację o negatywnej ocenie formalnej projektu jak również w zaskarżonej uchwale organ w sposób jednoznaczny i wystarczający z odwołaniem się do właściwych zapisów Regulaminu konkursu oraz elementów projektu w postaci elektrowni fotowoltaicznej i argumentacji wnioskodawcy wskazującej na produkcję energii stanowiącej dodatkowe źródło zasilania w energię elektryczną wskazał przyczyny uznania spornego wskaźnika za adekwatny. Argumentację tę podzielił sąd rozpoznający sprawę.

Wskazać także należy, że zgodnie z procedurą przewidzianą w Regulaminie konkursu (§ 6 pkt 7b) wnioskodawca pismem z 16 marca 2018 r. został wezwany przez Instytucję Organizującą Konkurs do uzupełnienia, skorygowania wniosku poprzez uzupełnienie listy wskaźników o wskaźnik "Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej" czego jednak nie uczynił. Brak zastosowania się strony skarżącej do wezwania w powyższym zakresie w rezultacie doprowadził do niewskazania wszystkich adekwatnych wskaźników projektu. W tej sytuacji Instytucja Zarządzająca zasadnie przyjęła, że projekt nie spełnia kryterium formalnego "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi". Brak spełnianie jednego kryterium formalnego oceny projektu przesądza z kolei o negatywnej ocenie projektu, bowiem kryterium to ma charakter zerojedynkowy (§ 6 pkt 5a Regulaminu konkursu). Ocena spełnienia tego kryterium polega na przyznaniu wartości logicznej "Tak/Nie" (załącznik nr IV Kryteria wyboru projektów). Kryterium zostało zweryfikowane na podstawie wniosku o dofinansowanie i załączników i prawidłowo uznano, że przedłożone dokumenty nie są zgodne z obowiązującymi wzorami, instrukcjami i wytycznymi. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Sąd podziela natomiast zarzuty skargi w odniesieniu do uznania za nierzetelną oceny projektu w zakresie niespełnienia kryterium "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie". Braku owej spójności Instytucja Zaradzająca upatruje w rozbieżności w wartości kosztów wskazanych w audycie energetycznym z kosztami wskazanymi w formularzu wniosku. Zgodnie z opisem powyższego kryterium zawartym w załączniku nr IV do Regulaminu konkursu w ramach kryterium ocenie podlegać będzie, czy informacje niezbędne do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji zawarte we wniosku o dofinansowanie są jednoznaczne i spójne. Dokonując negatywnej oceny wniosku w odniesieniu do omawianego kryterium Instytucja Zaradzająca powołuje się na zapis pkt 6 SzOOP dla poddziałania IV.2.2, w którym wskazano, że realizowane inwestycje muszą wynikać z audytów energetycznych oraz być zgodne z ich założeniami. W ocenie sądu z powyższego zapisu nie można wyprowadzić, jak chce tego Instytucja Zaradzająca, obowiązku tożsamości w zakresie wysokości kosztów wskazanych w kosztorysie sporządzonym na potrzeby audytu energetycznego i kosztów wynikających z wniosku o dofinansowanie. Obowiązkowym dokumentem służącym do określenia kosztów planowanej inwestycji jest Pogram Funkcjonalno-Użytkowy, który jest zgodny w zakresie kosztów zarówno z wnioskiem o dofinansowanie jak i ze Studium Wykonalności.

Jak trafnie podnosi wnioskodawca audyt energetyczny jest procedurą, której celem jest uzyskanie wiedzy o profilu istniejącego zużycia energii, określenie ilości i struktury zużywanej energii oraz znalezienie rozwiązań technicznych i organizacyjnych w celu uzyskania opłacalnej oszczędności energii. Audyt stanowi niezależną i obiektywną opinię stwierdzającą, które modernizacje są opłacalne w badanym budynku oraz jakie produkty i rozwiązania techniczne są najkorzystniejsze w celu zaoszczędzenia oraz optymalizacji wykorzystania energii. W rozstrzyganej sprawie audyt taki został przez wnioskodawcę przeprowadzony dla budynków objętych projektem w zakresie termomodernizacji. W audycie tym został wskazany wariant optymalny i planowany projekt jest zgodny właśnie z tym wynikającym z audytu wariantem termomodernizacji.

Zgodnie z § 5 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów, a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 43, poz. 346) Audyt energetyczny budynku składa się z następujących części:

1)

strony tytułowej, (...);

2)

karty audytu energetycznego budynku (...);

3)

wykazu dokumentów i danych źródłowych, z których korzystał audytor, oraz wyszczególnienia wytycznych i uwag inwestora, stanowiących ograniczenia zakresu możliwych ulepszeń, w tym w szczególności określenia wielkości środków własnych inwestora przeznaczonych na pokrycie kosztów przedsięwzięcia termomodernizacyjnego oraz kwoty kredytu możliwego do zaciągnięcia przez inwestora;

4)

inwentaryzacji techniczno-budowlanej budynku, (...):

5)

oceny stanu technicznego budynku w zakresie istotnym dla wskazania właściwych ulepszeń i przedsięwzięć termomodernizacyjnych;

6)

zestawienia wskazanych rodzajów ulepszeń oraz przedsięwzięć wykonanych zgodnie z algorytmem oceny opłacalności i poddanych optymalizacji;

7)

dokumentacji wykonania kolejnych kroków optymalizacyjnych algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego i wyboru optymalnego wariantu przedsięwzięcia termomodernizacyjnego, wraz z kosztorysami sporządzonymi według metody kalkulacji uproszczonej określonej w przepisach odrębnych;

8)

opisu technicznego, niezbędnych szkiców i przedmiaru robót optymalnego wariantu przedsięwzięcia termomodernizacyjnego przewidzianego do realizacji.

Trafnie zatem wskazuje skarżący, że kosztorys zawarty w spornym audycie energetycznym ma charakter uproszczony i jest sporządzany w celu szacunku dla porównania proponowanych w nim wariantów, aby możliwym było wyłonienie wariantu optymalnego. Skarżący zasadnie twierdzi także, że poziom precyzji w określaniu kosztów inwestycji wymagany przy sporządzaniu audytu energetycznego jest mniej restrykcyjny i opiera się na kalkulacji uproszczonej, w konsekwencji powyższego przy sporządzaniu kosztorysów docelowych planowanej inwestycji dojść może do różnic w zakresie kosztów niezbędnych prac. Różnice te jak wynika z akt sprawy mogą kształtować się zarówno na plus jak i na minus. Wobec powyższego za zasadny uznać należ zarzut skargi, że ocena spełnienia kryterium "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" została dokonana z naruszeniem zasad wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Z uwagi jednak na trafność oceny w zakresie kryterium "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi" uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie oceny projektu dokonano prawidłowo w aspekcie kryterium "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi", na gruncie właściwych przepisów ustawy wdrożeniowej, przy zastosowaniu kryteriów określonych w Regulaminie konkursu. Kryteria te są czytelne i możliwe do spełnienia przy dołożeniu należytej staranności po zapoznaniu się z dokumentacją konkursową. Należy też podkreślić, iż w następstwie przystąpienia skarżącego do konkursu, jego obowiązkiem było stosowanie się do zasad i wymogów określonych w jego regulaminie. Konsekwencją zaś niesprostania wymogom w zakresie spełnienia kryterium formalnego "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi" była negatywna ocena formalna wniosku strony, która znajduje uzasadnienie w treści postanowień § 6 ust. 5 lit. a - f) i § 6 ust. 7 lit. b) Regulaminu konkursu.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę jako niezasadną.

D.Cz.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.