Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2979711

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 10 marca 2020 r.
III SA/Łd 693/19
Umorzenie i przedawnienie należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska.

Sędziowie: WSA Ewa Alberciak (spr.), NSA Janusz Nowacki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia (...) roku nr (...)

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z (...) r. nr (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w związku z art. 17 § 1, art. 18, art. 33 § 1 pkt 1 oraz art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. O. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia (...) r. nr (...) o nieuznaniu zasadności zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w K. wystawił na J. O. tytuł wykonawczy nr (...) z dnia (...)., obejmujący należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie ustawy o transporcie drogowym, który przekazał do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. w celu dochodzenia objętych nim należności w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o ww. tytuł wykonawczy organ egzekucyjny skierował zawiadomienie z dnia 29 maja 2018 r. o zajęciu wierzytelności skarżącego z rachunku bankowego w Banku A S.A. Powyższe zawiadomienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 15 czerwca 2018 r.

Skarżący pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. wniósł zarzuty, podnosząc że tytuł wykonawczy nr (...) dotyczy należności powstałej w dniu 12 lipca 2007 r., czyli 11 lat temu. W ocenie zobowiązanego jest to podstawą do złożenia zarzutu przedawnienia dochodzonej zaległości wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Przy piśmie z dnia 2 lipca 2019 r. nr (...) organ egzekucyjny przesłał zarzuty J. O. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w celu zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie.

W dniu (...) Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał postanowienie nr (...) o uznaniu za nieuzasadniony zarzut przedawnienia obowiązku wynikającego z tytułu kary pieniężnej za naruszenie ustawy o transporcie drogowym.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.

W międzyczasie, w dniu 26 lipca 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego na podstawie ww. tytułu wykonawczego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów.

W dniu 8 stycznia 2019 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr (...), którym utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia (...) uznające za nieuzasadniony zarzut przedawnienia obowiązku uiszczenia kary pieniężnej za naruszenie ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu wierzyciel wskazał, że decyzją z dnia (...) na J. O. prowadzącego działalność gospodarczą PPHU "B" J. O. nałożona została kara pieniężna w kwocie 1 500 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W uzasadnieniu wierzyciel wskazał, że decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia (...) należność w wysokości 1500 zł została rozłożona na raty płatne po 100,00 zł na koniec każdego miesiąca począwszy od października 2007 r. Z informacji przedstawionych przez Sąd Rejonowy dla Ł. - Ś. w Ł. Sąd Gospodarczy (...) Wydział ds. Upadłościowych i Naprawczych wynika, że w lutym 2012 r. należność Skarbu Państwa - Komendy Wojewódzkiej Policji w K. wynosiła 1 300 zł. Postanowieniem z dnia 14 marca 2013 r. Sąd Rejonowy dla Ł.- Ś., Sąd Gospodarczy (...) Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Naprawczych umorzył posterowanie upadłościowe J. O. (sygn. akt: (...)). Komendant Wojewódzki Policji w K. upomnieniem z dnia 24 lutego 2015 r. wezwał J. O. do wpłaty kwoty 1300 zł z tytułu kary pieniężnej za naruszenie ustawy o transporcie drogowym nałożonej decyzją z (...) a następnie wystawił tytuł wykonawczy nr (...) z dnia (...) Wszczęte w oparciu o ten tytuł postępowanie egzekucyjne w administracji postanowieniem z dnia (...), zostało umorzone, z uwagi na stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W dniu 16 marca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. wystawił upomnienie i wezwał J. O. do wpłaty kwoty 1 323 zł z tytułu kary pieniężnej za naruszenie ustawy o transporcie drogowym nałożonej decyzją z (...) oraz kosztów upomnienia. (...) Komendant Wojewódzki Policji w K. wystawił tytuł wykonawczy nr (...) oraz wskazał organowi egzekucyjnemu majątek zobowiązanego, z którego należność Skarbu Państwa może być zaspokojona. Z akt sprawy wynika, że J. O. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i podniósł przedawnienie obowiązku - pismo z zarzutami wpłynęło do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. w dniu 26 czerwca 2018 r. i zostało przekazane, zgodnie z właściwością, Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K. celem rozpatrzenia, a postępowanie zostało zawieszone. W dniu (...) Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał zaskarżone postanowienie.

Komendant Główny Policji wskazał, że postępowanie w sprawie wyegzekwowania przedmiotowej należności wszczęte zostało z dniem 24 lutego 2015 r. - tj. z dniem, gdy Komendant Wojewódzki Policji w K. pierwszym upomnieniem wezwał J. O. do wpłaty kwoty 1300 zł z tytułu kary pieniężnej za naruszenie ustawy o transporcie drogowym nałożonej decyzją z (...) Oznacza to, że postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017 r., wobec czego zgodnie z art. 16 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do rozpatrzenia sprawy zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. W ocenie Komendanta Głównego Policji wniesione zażalenie jest niezasadne. Kara pieniężna nałożona została na J. O. na podstawie art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i art. 92 ust. 4 poz. 1.1.8 pkt 1 i 3 i poz. 1.1.6 (w brzmieniu ustalonym w Dz. U. z 2004 r. poz. 2088, z późn. zm.). Zgodnie z art. 94 ust. 1 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa. Obowiązujące w dacie nałożenia dochodzonej od J. O. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (w brzmieniu ustalonym w Dz. U. z 1999 r. poz. 1178, z późn. zm.), nieregulowały kwestii przedawnienia nałożonych kar. Także obowiązujące w dacie nałożenia kary pieniężnej przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (w brzmieniu ustalonym w Dz. U. z 2005 r. poz. 2104, z późn. zm.) nie regulowały przedawnienia należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W ocenie Komendanta Głównego Policji należności z tytułu kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, aktualnie, wpisują się w otwarty katalog nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, o którym mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i stanowią dochody pobierane przez jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W tym zakresie Komendant Główny Policji nie podzielił argumentacji organu I instancji, zgodnie z którą należność ta nie stanowi nieopodatkowanych należności budżetowych; jednakże ocena ta nie wpływa na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w związku z powyższym, w ustawie systemowej należy szukać przepisów regulujących kwestię przedawnienia należności - w przypadku dochodzonej od J. O. należności - ustawą systemową jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, do której z dniem 4 kwietnia 2015 r. dodane zostały przepisy wprowadzające instytucję przedawnienia w odniesieniu do niektórych, wymienionych kar pieniężnych, jednakże innych, niż kara pieniężna nałożona na J. O. W związku z powyższym, wierzyciel prawidłowo uznał, że należność pochodząca z nałożonej na J. O. w 2007 r. kary pieniężnej nie przedawniła się. Powyższe stanowisko potwierdza art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zgodnie z którym do kar pieniężnych przewidzianych niniejszą ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Oznacza to, że należności te nie podlegają przedawnieniu, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt: II GSK 1693/13.

Komendant Główny Policji odnosząc się do zarzutów podniesionych przez J. O. w odwołaniu dotyczących sfery gromadzenia i oceny dowodów oraz sprzeczności poczynionych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, uznał, że nie są one zasadne. Nie jest także zasadny zarzut dotyczący przyjęcia przez wierzyciela, iż nie doszło do przedawnienia należności i nieuwzględnienia przez wierzyciela art. 189g Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołany przez J. O. art. 189g Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązuje z dniem 1 czerwca 2017 r., bowiem został dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak zostało wyżej wskazane, postępowanie w sprawie wyegzekwowania przedmiotowej należności wszczęte zostało z dniem 24 lutego 2015 r. - tj. z dniem, gdy do J. O. zostało wystosowane pierwsze upomnienie do wpłaty kwoty 1300 zł z tytułu kary pieniężnej za naruszenie ustawy o transporcie drogowym nałożonej decyzją z (...). A zatem postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017 r., wobec czego zgodnie z art. 16 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do rozpatrzenia sprawy zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.

W dniu (...) Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. wydał postanowienie, którym uznał zarzuty zgłoszone przez skarżącego za nieuzasadnione. Organ egzekucyjny powołując się na treść art. 33 i 34 u.p.e.a. zauważył, że zgodnie z art. 34 § 1 zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa wart. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie i podtrzymał swoje wcześniejsze zarzuty. Zauważył, że organy administracji państwowej nie są zgodne co do tego, czy przedmiotowe świadczenie należy traktować jako świadczenie podatkowe. W jego ocenie, skoro istnieje rozbieżność, to w takim przypadku należy zastosować ogólną zasadę przedawnienia obowiązującą w sprawach o wykroczenia. Wówczas karalność czynu ustaje w ciągu trzech lat od daty jego popełnienia, a zatem powinno to nastąpić w dniu 12 lipca 2010 r.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. DIAS wyjaśnił, że organ I instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie złożonego zarzutu przedawnienia obowiązku uiszczenia kary pieniężnej za naruszenie ustawy o transporcie drogowym - w sposób prawidłowy oparł się na wiążącym stanowisku wierzyciela, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. utrzymanym w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia (...)., który stwierdził, iż zaległość z tytułu kary pieniężnej nie uległa przedawnieniu.

DIAS wyjaśnił, że mając na uwadze dyspozycję art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie był bowiem uprawniony do badania zasadności złożonego przez zobowiązanego zarzutu przedawnienia obowiązku. Podniesiona przez stronę w zażaleniu argumentacja, zmierzająca do wykazania przedawnienia obowiązku objętego przedmiotowym tytułem wykonawczym, nie mogła wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze J. O. wniósł o uchylenie w całości przedmiotowego postanowienia i umorzenie dalszego postępowania, o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszych zarzutów oraz zwrot wszelkich kosztów związanych z niniejszym postępowaniem, wg norm przepisanych. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego dotyczące przedawnienia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 28 listopada 2019 r. st. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych.

W piśmie procesowym z 9 lutego 2020 r. skarżący wskazywał na fakt ogłoszenia w stosunku do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej upadłości przez właściwy sąd gospodarczy, a następnie postanowieniem z 14 marca 2013 r. umorzył postępowanie upadłościowe. Zwrócił przy tym uwagę, że Komendant Wojewódzki Policji w K. aż do 3 maja 2018 r. nie wszczął postępowania egzekucyjnego. W związku z tym, wskazując na fakt, iż roszczenia dotyczyły prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, wskazał na 3-letni okres przedawnienia roszczenia związanego właśnie z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Sąd administracyjny bada prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1a, b, c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdza także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 26 czerwca 2018 r. do Urzędu Skarbowego w S. wpłynęło pismo skarżącego z dnia 22 czerwca 2018 r. zatytułowane zarzuty do tytuł wykonawczy nr (...) nr (...). We wniosku skarżący wskazał dwa tytuły wykonawcze, a sprawa dotyczy jednego z nich, tj. tytułu wykonawczego nr (...). Skarżący wyjaśnił, że tytuł ten dotyczy wierzytelności Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w kwocie 1300 zł powstałej (...), a więc 11 lat temu. Skarżący w związku z tym wskazał, że składa zarzut przedawnienia dochodzonej wierzytelności i składa wniosek o umorzenie prowadzonego przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego.

Organ egzekucyjny potraktował ww. pismo jako zarzuty na postępowanie egzekucyjne, którego podstawę stanowił art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i zwrócił się do wierzyciela (Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.) o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów. Wierzyciel w zajętym stanowisku uznał zgłoszony przez skarżącego zarzut egzekucyjny oparty na regulacji art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. za niezasadny, stwierdzając, że w obecnym stanie prawnym nałożona na gruncie ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna nie przedawnia się.

W ocenie Sądu, przedstawione powyżej żądanie skarżącego i jego uzasadnienie jest bardzo ogólne. Organ egzekucyjny zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. nie podjął działania zmierzającego do sprecyzowania przedmiotowego wniosku, zatem nie można przyjąć, że rzeczywiście intencją strony było żądanie wniesienia zarzutu na postępowanie egzekucyjne, którego podstawę stanowił art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Niewątpliwie o tym z jakim żądaniem występuje strona decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ egzekucyjny ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Żądanie strony w postępowaniu należy ocenić na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w toku postępowania administracyjnego w tym i egzekucyjnego organy są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad prawdy obiektywnej i praworządności. Strona we wniosku wszczynającym postępowanie nie jest obowiązana do wskazania podstawy prawnej żądania, lecz wyłącznie do określenia zdarzeń, na których opiera wniosek. Innymi słowy w zależności od okoliczności sprawy, w sytuacji gdy pismo strony wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa nie zawiera, organ egzekucyjny mając na względzie słuszny interes strony winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. Taki też pogląd prezentowany jest w judykaturze, w której podkreśla się obowiązek organu zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Organy egzekucyjne mają zatem obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasadą tą pozostaje w związku zasada udzielania informacji określona w art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Powyższe ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.). Wypowiedź wierzyciela, w przypadku gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 pkt 1-5 u.p.a. jest wiążąca dla organu egzekucyjnego, co oznacza, że sam organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela.

Natomiast obligatoryjne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny ustawodawca uregulował w art. 59 § 1 u.p.e.a. W razie ich zaistnienia organ egzekucyjny jest zobowiązany do umorzenia, czyli zakończenia, prowadzenia egzekucji. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Przypomnieć należy, że celem instytucji umorzenia postępowania egzekucyjnego jest jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji, zaistniałej w jego toku, wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Może ono nastąpić w każdym stadium postępowania egzekucyjnego, gdy dojdzie do spełnienia jednej z wyżej wskazanych przesłanek przewidzianych w art. 59 u.p.e.a., przy czym ujęte w § 1 tego przepisu przesłanki mają charakter obligatoryjny. W sytuacji ich zaistnienia nie pozostawiono zatem do uznania organu egzekucyjnego tego, czy w danym przypadku umorzyć postępowanie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny nie wyjaśnił żądania strony, tj. czy wolą skarżącego było zgłoszenie zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., czy też wystąpienie z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W obu przypadkach z uwagi na przedawnienie należności.

Skoro zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ egzekucyjny nie podjął działania zmierzającego do sprecyzowania przedmiotowego wniosku, przyjmując arbitralnie, że są to zarzuty wniesione na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., to naruszył przepisy postępowania. W związku z powyższym zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien w pierwszej kolejności ustalić przedmiot objęty żądaniem skarżącego, mając na uwadze treść art. 8 i 9 k.p.a. oraz to, że skarżący wnosił o umorzenie prowadzonego przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego.

Jednocześnie wskazać należy, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego doszło do przedawnienia dochodzonej w ramach zawisłego postępowania egzekucyjnego należności z tytułu nieuiszczonej kary pieniężnej, objętej tytułem wykonawczym nr (...). Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący powołał się na przedawnienie dochodzonej należności i wnosił o umorzenie postępowania. Zatem powinnością organu egzekucyjnego było ustalenie, czy obowiązek ten nadal istnieje.

W ocenie Sądu, przyjęte przez wierzyciela i organ powody nieuwzględnienia zasadności przedawnienia dochodzonej należności w stanie faktycznym będącym podstawą rozstrzygania sprawy są błędne. Należało bowiem wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie powstania należności dochodzonej w drodze egzekucji administracyjnej, czyli na moment wydania decyzji ostatecznej z (...), znak (...), na mocy której doszło do nałożenia na podstawie art. 93 ust. 1 u.p.t.d. kary pieniężnej, w związku z naruszeniem przepisów tej ustawy.

Zastrzeżenie to jest o tyle istotne, że dopiero ustawą z 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 225, poz. 1466) wprowadzono, na podstawie art. 5 pkt 12 lit. d, przepis art. 93 ust. 11 u.p.t.d. (ust. 7 w obecnym brzmieniu), w myśl którego do kar, o których mowa w ust. 10 tego przepisu, nie stosuje się przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.).

Niewątpliwie zatem w dacie, w której doszło do powstania należności dochodzonej obecnie w postępowaniu egzekucyjnym, tj. (...), brak było przepisu wyłączającego wprost stosowanie regulacji ustawy Ordynacja podatkowa, w tym również jej rozdziału 8 działu III zatytułowanego "Przedawnienie".

Również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wypowiedziało się, że skoro dawna ustawa nie unormowała w tamtym czasie tych zagadnień, zastosowanie miały przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż określają tryb rozliczeń takich należności, a ustawa w art. 94 ust. 1 kary te zaliczyła do dochodów budżetu państwa. W pkt 5 tego przepisu przewidziano zwrot tej kary w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny (por. wyroki NSA: z 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11, z 12 września 2012, II GSK 1126/1, z 18 października 2011 r., II GSK 1020/10, z 28 lutego 2007 r., II GSK 223/06, z 12 września 2012, z 29 września 2009 r., II GSK 1071/08, postanowienie NSA z 9 września 2008 r., II GW 4/08, WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 28 października 2010 r., II SA/Go 570/10, w Warszawie wyrok z 21 maja 2013 r., V SA/Wa 9/13, z 21 stycznia 2011 r., VI SA/Wa 212/10, w Gliwicach z 19 października 2009 r., II SA/Gl 22/09).

W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny oraz Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał, przyjmując stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz Komendanta Głównego Policji za prawidłowe, że należność z tytułu kary orzeczonej w stosunku do skarżącego nie przedawniła się. Wynika to stanowisko z oceny, że przepisy szczególne zawarte w rozdziale XI ustawy o transporcie drogowym regulują kompleksowo wszystkie sprawy wynikające z należności określonych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym.

Powyższego poglądu, na co zwrócono już uwagę we wskazanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można podzielić. Skoro bowiem ustawą z 29 października 2010 r. dokonano licznych zmian w zakresie kar pieniężnych, to już ta okoliczność przemawia za tym, że w uprzednio obwiązującej ustawie brakowało kompleksowej regulacji tego zagadnienia. Przy istniejącej w dacie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej regulacji określonej w art. 94 ust. 1 u.t.d. - zgodnie z którym kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa - istniały podstawy, aby sięgnąć do regulacji określonej w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a więc niepodatkowych należności budżetu państwa. W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej określono co należy rozumieć przez niepodatkowe należności budżetowe. Zaliczono do nich niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej nakazał też stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Dotyczy to niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia upoważnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 O.p organy podatkowe.

Biorąc dodatkowo pod uwagę argumentację, jaką posłużył się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 marca 2008 r., 75/06 (publ. OTK-A 2008/2/30) brak jest też podstaw do przypisywania karze pieniężnej na gruncie ustawy o transporcie drogowym charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego ani też z normy o charakterze mieszanym - pomiędzy prawem administracyjnym i karnym.

Nie jest zatem, zdaniem Sądu, dopuszczalne przyjęcie, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2010 r., kara pieniężna nałożona jako sankcja za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego nie mogła nigdy ulec przedawnieniu. Stoi to w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości wszystkich wobec prawa. Zasada ta oznacza, że jednostki równe pod pewnym, określonym przez prawo względem, należy traktować równo, a podobne w sposób podobny. Naruszenie zasady równości pojawia się w sytuacji, gdy wprowadzone zróżnicowania dotyczą podmiotów (sytuacji) podobnych. Wówczas konieczne staje się wskazanie, że wprowadzenie danego zróżnicowania jest uzasadnione, w przeciwnym wypadku należałoby uznać, że ustawodawca dopuścił się konstytucyjnie zakazanej dyskryminacji (por. M. Chmaj (w:), Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2006, str. 52 i nast.).

W świetle powyższych rozważań zasadny jest zatem pogląd, że skoro w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2010 r. nie było wyłączone stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kar nakładanych na podstawie u.t.d., to kary te ulegały przedawnieniu. Dopiero w okresie od 31 grudnia 2010 r. stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej zostało wyłączone.

Brak jest podstaw normatywnych do uznania, że pomimo braku przepisów przejściowych w zakresie zmian danej regulacji normatywnej nie ma podstaw do zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej.

Podkreślenia jednak wymaga, że błędna ocena organu o niepodleganiu - w stanie obowiązującym w dacie powstania dochodzonej w drodze egzekucji należności - kar pieniężnych, wynikających z ustawy o transporcie drogowym, regulacjom ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie przepisów normujących kwestie okresów przedawnienia, nie może w realiach rozstrzyganej sprawy przesądzać jeszcze wprost o przedawnieniu tych należności. Niezbędnym w tym stanie rzeczy staje się poczynienie przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu ustaleń i ich dalszej oceny w tym aspekcie, tj: czy rzeczywiście doszło do upływu okresu przedawnienia dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym należności pieniężnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy egzekucyjne powinny w pierwszej kolejności wyjaśnić zatem żądanie strony, a następnie wykazać w swoim rozstrzygnięciu, czy (i w jakim zakresie) dochodzona należność uległa lub nie uległa przedawnieniu i z jakich powodów zajęto takie stanowisko, które winno znajdować też pełne oparcie w ponownej ocenie całego znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Dopiero po takiej wnikliwej analizie materiału dowodowego organ zobowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie w sprawie, które winien w sposób czytelny i zupełny uzasadnić, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie opisane powyżej opisane powyżej naruszenie prawa materialnego oraz uchybienia procesowe przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

eg

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.