Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2715167

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 12 sierpnia 2019 r.
III SA/Łd 491/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.).

Sędziowie: WSA Ewa Alberciak, NSA Irena Krzemieniewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta Łódź na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 20 marca 2019 r. nr PNIK-I.4102.3.2019 w przedmiocie nadania nazwy zespołowi szkół

1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze;

2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Miasta Łódź kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zarządzeniem zastępczym z 20 marca 2019 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), zwanej dalej u.z.p.k., w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389), zwanej dalej ustawą zmieniającą, w § 1 nadał Zespołowi Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi nazwę Zespół Szkół Ekonomii i Usług w Łodzi. W § 2 Wojewoda Łódzki określił, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że obowiązująca od 21 października 2017 r. ustawa zmieniająca w art. 2 nałożyła na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany nazw jednostek organizacyjnych upamiętniających osoby symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W przypadku niewypełnienia wskazanego obowiązku wojewoda, na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin do zmiany nazwy wydaje zarządzenie zastępcze. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy. W związku z upływem terminu wyznaczonego dyspozycją art. 2 ustawy o zmieniającej i niedokonaniem zmiany nazwy Zespołowi Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi, którą Wojewoda Łódzki uznaje za naruszającą dyspozycję art. 1 u.z.p.k., wszczęto procedurę w sprawie nadania nowej nazwy tej szkole. Wystąpiono do Prezydenta Miasta Łodzi z prośbą o złożenie wyjaśnień, tj. wskazanie pełnego i aktualnego brzmienia nazwy szkoły, przekazanie dokumentów, które to potwierdzają, w szczególności uchwały Rady Miejskiej (wraz z uzasadnieniem) i statutu szkoły oraz szczegółowego uzasadnienia wybrania nazwy/patrona dla szkoły.

W piśmie z 25 lutego 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi wskazał, że pełne i aktualne brzmienie nazwy szkoły to: Zespół Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi. W załączeniu przekazał dokumenty potwierdzające nazwę szkoły: zarządzenie Ministra Oświaty z 11 listopada 1965 r. w sprawie nadania imienia Technikum nr 4 w Łodzi; zarządzenie Kuratora Okręgu Szkolnego m. Łodzi z 10 czerwca 1975 r. nr KOS.VI.023-20/75 w sprawie zbiorczego zakładu szkolnego; pismo Ministerstwa Oświaty i Wychowania z 28 grudnia 1976 r. w sprawie wyrażenia zgody na nadanie imienia Zespołowi Szkól Ekonomicznych nr 1; pismo Urzędu Miasta Łodzi Kuratorium Oświaty i Wychowania z 6 czerwca 1977 r. w sprawie nadania imienia; zarządzenie nr 35/91 Kuratora Oświaty i Wychowania w Łodzi z 27 czerwca 1991 r. dotyczące zmiany nazwy Zespołu Szkół Ekonomicznych nr 1 w Łodzi na Zespół Szkół nr 2 w Łodzi; zarządzenie nr 57/91 Kuratora Oświaty i Wychowania w Łodzi z 14 sierpnia 1991 r. dotyczące imienia szkoły; uchwałę nr LXXIII/1677/02 Rady Miejskiej w Łodzi z 30 stycznia 2002 r. w sprawie zmiany nazwy Zespołu Szkół nr 2 im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi przy ul. Astronautów 19 na Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi przy ul. Astronautów 19 oraz jego struktury organizacyjnej; uchwałę nr LXXXIII/1748/14 Rady Miejskiej w Łodzi z 9 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany nazwy Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi przy ul. Astronautów 19; statut Zespołu Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi przy ul. Astronautów 19. Prezydent Miasta Łodzi wyjaśnił, że w załączonej dokumentacji brak jest uzasadnień wyboru patrona dla szkoły. Dyrektor Zespołu Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi oświadczył, że w dokumentacji szkolnej nie ma uzasadnienia wyboru patrona dla szkoły.

W ocenie organu administracji, nazwa Zespołu Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi wypełnia dyspozycję art. 1 u.z.p.k., gdyż nazwa szkoły upamiętnia osobę propagującą komunizm w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy. Natalia Gąsiorowska-Grabowska urodziła się 20 maja 1881 r. w Orzycu k. Makowa Mazowieckiego. Była historykiem nowożytnych dziejów społeczno-gospodarczych i dziejów polskiego ruchu robotniczego oraz popularyzatorem historii. Kształciła się na pensji H. Czarnockiej w Warszawie, następnie na Kursie Pedagogicznym. Studiowała historię na uniwersytecie w Heidelbergu i w Paryżu, ekonomię w Ecole de Droit i w College de France, następnie na Uniwersytecie Jana Kazimierza u prof. S. Askenazego we Lwowie. W 1910 r. na podstawie pracy Wolność druku w Królestwie Polskim w latach 1815-1830 uzyskała stopień doktora. W latach 1897-1903 była nauczycielką historii w prywatnych szkołach warszawskich. Jednocześnie prowadziła aktywną działalność oświatową (kursy dla dorosłych analfabetów). Była związana z ruchem socjalistycznym i działała w organizacjach rewolucyjnych (Koło Kobiet, zrzeszenie studenckie "Spójnia", PPS, PPS-Lewica). Stąd jej znajomość z S. Sempołowską, M. Koszutską, T. Rechniewskim. W 1911 r. była więziona w X Pawilonie Cytadeli Warszawskiej. W 1918 r. wstąpiła do Komunistycznej Partii Polski. Wzięła udział w drugim Kongresie Międzynarodówki, Międzynarodowych Kongresach Historycznych w Oslo i Warszawie, a także w Zjeździe Nauczycieli Radzieckich w Moskwie w 1930 r. Od 1918 r. wykładała historię Polski i powszechną historię gospodarczą w Wolnej Wszechnicy Polskiej w Łodzi i Warszawie. W 1933 r. uzyskała habilitację na Uniwersytecie Warszawskim. Kierowała Katedrą Historii Społeczno-Gospodarczej i Geografii Historycznej. W czasie wojny wykładała na tajnych kompletach w ramach Wolnej Wszechnicy Polskiej. Po Powstaniu wywieziona do Niemiec, pracowała w fabryce w Berlinie. Po wojnie zamieszkała w Łodzi, gdzie uczestniczyła w Komitecie Organizacyjnym Uniwersytetu Łódzkiego. Została tam profesorem zwyczajnym i pierwszym dyrektorem Instytutu Historii. Do 1952 r. kierowała Katedrą Historii Gospodarczej i Społecznej, zaś w latach 1956-1958 kierowała Katedrą Zakładu Historii Polski XIX i XX wieku. Przyczyniła się do utworzenia Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Łodzi i była jej rektorem. Obok pracy naukowo - dydaktycznej w łódzkich uczelniach podjęła także pracę na Uniwersytecie Warszawskim, gdzie kierowała Katedrą Historii Polski Nowożytnej i Najnowszej i Katedrą Historii Polski XIX i XX wieku. W 1961 r. w dowód uznania przyznano jej doktorat honoris causa UŁ. Zawsze podkreślała swoje lewicowe poglądy i przynależność do przedwojennej Komunistycznej Partii Polski. Brała udział w pracach wielu komisji powoływanych przez ministrów, których celem było wypracowanie nowych zasad nauczania historii i nowych podręczników. W latach 1946-1951 kierowała Komisją Programową oraz Komisją Ocen Książek Historycznych w Ministerstwie Oświaty, a w Instytucie Historii PAN przewodniczyła Radzie Naukowej. Pracowała także w Zakładzie Historii Partii przy k.c. PZPR w Warszawie oraz była przewodniczącą Rady Naukowej Pracowni Historii Stosunków Polsko-Radzieckich PAN. Od 1949 r. była członkiem PZPR, a od 1952 członkiem rzeczywistym PAN oraz przewodniczącą Rady Naukowej Instytutu Historii PAN. Była prekursorem badań nad historią społeczno-gospodarczą. Jej publikacje poświęcone były problemowi przejścia ziem polskich od gospodarki feudalnej do wielkokapitalistycznej. Podejmowała również prace poświęcone historii ruchów społecznych. Zainicjowała badania nad dziejami przemysłu i klasy robotniczej okręgu łódzkiego. Była autorką ponad 300 prac naukowych. W wielu odwoływała się do metodologii marksistowskiej. W latach powojennych deklarowała się jako zwolenniczka przebudowy polskiej historiografii w oparciu o charakterystyczną dla epoki stalinowską interpretacją teorii materializmu historycznego. Innym ważnym nurtem jej zainteresowań były problemy nauczania historii. Prowadziła badania nad metodami pracy naukowej nauczania historii w ZSRR. Była redaktorką wielu wydawnictw źródłowych. Pisała do wielu pism m.in. "Wiadomości Historycznych", "Przeglądu Historycznego", "Myślą Socjalistyczną", "Z Pola Walki". Została odznaczona: Orderem Budowniczych Polski Ludowej, Krzyżem Komandorskim z Gwiazdą Orderu Odrodzenia Polski, Orderem Sztandaru Pracy I klasy, Złotym Krzyżem Zasługi. Zmarła 30 listopada 1964 r. w Warszawie. W nekrologach, które ukazały się po jej śmierci podkreślano, że polska nauka straciła niestrudzonego naukowca, wychowawcę młodzieży i kadr naukowych, długoletniego działacza ruchu robotniczego i nestora polskich historyków - marksistów. Zdaniem organu administracji, fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie szkoły sprawia, że posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującej komunizm. W opinii z 13 marca 2019 r. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdził niezgodność nazwy Zespołu Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi z u.z.p.k. Opinia sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową. Jest logiczna i przekonująca.

W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze Miasto Łódź wniosło o jego uchylenie w całości i obciążenie Wojewody Łódzkiego kosztami postępowania w sprawie.

Zaskarżonemu zarządzeniu Miasto Łódź zarzuciło naruszenie art. 6 ust. 1, 2 i 3 u.z.p.k.

W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, że nazwa Zespołu Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej nie jest nazwą symbolizująca ani propagująca komunizm. Do uznania danej osoby za symbolizującą komunizm konieczny jest nie tylko jej związek z danym systemem politycznym, ale również powszechne kojarzenie danej postaci z tym systemem. Nazwa zespołu szkół tylko wtedy symbolizuje komunizm, gdy w odbiorze społecznym jest powszechnie kojarzona z tym systemem, co w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie zostało w żaden sposób wykazane. Organ nadzoru uznał nazwę zespołu szkół za symbolizującą komunizm jedynie z tego powodu, że patronka tego zespołu szkół miała określone poglądy i należała do określonych organizacji. Pominął przy tym całkowicie kwestię rozpoznawalności tej postaci w społeczności lokalnej, czy szerzej w społeczeństwie. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji nie wykazał, że nazwa Zespołu Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej jest nazwą symbolizującą czy propagującą komunizm, co skutkowało wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego z naruszeniem art. 6 u.z.p.k. Do wykazania, że dana nazwa symbolizuje lub propaguje komunizm, nie wystarczy wykazanie związku określonej osoby z tym systemem politycznym. Niezbędne jest również wykazanie, że dana osoba należy do symboli całkowicie rozpoznawalnych dla członków wspólnoty lokalnej, których znaczenie jest oczywiste. Prof. dr hab. Natalia Gąsiorowska-Grabowska współtworzyła po 1945 r. Instytut Historyczny Uniwersytetu Łódzkiego, którego była pierwszym kierownikiem, co jednocześnie oznaczało współtworzenie nowo powstającego Uniwersytetu Łódzkiego w powojennej, zdominowanej przez Związek Sowiecki rzeczywistości. W 1961 r. w dowód uznania przyznano jej doktorat honoris causa Uniwersytetu Łódzkiego. Strona skarżąca wniosła nadto o odmowę zastosowania przez sąd art. 6c u.z.p.k. z uwagi na jego sprzeczność z Konstytucją RP oraz EKSL, ewentualnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 6c u.z.p.k. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 11 EKSL.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że art. 6 ust. 1 u.z.p.k. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Obowiązek zmiany nazw jednostek organizacyjnych, tj. szkoły i ich zespoły, został przewidziany w art. 2 ustawy zmieniającej. W okresie od 21 października 2017 r. do dnia 21 października 2018 r. Rada Miejska w Łodzi nie zmieniła nazwy Zespołu Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi. W związku z powyższym Wojewoda Łódzki podjął czynności w sprawie nadania nowej nazwy Zespołowi Szkół. Z przepisów u.z.p.k. nie wynika obowiązek przeprowadzania przez wojewodę szczególnych badań na społeczności lokalnej, czy dana nazwa propaguje komunizm. Ponadto takie badania społeczności byłyby obarczone od samego początku błędem wynikającym z braku zrozumienia wśród nieokreślonej społeczności metod i skutków działania propagandy, a także z istnienia wśród społeczności pewnych idei zrodzonych na skutek istnienia tej propagandy. W niniejszej sprawie chodzi o nazwę szczególnej jednostki organizacyjnej jaką jest szkoła. Szkoły realizują cele systemu oświaty także w zakresie wychowania. Niewątpliwie imię patrona szkoły pełni rolę wychowawczą dla społeczności uczniowskiej, dlatego też w ocenie organu nadzoru imię patrona szkoły tym bardziej nie powinno propagować ustroju komunistycznego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organek jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia 20 marca 2019 r., nadającego Zespołowi Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi nazwę: Zespół Szkół Ekonomii i Usług w Łodzi. Materialnoprawną podstawę przedmiotowego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103; dalej jako: "ustawa") w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389; dalej jako: "ustawa zmieniająca").

Rozpoznając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy dopuszczalne było wniesienie przez Miasto Łódź w dniu 23 kwietnia 2019 r. skargi na zarządzenie zastępcze wojewody, wobec brzmienia art. 6c ustawy, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przepis ten został wprowadzony na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 14 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), która weszła w życie w dniu 7 stycznia 2018 r.

W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 6c ustawy nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający jednostce samorządu terytorialnego drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej. Wprowadzenie art. 6c do ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego należy odczytywać jako złagodzenie określonego w art. 6 ust. 1 tej ustawy terminu, w którym powiat (miasto) zobowiązany był zmienić nazwę jednostki organizacyjnej, a nie jako dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości aprobuje wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie NSA stanowisko, w świetle którego wykładnia art. 6c ustawy nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu (wyroki NSA: z 20 marca 2019 r. II OSK 3260/18; z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2882/18). Przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze (wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2653/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2207/18). Literalna wykładnia art. 6c ustawy skutkująca przyjęciem niedopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. Literalnie odczytywany przepis art. 6c prowadziłby do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. Ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych powiatu, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Nie budzi wątpliwości sądu poprawność uznania, że rozumienie tego przepisu w sposób zakładający niedopuszczalność zaskarżenia aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Sąd aprobuje w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w orzeczeniu z dnia 29 maja 2019 r. sygn. II OSK 364/19, że art. 165 ust. 2 Konstytucji podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu (postanowienie Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. III RN 49/98). Podkreślić należy, że z przedstawionym powyżej stanowiskiem judykatury korespondują poglądy wyrażane w tym zakresie w piśmiennictwie, w ramach których zauważa się dodatkowo, że skonstruowanie art. 6c ww. ustawy przy użyciu zwrotu normatywnego "brak możliwości wykonania obowiązku" jest zwrotem na tyle nieprecyzyjnym, że stanowi przykład naruszenia zasad przyzwoitej legislacji (K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, Warszawa 2018, s. 354). Także sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" nie jest jednoznaczne. Może to być np. przyczyna o charakterze zdarzeń faktycznych, za którą jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi odpowiedzialności. Jednakże gdyby tylko tak rozumieć wskazany zwrot, to wówczas skarga jednostki samorządu terytorialnego, która jest przekonana, że nie ma prawnego obowiązku zmiany nazwy np. szkoły, byłaby niedopuszczalna. Taki wynik wykładni jest zaś sprzeczny z Konstytucją RP, gdyż pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego możliwości ochrony sądowej w odniesieniu do istoty sporu pomiędzy tą jednostką a organem nadzoru. W związku z tym sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, że nazwa np. szkoły nie upamiętnia osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Należy przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia, gdyż Miasto Łódź stoi na stanowisku, że brak jest podstawy do zmiany nazwy Zespołu Szkół Ekonomii i Usług w Łodzi, ponieważ w ocenie wnoszącego skargę, Natalia Gąsiorowska nie powinna być uznana za osobę symbolizującą komunizm.

Pogląd, że art. 6c ustawy z 1 kwietnia 2016 r. nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku o niedopuszczalności skargi na zarządzenie zastępcze organu nadzoru, w sytuacji gdy istnieje spór co do treści tego zarządzenia pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjęcie w takim przypadku niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego byłoby sprzeczne z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. Prowadziłoby to do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej. Działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi a co nie stanowi symbol komunizmu byłoby wyłączone spod kontroli sądowej, co stanowiłoby rażące naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji. W istocie przyjęcie niedopuszczalności zaskarżenia aktu organu nadzoru w oparciu o art. 6c u.z.p.k. jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 listopada 2018 r. w spr. II OSK 1790/18, w spr. II OSK 2207/18 i II OSK 2283/18, z 29 maja 2019 r. w spr. II OSK 364/19, z 20 marca 2019 r. w spr. II OSK 3260/18, z 7 grudnia 2018 r. w spr. II OSK 2882/16 i z 7 grudnia 2018 r. w spr. II OSK 2425/18. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach i uznał za niezasadny zarzut pełnomocnika organu nadzoru podniesiony na rozprawie o niedopuszczalności skargi z uwagi na treść art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r.

Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 6a w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."), które przewidują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie taka uchwała, na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g., została podjęta przez Radę Miejską w Łodzi dniu 10 kwietnia 2019 r.

Odnosząc się do meritum zaskarżonego zarządzenia zastępczego, należy stwierdzić, że było ono rezultatem postępowania przeprowadzonego w sposób niewłaściwy, bez dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Ponadto, stosownie do art. 6 ust. 1-3 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1). W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa weszła w życie 2 września 2016 r. i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez powiat (miasto) obowiązku miał w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu (czyli do 2 grudnia 2018 r.) wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ust. 1 ustawy. Dodać w tym miejscu należy, iż art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389) wprowadził nowe terminy dla powyższych czynności, bowiem w myśl tego przepisu, "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Przepisy art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 6 ust. 2-4 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się odpowiednio". Ustawa zmieniająca weszła w życie 21 października 2017 r., zatem termin dla jednostki samorządu terytorialnego do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy ustalony został od dnia 21 października 2017 r. do 21 października 2018 r., natomiast dla organu nadzoru do 21 stycznia 2019 r.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 20 marca 2019 r. Przed wydaniem tego zarządzenia, tj. w dniu 14 stycznia 2019 r. organ nadzoru wystąpił jednak o wydanie opinii do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu, wobec czego oczekiwanie na opinię wstrzymało bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 6 ust. 3 i art. 2 ust. 3 ustawy). Opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu zawarta została w piśmie z dnia 13 marca 2019 r., zatem uznać należy, iż Wojewoda Łódzki wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze w wymaganym terminie.

Podkreślenia wymaga, iż regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie jednostek samorządu do nadawania i zmian nazw jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów. Jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium danej jednostki samorządowej. Nazewnictwo jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wiąże się bowiem bezpośrednio z tożsamością wspólnoty, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu terytorialnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem również interpretować pojęcie osób symbolizujących komunizm, mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o takie osoby, których użycie imienia i nazwiska prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną osobę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Taką osobą jest np. "Józef Stalin", "Włodzimierz Lenin", "Bolesław Bierut", czy "Władysław Gomułka". Tylko wtedy, gdy taka osoba jest czytelna i rozpoznawalna można przyjąć, że stanowi ona "znak" danej idei, czy systemu. Dopóki osoba ta nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty samorządowej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu (p. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. IV SA/Po 752/18).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, iż zarządzenie zastępcze jest środkiem o szczególnym charakterze, stosowanym w ramach nadzoru przez wojewodę. Instytucja ta, jako akt nadzoru przekraczający klasyczny zasięg ingerencji w działalność komunalną była i jest istotnym tematem rozważań doktryny. Zarządzenie zastępcze - obok rozstrzygnięcia nadzorczego - jest bowiem kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości są to środki o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach. Organ nadzoru może wydawać zarządzenia zastępcze tylko w sprawach o szczególnym znaczeniu, bowiem należy pamiętać, że zarządzenie zastępcze jest ingerencją w kompetencje powiatu, którego samodzielność chroni art. 16, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zarządzenie zastępcze nie jest przy tym instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3 ustawy nie przewiduje w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyła do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (odpowiednio art. 79 ust. 5 u.s.p. - por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. II OSK 2055/10, z dnia 14 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 30/10, z dnia 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 784/17, CBOSA). Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje więc przepisów k.p.a.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. II OSK 389/19, że IPN w swojej opinii powinien zająć stanowisko, co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się np. do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z zastosowanego przez ustawodawcę ukształtowania opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - Dz. U. z 2018 r. poz. 2032 z późn. zm.) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, ponieważ nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ ten zobowiązany jest przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy. W art. 1 ust. 1 ustawodawca posłużył się natomiast nieostrym określeniem "symbolizuje", które wymaga wyjaśnienia w opinii, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, dlaczego określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji.

Jak wynika z opinii z dnia 13 marca 2019 r. Instytut Pamięci Narodowej przedstawił w niej życiorys Natalii Gąsiorowskiej, w którym opisano gdzie i co studiowała, do jakich organizacji należała, opisano przebieg jej pracy naukowej w okresie międzywojennym oraz po 1945 r. z zaznaczaniem dziedzin w jakich prowadziła badania naukowe. Przedstawiono także stanowiska i funkcje jakie pełniła w czasie pracy naukowej oraz przyznane jej odznaczenia. Po przedstawieniu życiorysu IPN stwierdził, że " osoba Natalii Gąsiorowskiej stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w nazwie upamiętniającej Natalię Gąsiorowską, której imię nosi Zespół Szkół Ekonomii i Usług w Łodzi. Tym samym nazwa ta propaguje komunizm a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy".

Z kolei organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu przytoczył życiorys Natalii Gąsiorowskiej podany w opinii IPN a następnie stwierdził, że "w ocenie Wojewody Łódzkiego decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 ustawy ma zatem polityczna i ideowa działalność Natalii Gąsiorowskiej oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie szkoły sprawia, iż posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym a zatem symbolizującej komunizm".

Następnie organ nadzoru dodał, że "Wojewoda Łódzki po dokonaniu własnej analizy nazwy Zespołu Szkół i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi podziela także wnioski płynące z ww. opinii, uznając konieczność zmiany nazwy Zespołu Szkół i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej w Łodzi, jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy".

Jak już wcześniej wspomniano, zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza jednak zdaniem Sądu, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii oraz do jej przepisania w treści zarządzenia. Opinia IPN nie może być bowiem, jak to uczynił Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu samorządu w merytorycznej kwestii, jaką jest zmiana nazwy zespołu szkół na podstawie ustawy, uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Już literalna wykładnia art. 6 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że sformułowanie, iż "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać wspomniana opinię. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że opinia IPN nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że Wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody.

Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia zatem Wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa lub postać symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi błędami. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach WSA w Poznaniu z 22 marca 2018 r., sygn. IV SA/Po 158/18, z 24 maja 2018 r., sygn. II SA/Po 123/18, z 10 maja 2018 r., sygn. II SA/Po 117/18, z 13 czerwca 2018 r., sygn. IV SA/Po 338/18, WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., III SA/Gd 126/18 i in.). Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że treść opinii IPN zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy. Opinia IPN jest również dowodem w sprawie i jako taka powinna podlegać ocenie organu, ponieważ przepisy organu nie nadają jej wiążącego charakteru (por. WSA w Łodzi w wyroku z 10 lipca 2018 r. o sygn. III SA/Łd 100/18, z 6 czerwca 2018 r. o sygn. III SA/Łd 260/18 i z 17 lipca 2019 r. o sygn. III SA/Łd 506/19).

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie ocenił czy opinia IPN spełnia wymogi opinii lecz przytoczył ją prawie w całości w zaskarżonym zarządzeniu i przyjął, że Natalia Gąsiorowska jest osobą symbolizującą komunizm a decydujące znaczenie ma jej polityczna i ideowa działalność oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym. Konkluzja organu nadzoru ma charakter ogólnikowy i nie zawiera szerszego uzasadnienia. Organ nadzoru w zarządzeniu nie wyjaśnił dlaczego podziela stanowisko IPN wyrażone w opinii a więc nie ocenił zgromadzonego materiału dowodowego.

Przede wszystkim nie można się zgodzić z poglądem organu nadzoru, że dla uznania, iż Natalia Gąsiorowska jest osobą symbolizującą komunizm decydujące znaczenie ma ścisły związek jej działalności z ustrojem komunistycznym. Należy zaznaczyć, że ustawodawca nie objął zakresem art. 1 ustawy osób, których działalność była związana z ustrojem komunistycznym ale jedynie osoby symbolizujące komunizm. Pojęcie "związania" z ustrojem komunistycznym jest dużo szersze od pojęcia "symbolizowania" komunizmu. W przepisie art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nie użyto sformułowania "związania" z ustrojem komunistycznym, ani go nie zdefiniowano, lecz przyjęto pojęcie "symbolizowania" ustroju komunistycznego i tylko to ostatnie pojęcie objęte jest zakresem art. 1 ust. 1 ustawy. Jak już wcześniej zaznaczono pojęcie "związania" z ustrojem komunistycznym jest pojęciem znacznie szerszym od "symbolizowania" ustroju komunistycznego. Działalność konkretnej osoby (np. patrona szkoły, ulicy, placu i.t.p.) mogła być związana z ustrojem komunistycznym lecz nie symbolizowała tego ustroju. W takim przypadku osoba ta nie jest objęta zakresem art. 1 ustawy. W sytuacji zatem gdy w art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nie użyto sformułowania "związania" danej osoby z ustrojem komunistycznym to nie można uznać, że samo związanie działalności Natalii Gąsiorowskiej z tym ustrojem oznacza, iż jest ona osobą symbolizującą komunizm.

W zaskarżonym zarządzeniu przyjęto nadto, że decydujące znaczenie dla uznania nazwy zespołu szkół za niezgodną z art. 1 ustawy ma polityczna i ideowa działalność Natalii Gąsiorowskiej. Sformułowanie to jest bardzo lakoniczne i nie zawiera szerszego uzasadnienia. Można założyć, że organowi nadzoru chodziło o to, że N.Gąsiorowska była członkiem Komunistycznej Partii Polski w okresie międzywojennym oraz członkiem PZPR od 1949 r. Przynależność do wymienionych organizacji nie jest wystraczające dla uznania, że dana osoba symbolizowała komunizm. Jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych gdyby ustawodawca chciał zrównać symbolizowanie komunizmu z pewnymi faktami historycznymi np. z przynależnością do określonych organizacji takich jak np. KPP lub PZPR to stwierdziłby to wprost w przepisie stanowiąc np. że członkowie tych organizacji nie mogą być patronami szkół, ulic, placów i.t.p. W art. 1 ustawy nie ma jednak takiego sformułowania lecz jest mowa o osobach "symbolizujących" komunizm. Prowadzi to do wniosku, że przynależność do KPP lub PZPR nie oznacza, że członek tych organizacji jest automatycznie osobą symbolizującą komunizm (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r. w spr. II OSK 2425/18 i z 7 grudnia 2018 r. w spr. II OSK 2645/18). Dodać należy, że z opinii IPN nie wynika aby Natalia Gąsiorowska pełniła w KPP lub w PZPR jakieś funkcje partyjne. W szczególności w PZPR nie była członkiem Komitetu Wojewódzkiego PZPR ani Egzekutywy KW PZPR ani Komitetu Centralnego PZPR ani nie pełniła żadnej innej funkcji partyjnej.

W zaskarżonym zarządzeniu podniesiono także, iż Natalia Gąsiorowska uczestniczyła w komisjach ministerialnych, których celem było wypracowanie nowych zasad nauczania historii i nowych podręczników, pracowała w Zakładzie Historii Partii przy k.c. PZPR w Warszawie oraz była przewodniczącą Rady Naukowej Pracowni Historii Stosunków Polsko - Radzieckich PAN. Wymienione okoliczności nie zostały szerzej omówione ani w opinii IPN ani w zaskarżonym zarządzeniu. W szczególności nie zostało wyjaśnione jak wymienione okoliczności rzutują na przypisanie Natalii Gąsiorowskiej przymiotu symbolu ustroju totalitarnego. Zarówno w opinii IPN jak i w zarządzeniu z 20 marca 2019 r. brak jest rozważań w tym zakresie. Skoro kwestie te nie zostały wyjaśnione przez organ nadzoru to nie można uznać, że wymienione okoliczności świadczą o tym. Iż Natalia Gąsiorowska jest osobą symbolizującą komunizm.

W ocenie sądu organ nadzoru nie wziął pod uwagę, że Natalia Gąsiorowska większość swojego życia poświęciła pracy naukowej. Wykładała ona historię na wyższych uczelniach już w okresie międzywojennym a także po 1945 r. Po wojnie organizowała ona Uniwersytet Łódzki i była pierwszym kierownikiem Instytutu Historycznego UŁ. Przyczyniła się także do utworzenia Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Łodzi i była jej rektorem a także pracowała naukowo na Uniwersytecie Warszawskim będąc kierownikiem dwóch katedr. Za zasługi dla Uniwersytetu Łódzkiego uczelnia ta przyznała jej w 1961 r. tytuł honoris causa UŁ. Przedmiotem jej badań naukowych była historia społeczno - gospodarcza, dzieje przemysłu i klasy robotniczej okręgu łódzkiego oraz przejście ziem polskich od gospodarki feudalnej do wielkokapitalistycznej. N. Gąsiorowska poświęciła się pracy naukowej (głównie badaniu dziejów ruchu robotniczego) a nie działalności komunistycznej. Nie była ona członkiem jakichkolwiek organów władzy komunistycznej. Z całą pewnością nie była ona działaczką komunistyczną lecz profesorem wyższej uczelni. Dodać należy, iż Natalia Gąsiorowska w 1911 r. była więziona przez władze carskie w X Pawilonie Cytadeli Warszawskiej zaś w czasie II wojny światowej wykładała na tajnych kompletach w ramach Wolnej Wszechnicy Polskiej.

Organ nadzoru nie ustalił czy osoba Natalii Gąsiorowskiej stanowi symbol komunizmu dla społeczności lokalnej a więc dla mieszkańców Łodzi. Żadne ustalenia w tym zakresie nie zostały poczynione. Nie zostało zatem wyjaśnione czy nazwa Zespołu Szkół Ekonomii i Usług im. Natalii Gąsiorowskiej kojarzy się mieszkańcom Łodzi jednoznacznie z komunizmem. Należy zaznaczyć, że nie symbolizują komunizmu nazwy (nazwiska), które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie, data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców miasta, gminy czy powiatu symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po 113/18, z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. IV SA/Po 338/18, WSA w Łodzi w wyroku z 6 czerwca 2018 r., sygn. III SA/Łd 260/18, WSA w Łodzi w wyroku z 17 lipca 2019 r. sygn. III SA/Łd 506/19).

Jak już wcześniej zaznaczono przepisy ustawy dekomunizacyjnej należy wykładać ściśle, Wojewoda podejmując działania na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy winien zatem wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Jedynie wtedy bowiem, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. (tak: WSA w Łodzi w wyroku z 6 czerwca 2018 r., sygn. III SA/Łd 260/18 i WSA w Łodzi w wyroku z 17 lipca 2019 r. sygn. III SA/Łd 506/19).

Podkreślić należy, że symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, W-wa 1978, s.936). Jak zaznaczono wyżej, aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy lub prominentni działacze bowiem ich rola w tworzeniu i utrzymywaniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie. Nie symbolizują natomiast komunizmu osoby wprawdzie związane z tym systemem, które jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w tym charakterze w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie jest jasne i czytelne dla opinii społecznej.

W niniejszej sprawie zarówno opinia IPN jak i zaskarżone zarządzenie zastępcze nie odnoszą się do kwestii rozpoznawalności osoby Natalii Gąsiorowskiej w przeszłości i obecnie w Łodzi co ma zasadnicze znaczenie w zakresie symbolizowania komunizmu. Żadnych ustaleń ani rozważań w tym zakresie nie przeprowadził Wojewoda w zarządzeniu zastępczym ani IPN w opinii z 13 marca 2019 r. Tymczasem nie może symbolizować komunizmu osoba, która aktualnej społeczności tego miasta nie kojarzy się z komunizmem. O symbolizowaniu komunizmu lub propagowaniu komunizmu w przypadku Zespołu Szkół im. Natalii Gąsiorowskiej można by mówić gdyby N. Gąsiorowska w tym kontekście była rozpoznawana przez wielu przeciętnych obywateli miasta Łodzi i szerzej w Polsce. Kwestię tę jednak pominięto zarówno w opinii IPN jak i w zaskarżonym zarządzeniu pozostawiając ją niewyjaśnioną i nieocenioną. Oznacza to, że opinia IPN i zarządzenie zastępcze są niekompletne i pomijają kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przy ocenie zasadności skargi nie można pominąć jeszcze jednej okoliczności a mianowicie takiej, że zaskarżone zarządzenie wywołało poruszenie i sprzeciw społeczności akademickiej Uniwersytetu Łódzkiego co opisywała lokalna prasa oraz fora internetowe. W związku z wydanym zarządzeniem większość pracowników naukowych Instytutu Historii Uniwersytetu Łódzkiego wydało oświadczenie sprzeciwiające się stanowisku Wojewody (oświadczenie podpisał między innymi Rektor Uniwersytetu Łódzkiego prof. A.R.). Protest dotyczył utożsamiania prof. Natalii Gąsiorowskiej z symbolem komunizmu i obrony jej pamięci. Uczestniczyła ona bowiem w powstaniu Uniwersytetu Łódzkiego (była m.in. członkiem Komitetu Organizacyjnego UŁ) i przyczyniła się do powołania Instytutu Historii UŁ, którego była pierwszym kierownikiem. W środowisku akademickim UŁ cieszy się ona dużym szacunkiem i autorytetem jako jeden z założycieli Uniwersytetu Łódzkiego oraz osoba dzięki której doszło do powstania tej uczelni Za zasługi na tym polu przyznano jej zresztą tytuł doktora honoris causa UŁ. Dodać także należy, że N.Gąsiorowska przyczyniła się także do utworzenia Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Łodzi, której była pierwszym rektorem.

Należy zaznaczyć, że w Warszawie jest ulica Natalii Gąsiorowskiej. Zarządzeniem zastępczym z dnia 9 listopada 2017 r. Wojewoda Mazowiecki zmienił nazwę tej ulicy na ulicę Władysława Pobóg - Malinowskiego. Zarządzenie to zaskarżyło Miasto Warszawa i wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. w spr. II SA/Wa 2077/17 WSA w Warszawie je uchylił. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r. w spr. II OSK 2425/18 NSA oddalił skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego. Analiza obu wymienionych wyroków wskazuje, że skarga została uwzględniona gdyż opinia IPN jest ogólnikowa i nie daje podstawy do uznania, że Natalia Gąsiorowska symbolizuje ustrój komunistyczny zaś organ nadzoru nie wyjaśnił dlaczego podziela stanowisko IPN a więc nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest odmienny od tego jaki występował w sprawie II SA/Wa 2077/17 (inne są opinie IPN w obu sprawach) lecz zarzuty do opinii IPN i zarządzenia zastępczego podniesione w sprawach II SA/Wa 2077/17 i II OSK 2425/18 są aktualne również w rozpoznawanej sprawie. Także bowiem w niniejszej sprawie opinia IPN jest ogólnikowa i lakoniczna. Zawiera bowiem biogram Natalii Gąsiorowskiej (około półtorej strony) a następnie w jednym zdaniu stwierdza, że jest ona symbolem komunizmu o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. W opinii tej brak jest uzasadnienia tej konkluzji. W szczególności brak jest wyjaśnienia dlaczego uznano, że N. Gąsiorowska stanowi symbol komunizmu. Zarzuty te odnoszą się także do zaskarżonego zarządzenia, w którym przytoczono prawie w całości biografię N. Gąsiorowskiej a następnie uznano, że decydujące znaczenie ma jej polityczna i ideowa działalność oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym. O ogólnikowości tego sformułowania była mowa we wcześniejszych rozważaniach. W zarządzeniu nie wyjaśniono dlaczego podzielono stanowisko wyrażone przez IPN a także pominięto kwestię rozpoznawalności osoby Natalii Gąsiorowskiej w społeczności lokalnej w zakresie symbolizowania komunizmu. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że zebrany materiał dowodowy jest niekompletny i nie dokonano jego rzetelnej oceny. Wojewoda Łódzki nie wykazał zatem, że Natalia Gąsiorowska jest osobą symbolizującą komunizm.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że zebrany materiał dowodowy nie jest kompletny i nie został w sposób rzetelny oceniony. Zarówno opinia IPN jak i zaskarżone zarządzenie są ogólnikowe i nie wyjaśniają dlaczego Natalii Gąsiorowskiej przypisano przymiot osoby symbolizującej komunizm bo nie jest tutaj wystarczający fakt, ze jej działalność była związana z ustrojem komunistycznym. Nie dokonano także żadnych ustaleń w kwestii rozpoznawalności N. Gąsiorowskiej jako symbol komunizmu w społeczności lokalnej. W ocenie sądu organ nadzoru nie wykazał, że N.Gąsiorowska jest osobą symbolizującą komunizm. Naruszył tym przepis art. 6 ust. 2 i 3 ustawy gdyż co najmniej przedwcześnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz Miasta Łódź kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

podzielono stanowisko wyrażone przez IPN a także pominięto kwestię rozpoznawalności osoby Natalii Gąsiorowskiej w społeczności lokalnej w zakresie symbolizowania komunizmu. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że zebrany materiał dowodowy jest niekompletny i nie dokonano jego rzetelnej oceny. Wojewoda Łódzki nie wykazał zatem, że Natalia Gąsiorowska jest osobą symbolizującą komunizm.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że zebrany materiał dowodowy nie jest kompletny i nie został w sposób rzetelny oceniony. Zarówno opinia IPN jak i zaskarżone zarządzenie są ogólnikowe i nie wyjaśniają dlaczego Natalii Gąsiorowskiej przypisano przymiot osoby symbolizującej komunizm bo nie jest tutaj wystarczający fakt, ze jej działalność była związana z ustrojem komunistycznym. Nie dokonano także żadnych ustaleń w kwestii rozpoznawalności N. Gąsiorowskiej jako symbol komunizmu w społeczności lokalnej. W ocenie sądu organ nadzoru nie wykazał, że N.Gąsiorowska jest osobą symbolizującą komunizm. Naruszył tym przepis art. 6 ust. 2 i 3 ustawy gdyż co najmniej przedwcześnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz Miasta Łódź kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

k.ż.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.