Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2507499

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 6 czerwca 2018 r.
III SA/Łd 260/18
Brak możliwości przedstawienia przez gminę stanowiska w sprawie zmiany nazwy ulicy na etapie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru. Dokonywanie przez organ nadzoru ustaleń dotyczących zgodności nazwy ulicy ze standardami ustawowymi. Jednoznaczne skojarzenie nazwy ulicy z systemem komunistycznym jako przesłanka zmiany nazwy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska.

Sędziowie WSA: Małgorzata Łuczyńska, Monika Krzyżaniak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Wieluń na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2018 r. nr PNIK-I.4102.50.2017 w przedmiocie nadania nazwy ulicy

1.

uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze;

2.

zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Wieluń kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 23 stycznia 2018 r. Wojewoda Łódzki wydał zarządzenie zastępcze znak: PNIK-I.4102.50.2017 w sprawie nadania nazwy ulicy. Podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 z późn. zm.; dalej: "ustawa" "ustawa o zakazie propagowania komunizmu").

W § 1 tego aktu Wojewoda Łódzki zarządził, że ulicy "18 stycznia" położonej w miejscowości Ruda, gminie Wieluń nadaje się nazwę: "Generała Władysława Andersa". W § 2 określił, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 2 września 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Na podstawie art. 1 tej ustawy, nazwy m.in. dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm albo inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i nie suwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy m.in. dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propagujące taki ustrój w inny sposób, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany był zmienić w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Termin ten upłynął z dniem 2 września 2017 r. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy w przypadku niewykonania obowiązku przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wojewoda w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wydaje zarządzenie zastępcze nadając nową nazwę drodze, ulicy, itd.

W związku z upływem terminu wyznaczonego dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy i niedokonania zmiany nazwy ulicy "18 stycznia" w miejscowości Ruda, gminie Wieluń, którą Wojewoda Łódzki uznał za naruszającą dyspozycję art. 1 ustawy, wszczęta została procedura w sprawie nadania nowej nazwy tej ulicy.

Organ nadzoru wyjaśnił, że pismem z dnia 13 listopada 2017 r. wystąpiono do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, z wnioskiem o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy "18 stycznia" z art. 1 ustawy. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu 15 stycznia 2018 r. wydał pisemną opinię, znak: BUW-940-422 (52)/17, w której potwierdził niezgodność nazwy ulicy "18 stycznia" z ustawą o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Wojewoda wskazał, że z ww. opinii wynika, iż: Dnia 18 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Ruda - obecnie w województwie łódzkim. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było - niezgodnie z faktami historycznymi - jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem wbrew nadziejom Polaków, oczekujących odbudowy wolnego kraju po likwidacji okupacji niemieckiej, Armia Czerwona w latach 1944 - 1945 stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRS, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. Zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało zarazem nowy okres martyrologii narodu polskiego.

W opinii wskazano, że według art. 1 ust. 1 ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy - za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nadto zgodnie z wykładnią językową "symbolizować" oznacza przedstawiać coś pod postacią symbolu; być symbolem czegoś (zob. Słownik Języka Polskiego, oprac. E. Sobol, Warszawa 2005, s. 979). Stacjonowanie Armii Czerwonej / Sowieckiej w Polsce po roku 1944 uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich objętych dominacją ZSRS. Waga tych faktów sprawia, iż przedmiotowa nazwa, honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. W świetle powyższego - nazwa ulicy "18 stycznia" (1945 r.) jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy".

W związku z powyższym, z uwagi na treść art. 6 ust. 2 i 3 ustawy, Wojewoda Łódzki uznał za zasadne wydanie zarządzenia zastępczego nadającego ulicy "18 stycznia" - położonej w miejscowości Ruda, gminie Wieluń, nazwę "Generała Władysława Andersa".

Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że Generał Władysław Anders (ur. 11 sierpnia 1892 r., Błonie, zm. 12 maja 1970 r., Londyn) był Generałem dywizji Polskich Sił Zbrojnych i Naczelnym Wodzem Polskich Sił Zbrojnych. To uczestnik kampanii włoskiej i bitwy pod Monte Cassino. Następca prezydenta RP na uchodźstwie w latach 1950-1954. W latach 1911-1914 studiował na Politechnice w Rydze. Od 1914 r. służył w armii rosyjskiej. W 1917 r. odbył kurs Akademii Sztabu Generalnego w Piotrogrodzie, po którym mianowano go szefem sztabu 7. Dywizji Strzelców. W maju 1918 r. przedostał się do kraju i zgłosił się do Wojska Polskiego. Po wybuchu powstania wielkopolskiego w grudniu 1918 r. został szefem sztabu Armii Wielkopolskiej. Brał udział w wojnie polsko-bolszewickiej, za co otrzymał krzyż Virtuti Militari. W latach 1921-23 był słuchaczem Wyższej Szkoły Wojennej w Paryżu, później znalazł się w Biurze Ścisłej Rady Wojennej. Od 1937 r. Anders był dowódcą Nowogródzkiej Brygady Kawalerii w Baranowiczach, która we wrześniu 1939 r. weszła w skład Armii "Modlin".

Podczas wojny obronnej we wrześniu 1939 r. został ciężko raniony w starciu z wojskami sowieckimi, po czym internowany. Więziony najpierw we Lwowie, a następnie w centralnym więzieniu NKWD na Łubiance w Moskwie oraz na Butyrkach. Podczas uwięzienia był wielokrotnie przesłuchiwany i poddawany torturom.

W wyniku układu polsko-sowieckiego z 1941 r. został zwolniony i mianowany dowódcą Armii Polskiej w ZSRR oraz awansowany na stopień generała dywizji. Po ewakuacji armii do Iranu został dowódcą Armii Polskiej na Wschodzie i 2. Korpusu Polskiego wsławionego w kampanii włoskiej walkami o Monte Cassino, Ankonę oraz Bolonię. Po wojnie przebywał na uchodźstwie w Londynie, do końca życia był uważany za jednego z przywódców politycznej emigracji wojskowej.

Wojewoda wyjaśnił, że Generał Władysław Anders zmarł 12 maja 1970 r. w Londynie, zgodnie ze swoim życzeniem został pochowany wśród poległych żołnierzy polskich na cmentarzu wojennym na Monte Cassino. Władze komunistyczne uznawały go za jednego z głównych wrogów. W 1946 r. Rada Ministrów pozbawiła Andersa obywatelstwa polskiego. Tę decyzję anulowano w 1989 r.

Zdaniem organu nadzoru, w świetle przytoczonych powyżej faktów historycznych nie ulega wątpliwości, że Generał Władysław Anders jako wybitny polski wojskowy i uczestnik życia politycznego na uchodźstwie zasługuje na upamiętnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Wieluń wskazała, że zarządzenie podjęte zostało wbrew przeprowadzonej ankiecie wśród mieszkańców Rudy, jak i bez uwzględnienia stanowiska organizacji społecznych. W ankietach większość uczestników opowiadała się za pozostawieniem ul. "18 stycznia", a były też propozycje nazwania tej ulicy: "Rudzka", "Bursztynowa", "Wieluńska" i "Wyzwolenia". Propozycja zmiany nazwy na ulicę "Rudzką" była przedstawiona przez Burmistrza Wielunia w projekcie uchwały z dnia 17 sierpnia 2017 r. Uchwała nie została jednak podjęta.

Gmina wyjaśniła, że do Biura Rady Miejskiej wpłynęło pismo z dnia 12 lutego 2018 r. od mieszkańców wsi Ruda, łącznie z listą poparcia i propozycją zmiany ul. "18 Stycznia" w miejscowości Ruda na ul. "Wieluńska".

Skarżąca podniosła, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, nadawanie nazw ulic i placów będących drogami publicznymi oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a także wznoszenie pomników należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Podobnie jak w przypadku innych uchwał, powyższe kwestie podlegają sprawdzeniu przez wojewodę pod kątem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia niezgodności uchwały z obowiązującymi przepisami prawa wojewoda zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, którym eliminuje wadliwy akt prawa miejscowego z obrotu prawnego. Na rozstrzygnięcie organu nadzorczego gminie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tak przedstawia się obecny model ustawowy podziału kompetencji oparty na przepisach konstytucji, który wyraźnie rozdziela kompetencje gminy oraz uprawnienia nadzorcze wojewody w zakresie badania zgodności z prawem aktów prawa wydawanych przez jej organy.

Gmina wskazała, że zgodnie z art. 16 ustawy o samorządzie gminnym, ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Konstytucja gwarantuje społeczności lokalnej (wspólnocie samorządowej) prawo decydowania o sprawach jej dotyczących, która wobec zapisu wskazanego wyżej przepisu ustawy o samorządzie gminnym jest taka sprawa. Wobec powyższego nawet w sytuacji braku podjęcia uchwały przez Radę Gminy, Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze powinien brać pod uwagę wolę i wnioski społeczności lokalnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ podniósł dodatkowo, że do zarządzenia zastępczego nie stosuje się przepisów k.p.a., a tym samym przepisów dotyczących m.in. postępowania dowodowego. Zatem organ nadzoru wydając przedmiotowe zarządzenie zastępcze nie ma obowiązku uwzględniać propozycji nazw zmienianej nazwy ulicy. W ocenie Wojewody, art. 6 ust. 2 ustawy oraz wydane na jego podstawie zarządzenie zastępczego nie jest niezgodne z art. 16 i art. 165 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru ustawa ma na celu walkę z propagowaniem ustrojów totalitarnych, tj. sprzecznych z zasadami wyrażonymi m.in. w Konstytucji RP. Konstytucja RP choćby w art. 13 zawiera wprost dezaprobatę dla takich ustrojów. Nadto art. 6 ust. 1 ustawy zawiera długi, bo 12 miesięczny termin na dokonanie przez jednostki samorządu terytorialnego stosownej zmiany. Dopiero po tym terminie Wojewoda Łódzki nabył kompetencję do nadania nowej nazwy ulicy. Organ podkreślił, że Gmina miała świadomość niezgodności nazwy ul. "18 stycznia" z ustawą i przygotowała w tym zakresie projekt uchwały, jednak uchwała ta nie została podjęta.

W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2018 r., złożonym na rozprawie, Wojewoda Łódzki wniósł o odrzucenie skargi Rady Miejskiej w Wieluniu z uwagi na treść art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu.

Pełnomocnik skarżącej, w piśmie procesowym z dnia 28 maja 2018 r., poparł dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie przez Gminę Wieluń, a w odniesieniu do wniosku organu o odrzucenie skargi podkreślił, że Konstytucja RP nie dopuszcza do możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2018 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy "18 stycznia" położonej w miejscowości Ruda, gminie Wieluń na nazwę: "Generała Władysława Andersa".

Materialnoprawną podstawę ww. zarządzenia stanowi art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 z późn. zm., dalej: "ustawa", "ustawa o zakazie propagowania komunizmu"). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie natomiast do ust. 2 i 3 tego przepisu, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa ustawa weszła w życie 2 września 2016 r. i organ jednostki terytorialnej, tj. Rada Miejska w Wieluniu zobowiązana była do zmiany nazwy ulicy sprzecznej z ustawą do 2 września 2017 r. Wojewoda natomiast, w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku miał w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nada nazwę zgodną z ust. 1 ustawy, a wydanie zarządzenia wymagało wydania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu. Opinia przedstawiona miała być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy).

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie dokonała zmiany nazwy ulicy "18 stycznia" w miejscowości Ruda, gminie Wieluń, gdyż na sesji Rady Miejskiej w Wieluniu w dniu 17 sierpnia 2017 r., w wyniku głosowania wniosek o zmianę nawy ulicy nie został przyjęty. Wojewoda Łódzki uznał nazwę ulicy "18 stycznia" za naruszającą dyspozycję art. 1 ustawy i dlatego wszczął procedurę w sprawie nadania tej ulicy nowej nazwy. Pismem z dnia 13 listopada 2017 r. organ nadzoru wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, z wnioskiem o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy "18 stycznia" z art. 1 ustawy. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Biuro Upamiętniania Walk i Męczeństwa - w dniu 15 stycznia 2018 r. wydał pisemną opinię, znak: BUW-940-422 (52)/17, w której potwierdził niezgodność nazwy ulicy "18 stycznia" z ustawą o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Po uzyskaniu przedmiotowej opinii Wojewoda wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Wskazać należy, iż zarządzenie zastępcze jest kolejnym oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. W polskim systemie prawnym rozwiązane to stosowane jest z wstrzemięźliwością i stanowi wyjątek od podejmowanych środków nadzoru. W przeważającej większości rola organu nadzoru sprowadza się bowiem do stosowania środków o charakterze eliminującym naruszające prawo działania samorządu terytorialnego. Organy nadzoru mają bowiem rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialność za rozwiązywanie problemów. Stosując natomiast środek zastępujący akt samorządu terytorialnego - organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy. Nie poprzestaje już na ocenie prawidłowości procesu konkretyzacji prawa ale sam włącza się w ten proces. (tak: "Akty nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego w Polce". Paweł Chmielnicki, wydanie I, LexisNexis, str. 245).

Środek ten powinien być zatem stosowany ściśle w granicach ustawowego upoważnienia w sytuacjach, gdy organ samorządu nie wykonana nałożonych na niego obowiązków. Zgodnie z art. 6a w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.), które przewidują możliwość zaskarżenia takiego zarządzenia do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od jego doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Taka uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Wieluniu 19 lutego 2018 r.

Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy dopuszczalne było wniesienie przez Gminę skargi na zarządzenia zastępcze Wojewody w dniu 23 lutego 2018 r., wobec brzmienia art. 6c tej ustawy, zgodnie z którym, skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przepis ten został wprowadzony na podstawie ustawy zmieniającej z 14 grudnia 2017 r. (Dz. U. 2017.2495), która weszła w życie 7 stycznia 2018 r. Wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na treść art. 6c ustawy, złożył Wojewoda Łódzki w piśmie procesowym z dnia 23 maja 2018 r.

W ocenie Sądu, odczytanie treści powyższego przepisu zgodnie z intencją Wojewody Łódzkiego, prowadziłoby do wyraźnego ograniczenia samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową, a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona tej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony jego samodzielności.

Zaznaczyć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się samodzielnością samorządu i jej ochroną wskazując, że Konstytucja RP poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w dwóch aspektach: a) w aspekcie pozytywnym obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz b) w aspekcie negatywnym oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt OTK-A 2009/9/139).

Tym samym, oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu należy wyraźnie stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczna - wprost - z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny znajduje w tej sprawie bezpośrednie zastosowanie. Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Podkreślić należy, że Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów tej ustawy stwierdza jedynie, że w rozpatrywanej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy, która prowadzić by miała do stwierdzenia niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98, LEX nr 35586 wyraził pogląd, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Dodatkowo z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta ta stanowi ratyfikowaną umowę międzynarodową i jest ona częścią krajowego systemu źródeł prawa. Powołany przepis Karty także stanowi podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i pochodzi on z aktu prawnego wyższego hierarchicznie od ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Ponadto należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie dopuszczalność skargi argumentować należy nie tylko przy zastosowaniu prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 6c ustawy tj. wykładni przewidującej ochronę sądową samodzielności jednostek terytorialnych (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Z akt sprawy oraz stanowiska wyrażonego na rozprawie przez pełnomocnika Gminy Wieluń wynika bowiem, iż skarżąca kwestionuje zasadność podjęcia zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, gdyż przeprowadzone konsultacje wskazały jednoznacznie, że mieszkańcy miejscowości Ruda wypowiedzieli się za pozostawieniem nazwy ulicy "18 stycznia" - jako kojarzonej z dniem wyzwolenia tej miejscowości spod okupacji hitlerowskiej. W ocenie strony skarżącej, powyższe spowodowało, że Radni nie mieli podstawy do zmiany nazwy ulicy. Niewykonanie obowiązku przez Gminę spowodowane było zatem faktem, iż w ocenie mieszkańców Rudy oraz według stanowisk lokalnych organizacji społecznych i instytucji (Rada Miasta Seniorów w Wieluniu, radni Młodzieżowej Rady Miejskiej w Wieluniu, Towarzystwo Przyjaciół Wielunia, Związek Kombatantów RP i byłych Więźniów Politycznych w Wieluniu, Muzeum Ziemi Wieluńskiej) nazwa przedmiotowej ulicy nie była sprzeczna z ustawą z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. Brak wykonania obowiązku z ustawy nie wynikał zatem z bezczynności organu samorządu, a z braku podstaw prawnych do wykonania obowiązku, co uznać należy za przyczyny niezależne od Gminy (art. 6c ustawy).

Zaznaczyć przy tym trzeba, że przed wszczęciem przez Wojewodę procedury w sprawie zmiany nazwy ulicy, ustawa nie przewiduje możliwości wypowiedzenia się przez gminę i poinformowania organu nadzoru o braku podstaw do zmiany tej nazwy, wynikających chociażby z uznania, że dana nazwa nie narusza ustawy. Przed wydaniem zarządzenia zastępczego, gmina - do której wyłącznej kompetencji należy nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych (art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.g.) - nie ma wobec tego możliwości wykazania, że brak zmiany konkretnej nazwy nie narusza prawa, gdyż w jej ocenie ta nazwa nie symbolizuje ani nie propaguje komunizmu, czy innych systemów totalitarnych. Możliwość przedstawienia racji gminy pojawia się więc dopiero na etapie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym wniesioną skargę uznać należy za dopuszczalną.

W związku z powyższym, Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2018 r. nr PNIK-I.4102.50.2017 w sprawie nadania nazwy ulicy położonej w miejscowości Ruda, gminie Wieluń.

Wskazać trzeba, na co zwraca uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3 ustawy, a także przepisy art. 6 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 tej ustawy, nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyłają również do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zatem zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. II OSK 2055/10, z dnia 14 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 30/10, z dnia 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 784/17, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), ani też nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się przy tym z poglądem wyrażonym przez Wojewodę Łódzkiego w odpowiedzi na skargę, iż treść opinii IPN jest dla organu nadzoru wiążąca. Wojewoda stwierdził bowiem, że: "Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu dnia 15 stycznia 2018 r. wydał pisemną opinię, znak: BUW-940-422 (52)/17, w której potwierdził niezgodność nazwy ulicy "18 stycznia" z ustawą. Zatem Wojewoda Łódzki był związany treścią opinii IPN i na jej podstawie zobowiązany do wydania przedmiotowego zarządzenia zastępczego".

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że treść opinii IPN zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a., a wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do wystąpienia z wnioskiem do IPN o wydanie opinii i przepisania treści tej opinii do uzasadnienia wydanego przez siebie zarządzenia zastępczego. Opinia IPN nie może być bowiem, jak to uczynił Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii, jaką jest zmiana nazwy ulicy, został uprawniony na podstawie ustawy wyłącznie organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez opinii IPN a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. W tym zakresie Sąd podziela poglądy prawne sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyrokach: NSA z 17 kwietnia 2018 r. - sygn. II OSK 658/18, WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r.- sygn. II SA/Po 113/18 i z 22 marca 2018 r. - sygn. IV SA/Po 158/18, WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r.- sygn. III SA/Gd 126/18, WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2018 r. - sygn. III SA/Kr 128/18 i III SA/Kr 131/18, WSA w Olsztynie z 5 kwietnia 2018 r. - sygn. II SA/Ol 94/19, WSA w Szczecinie z 4 kwietnia 2018 r. - sygn. II SA/Sz 1416/17.

W powołanym wyżej wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. - sygn. II OSK 658/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Nadanie opinii Instytutu Pamięci Narodowej charakteru wiążącego pozostawiałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda.

Jak wynika z poglądów w judykaturze - opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie ma charakteru wiążącego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (patrz: R. Lewicki - Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym - Warszawa 2008. str. 99).

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody zmierzające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcie nadzorczego nie są tożsame. To na wojewodzie, jako organie stwierdzającym nieważność uchwały spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający, choć nie wydaje rozstrzygnięcia nadzorczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę - patrz internetowy komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., Marcin Makowski, Marta Makowska, publikowany w zbiorze LEX".

NSA podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa", a jedną z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego jest wartość praworządnego działania organów władzy publicznej. Stanowi o tym treść art. 7 Konstytucji RP - "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Organy władzy publicznej, a zarazem organy samorządu terytorialnego związane konstytucyjną zasadą praworządności obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa.

Pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia zatem Wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii tj. nie jest jedynie oceną, opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm. Nadto wojewoda musi zbadać, czy opinia została wydana przez właściwy organ - w niniejszej sprawie wydał ją Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa - komórki organizacyjnej instytutu - a zgodnie z § 2 statutu IPN - organami IPN są prezes IPN, kolegium IPN, dyrektor oddziału IPN. Stosownie do § 8 ust. 1 statutu, prezes IPN w regulaminie organizacyjnym IPN określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych IPN oraz zakres ich działań. W niniejszej sprawie organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął opinię IPN z 15 stycznia 2018 r. i nie ustalił, czy w ogóle choćby formalnie spełnia ona warunki opinii Instytutu oraz czy faktycznie została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN.

Mimo, iż przepisy ustawy nie przewidują prowadzenia - poza koniecznością uzyskania opinii IPN - postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności danej nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1 ustawy, jednak w ocenie Sądu nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia dokonywanie przez organ nadzoru własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Dodać przy tym należy, że opinia IPN jest również dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu ponieważ przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru. Przedmiotowa opinia powinna zatem w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie odniósł się w żaden sposób do merytorycznej zawartości omawianej opinii w odniesieniu do nazwy ulicy "18 stycznia" w miejscowości Ruda, gmina Wieluń. Wojewoda Łódzki nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny wartości dowodowej tej opinii, jak i nie poczynił samodzielnych ustaleń, co do istnienia w danej konkretnej sprawie podstaw do wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego.

Sądowi z urzędu wiadomo, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi w województwie łódzkim (a jak wynika z treści uzasadnień wyroków innych sądów administracyjnych - w całym kraju) brzmiały w zasadzie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy wskazano, że nazwa ulicy 18 stycznia (1945 r.) jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, gdyż jako honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. W opinii znak: BUW-940-422 (52)/17 podano, że: zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było - niezgodnie z faktami historycznymi - jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. W żaden sposób nie zostało w rozpatrywanej sprawie wyjaśnione, czy rzeczywiście w miejscowości Ruda gm. Wieluń nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do tej miejscowości, a tym samym czy w miejscowości Ruda data "18 stycznia" symbolizowała lub propagowała komunizm.

W tym miejscu należy wskazać, iż według Słownika Języka Polskiego PWN "propagować" oznacza rozpowszechniać jakieś idee, myśli, przekonania, natomiast "symbol" to, między innymi, pojęcie, przedmiot, znak itp., mające jedno znaczenie dosłowne i większą liczbę znaczeń ukrytych. W kontekście art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nazwa ulicy, niezgodna ze standardami ustanowionymi przez ustawodawcę powinna wobec tego jednoznacznie kojarzyć się z systemem komunistycznym, a ponadto nadanie takiej nazwy ulicy powinno mieć na celu gloryfikowanie ustroju komunistycznego, rozpowszechnianie i utrwalanie pamięci o nim wśród lokalnej społeczności. W ocenie Sądu, tego rodzaju interpretacja, wynikająca również z analizy przywołanego wyżej art. 1 ust. 2 ustawy, wyklucza przyjęcie, iż upamiętniają komunizm takie nazwy, które mogą być kojarzone z kilkoma wydarzeniami o różnym charakterze (wyzwolenie miejscowości spod okupacji hitlerowskiej, zakończenie wojny, wkroczenie Armii Czerwonej). W takiej bowiem sytuacji istotne jest to, jaki jest społeczny odbiór nazwy, innymi słowy jak jest ona kojarzona przez lokalną społeczność. Dopiero wówczas, gdy społeczny odbiór nazwy jednoznacznie wskazuje, że jest ona symbolem komunizmu, gloryfikacją tego ustroju i wydarzeń z tym związanych, można mówić o tym, że naruszony został art. 1 ust. 1 ustawy.

Załączona do akt opinia znak: BUW-940-422 (52)/17 jest tymczasem bardzo lakoniczna i zawiera informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Brak jest natomiast jakiegokolwiek powiązania tych informacji z wydarzeniami mającymi miejsce w Gminie Wieluń. W żaden sposób przedmiotowa opinia nie wyjaśnia, czy data "18 stycznia" w Rudzie gm. Wieluń rzeczywiście związana była z czczeniem i wyrażaniem wdzięczności wobec Armii Czerwonej. Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego, jak i opinii IPN w oparciu o którą zostało ono wydane, nie wynika przy tym, by zostało zweryfikowane w jaki faktycznie sposób data "18 stycznia" była w Rudzie obchodzona, na przykład poprzez dokonanie odpowiedniej kwerendy zachowanych w archiwach egzemplarzy prasy lokalnej z kolejnych rocznic tej daty lub w oparciu o inne materiały znajdujące się w zasobach IPN lub innych instytucjach. Zaznaczyć trzeba, że nazwa ulicy "18 stycznia" nie została również nadana w okresie, w którym uznać by można, że praktyką władz komunistycznych było celebrowanie dat niezgodnych z faktami historycznymi jako "dnia wyzwolenia". Została ona bowiem wprowadzona uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Wieluniu Nr XVI/86/87 z dnia 26 stycznia 1987 r., do której w zasobach archiwum Urzędu Miejskiego w Wieluniu brak jest protokołu z posiedzenia Rady. Jak wynika natomiast z ankiet przeprowadzonych przez Gminę wśród mieszkańców oraz stanowisk lokalnych organizacji społecznych i instytucji (Rada Miasta Seniorów w Wieluniu, radni Młodzieżowej Rady Miejskiej w Wieluniu, Towarzystwo Przyjaciół Wielunia, Związek Kombatantów RP i byłych Więźniów Politycznych w Wieluniu, Muzeum Ziemi Wieluńskiej) obecnie mieszkańcom Gminy Wieluń ulica "18 stycznia" kojarzy się z wyzwoleniem Wielunia spod okupacji niemieckiej (Towarzystwo Przyjaciół Wielunia, Związek Kombatantów RP i byłych Więźniów Politycznych w Wieluniu, Muzeum Ziemi Wieluńskiej). Nie jest zatem postrzegana przez społeczność lokalną jako symbol komunizmu. Aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ustawy, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom. Warto mieć na uwadze, że przedmiotowa nazwa ulicy w miejscowości Ruda odnosi się tylko do daty dobowej i miesięcznej, z pominięciem roku, a zatem nie jest to data kalendarzowa w tym sensie, że nie cechuje się niepowtarzalnością.

Podsumowując, w niniejszej sprawie Wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi formalne i materialne, tak aby mogła stanowić podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 i 3 ustawy. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że nazwa ulicy w miejscowości Ruda gm. Wieluń - zawierająca niepełną datę "18 stycznia" - jest datą symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem - czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Organ nadzoru wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze pominął przy tym całkowicie uzyskane przez Urząd Miejski w Wieluniu opinie mieszkańców i instytucji Gminy Wieluń, wprost odnoszące się do zmiany nazwy ulicy "18 stycznia".

Stwierdzić przy tym należy, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, które nazwy ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. III SA/Gd 124/18). Nie można natomiast uznać za symbolizujące komunizm te nazwy, które w odbiorze społecznym nie są w ogóle z komunizmem kojarzone. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż na stronie internetowej Instytutu Pamięci Narodowej umieszczony został między innymi wykaz nazw ulic podlegających według IPN ustawie "dekomunizacyjnej", w którym to wykazie brak jest nazwy "18 stycznia" (https://ipn.gov.pl/pl/upamietnianie/dekomunizacja/zmiany-nazw-ulic/nazwy-ulic/nazwy-do-zmiany).

Warto jeszcze raz podkreślić, iż ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego, może mieć charakter jedynie wyjątkowy i musi posiadać oparcie w przepisach rangi ustawowej. Przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu należy zatem wykładać ściśle. Wojewoda, podejmując działania na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, winien zatem wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Wtedy bowiem, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Rzeczą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy rzeczywiście nazwa ulicy "18 stycznia" spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miejscowości Ruda w gm. Wieluń.

Z kolei rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność zarządzenia zastępczego nie jest zastępowanie organu nadzoru przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć. Formułę działania sądu w takim przypadku określa art. 148 p.p.s.a. W niniejszym wyroku Sąd nie miał zatem podstaw do dokonania oceny, czy nazwa ulicy "18 stycznia" upamiętnia datę symbolizującą komunizm lub propagującą taki ustrój i co się z tym wiąże, czy nazwa ta zasługuje na to, by pozostawać w przestrzeni publicznej miejscowości Ruda gm. Wieluń. W kontekście braków materiału dowodowego zebranego i przedstawionego przez Wojewodę Łódzkiego w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, taka ocena musiałaby być bowiem uznana za co najmniej przedwczesną i dowolną. Przesłanką rozstrzygnięcia Sądu było jedynie stwierdzenia, że Wojewoda nie wykazał by zachodziły prawne przesłanki określone w ustawie o zakazie propagowania komunizmu do tego, by organ administracji rządowej ingerował w uprawnienie wspólnoty samorządowej.

Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, Sąd orzekł na podstawie art. 148 p.p.s.a. jak w pkt 1 wyroku. Koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 100 u.s.g., postępowanie wolne było od opłat sądowych.

dc

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.