Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1303718

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 8 marca 2013 r.
III SA/Łd 1111/12
Funkcja przepisu art. 163 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska.

Sędziowie WSA: Ewa Alberciak (spr.), Monika Krzyżaniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia do służby w Policji

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia (...)., nr (...);

2.

zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz D. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. nr (...), wydaną na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), Komendant Powiatowy Policji w K. odmówił przywrócenia do służby st. sierż. w stanie spoczynku D. J.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dniu 20 czerwca 2012 r. wpłynął wniosek pełnomocnika D. J. o uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby i przywrócenie do służby w Policji D. J. Jako podstawę wniosku wskazano art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego. We wniosku pełnomocnik podnosił, że zwolnienie D. J. ze służby w Policji ze względu na jego chorobę (przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu C) jest niezgodne z art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na zasadzie analogii powołał się na tezę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. P 61/08, zgodnie z którą § 57 pkt 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.) w zakresie, w jakim powoduje uznanie policjanta za całkowicie niezdolnego do pełnienia służby z powodu nosicielstwa wirusa HIV bez względu na stan zdrowia, jest niezgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pełnomocnik strony podnosił również możliwość zakażenia się wirusowym zapaleniem wątroby swego mocodawcy w trakcie pełnienia służby.

Komendant Powiatowy Policji w K. wyjaśnił, że D. J. został zwolniony ze służby w Policji rozkazem personalnym nr (...) Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia (...) r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z powołanym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w Policji w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Okręgowa Komisja Lekarska MSW w Ł. w dniu (...) r. wydała orzeczenie nr (...), w którym uznała D. J. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz częściowo niezdolnego do pracy. W orzeczeniu Komisji stwierdzono u D. J. WZW typu "C", tj. inną jednostkę chorobową, niż określona w § 57 pkt 4 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (wirus HIV). Okręgowa Komisja Lekarska MSW w Ł. w wydanym orzeczeniu stwierdziła, że schorzenie nie pozostaje w związku ze służbą.

Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przytoczony przepis wymaga istnienia odrębnej podstawy prawnej - przepisu wprost statuującego możliwość zmiany lub uchylenia przez organ decyzji dotychczasowej. Taką podstawą nie jest art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Ustawodawca powiązał bowiem skutek polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby z orzeczeniem sądu usuwającym z porządku prawnego decyzję o zwolnieniu ze służby. Treść art. 42 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, że nie jest to przepis uprawniający organ do wydania decyzji o charakterze konstytutywnym w przedmiocie przywrócenia do służby, gdyż decyzja o zwolnieniu ze służby została podjęta w oparciu o orzeczenie OKL MSW w Ł. Dopóki orzeczenie to nie zostało wyeliminowane z obrotu organ nie może uchylić/zmienić decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, na podstawie wykonanych przez stronę na własny użytek badań lekarskich. Zdaniem organu, w końcowej części uzasadnienia wyroku Trybunału znajduje się stwierdzenie, że "do czasu ewentualnej interwencji prawodawcy, komisje lekarskie mogą oceniać wpływ nosicielstwa wirusa HIV (ujętego w "niekonstytucyjnym" § 57 pkt 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia) na zdrowie policjanta i tym samym na jego przydatność do służby na podstawie ogólnych przepisów rozporządzenia". Wynika z tego, że "adresatem" orzeczenia, który winien brać pod uwagę treść wyroku Trybunału przy orzekaniu są komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 lipca 1991 r. Organ Policji, jak wyżej wyjaśniono, pozostaje związany orzeczeniem Komisji, stwierdzającym zdolność/niezdolność do służby.

Organ I instancji stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują odrębnej podstawy, która w związku z art. 163 k.p.a. pozwoliłaby zmienić lub uchylić decyzję w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. P 61/08 w dniu wydania decyzji nie był jeszcze wydany. Decyzja o zwolnieniu, pomimo późniejszego wyroku TK pozostaje niewadliwa. Wniosek z dnia 20 czerwca 2012 r. dotknięty jest pewną niekonsekwencją - z jednej strony zarzuca się w nim wadliwość decyzji o zwolnieniu ze służby, z drugiej zaś - jako podstawę prawną wskazuje się art. 163 k.p.a., który dotyczy decyzji niewadliwych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik strony. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 12 i 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podlegających Ministrowi Spraw Wewnętrznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o zdolności do pełnienia służby decyduje wyłącznie fakt zakażenia wirusowym zapaleniem wątroby typu C, bez ustalania stopnia zaawansowania choroby i jej wpływu na kondycję psychofizyczną policjanta, pomimo braku wszechstronnego badania dokonanego przez członków komisji lekarskiej, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, a także z uwagi na zaniechanie szczegółowego uzasadnienia orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającego niezdolność do służby;

- obrazę art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegającą na odmowie zmiany decyzji w przedmiocie przywrócenia skarżącego do służby w sytuacji, gdy wydania decyzji odmownej nie uzasadniały ani względy bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ani też wolności i prawa innych osób;

- naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego przemawiają za zmianą decyzji w przedmiocie odwołania D. J. ze służby i uzasadniają przywrócenie go do służby.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję administracyjną.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok z dnia 23 listopada 2009 r. odpowiadał na pytanie prawne zadane przez WSA w Gdańsku (postanowienie z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 24/08). Oznacza to tym samym, iż nie można wskazanego wyroku TK traktować przez analogię. Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem o niezgodności z przepisami Konstytucji RP konkretnego przepisu, którego dotyczyło skierowane zapytanie prawne. Natomiast podstawą zwolnienia strony ze służby w Policji było ostateczne orzeczenie OKL MSWiA w Ł., która rozpoznała u skarżącego inną jednostkę chorobową niż określona w § 57 pkt 4 załącznika nr 2 cytowanego rozporządzenia MSW z dnia 9 lipca 1991 r. W dniu wydania decyzji o zwolnieniu st. sierż. w st. spoczynku D. J. ze służby w Policji, jak i obecnie, obowiązują te same przepisy o ustalaniu zdolności do służby w Policji, które dawały, po rozpoznaniu u strony przewlekłego zapalenia wątroby typu C, podstawę do uznania ją za całkowicie niezdolną do służby w Policji, co z kolei warunkowało obligatoryjne zwolnienie z tej służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Jedynie Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do badania zgodności aktów normatywnych z przepisami Konstytucji RP. Dopóki zatem Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niezgodności danego aktu normatywnego z obowiązującą Konstytucją RP, istnieje domniemanie o jego zgodności z konstytucyjnym porządkiem prawnym.

Organ II instancji, odnosząc się do kwestii żądanego przywrócenia strony do służby w Policji, wskazał na dyspozycję art. 16 k.p.a., kreującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą decyzja ostateczna to taka decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei uznanie, że rozkaz personalny nr (...) Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia (...) r. wyczerpuje cechy decyzji ostatecznej oznacza, że przedmiotowa decyzja nie może zostać zakwestionowana za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona wniosła o przywrócenie jej do służby w Policji na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, w związku z art. 163 k.p.a. Przepis art. 163 k.p.a. nie dotyczy wszystkich decyzji administracyjnych, lecz tylko takich decyzji, na mocy których strona nabyła prawo. Bez wątpienia rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, stanowi ten rodzaj decyzji, na mocy której strona nabywa prawo. Niemniej jednak, dla istoty sprawy zasadniczym jest fakt, że "sam przepis art. 163 nie stanowi oczywiście samodzielnej podstawy, (...), do zmiany lub uchylenia decyzji. Zatem uznać należy, iż "podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych (lub aktów wykonawczych do ustawy). Przepis art. 163 k.p.a. administracyjnego nie może być podany jako jedyna i samodzielna podstawa wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek do jej zmiany lub uchylenia, a jest jedynie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Natomiast przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Policji dokładnie określa przesłanki, których zaistnienie umożliwia ponowne nawiązanie stosunku służbowego w drodze przywrócenie do służby. Wedle dyspozycji art. 42 ust. 1 podstawą przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne jest uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości. Oznacza to, że dopiero wzruszenie ostatecznej decyzji - rozkazu personalnego nr (...) Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia (...) roku - w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych określonych w przepisach k.p.a. umożliwia przywrócenie do służby w Policji na zasadach określonych w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Organ wyjaśnił, że zarówno regulacja art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, ani żaden inny przepis powoływanego aktu materialnego, jakim jest ustawa o Policji, nie przewidują innych, szczególnych zasad wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 163 k.p.a., poza trybami nadzwyczajnymi określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto organ za całkowicie niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 12 i 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podlegających Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji obowiązkiem organu jest zwolnienie policjanta ze służby w wypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską.

Organ jest przy tym związany treścią orzeczenia komisji lekarskiej i nie jest uprawniony do oceny stanu zdrowia policjanta. Tym samym nie jest adresatem i nie stosuje wskazanych przepisów rozporządzenia, nie posiada bowiem fachowej wiedzy medycznej. Postępowanie przed komisją lekarską jest zupełnie odrębnym postępowaniem, a jego prawomocne zakończenie wiąże organy administracyjne. Organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do zarzutu strony w zakresie naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Komendanta Powiatowego Policji w K., że hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany. Organ administracji zwalniający zaś policjanta w takim przypadku jak niniejszej sprawie nie ma żadnego wyboru, lecz zobligowany jest podjąć ściśle określone rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc organ ten działa w ramach związania treścią przepisu. Ponadto organ wskazał, że uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji, dokonanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Skutek ten polega na zakończeniu stosunku służbowego. W przypadku ewentualnego uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 k.p.a. nie wchodziłoby w grę przywrócenie do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Tryb określony w art. 155 k.p.a. odnosi się do decyzji niewadliwych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił: - naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 12 i 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podlegających Ministrowi Spraw Wewnętrznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wydane orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającego niezdolność do służby stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej w przedmiocie przywrócenia D. J. do służby, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia zawarte w tych orzeczeniach opiera się wyłącznie na okoliczności zakażenia wirusowym zapaleniem wątroby typu C, z pominięciem ustalenia stopnia zaawansowania choroby i jej wpływu na kondycję psychofizyczną policjanta, a także przy braku wszechstronnego badania dokonanego przez członków komisji lekarskiej, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych oraz przy zaniechaniu szczegółowego uzasadnienia orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającego niezdolność do służby; - naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego przemawiają za zmianą decyzji w przedmiocie odwołania D. J. ze służby i uzasadniają przywrócenie go do służby; obrazę art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegająca na odmowie zmiany decyzji w przedmiocie przywrócenia skarżącego do służby, w sytuacji gdy wydaniu decyzji odmownej nie uzasadniały ani względy bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ani też wolności i prawa innych osób.

Pełnomocnik skarżącego stosownie do art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym wniósł o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie czy § 44 pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia MSW z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Ponadto pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu ze wskazanych poniżej dokumentów: orzeczenia lekarskiego nr (...) z dnia (...) r. oraz orzeczenia psychologicznego z (...) r. na okoliczność posiadania przez D. J. wszelkich predyspozycji fizycznych i psychicznych do wykonywania przez niego zadań pracownika ochrony fizycznej; umów zlecenia nr (...) z (...) r., nr (...) z (...) r. oraz nr (...) z (...) r. na okoliczność faktycznego wykonywania przez skarżącego w okresie od stycznia 2010 do chwili obecnej zatrudnienia na stanowiskach związanych z ochroną osób i mienia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012. 270), dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia (...) r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia (...) r. w przedmiocie odmowy przywrócenia D. J. do służby w Policji.

Podstawę materialnoprawną działania organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.).

We wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 18 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego wnosił, na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w K. nr (...) z dnia (...) r. o zwolnieniu ze służby D. J. oraz o przywrócenie go do służby w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt P 61/08. Natomiast w odwołaniu pełnomocnik skarżącego wskazywał na naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy przepis ten dopuszcza uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej przez organ administracji publicznej.

W ocenie Sądu, organ błędnie zinterpretował żądanie pełnomocnika skarżącego, a tym samym nieprawidłowo wydał decyzję o odmowie przywrócenia skarżącego do służby w sytuacji, gdy przedmiotem żądania było wzruszenie ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby, a w konsekwencji wzruszenia tej ostatecznej decyzji przywrócenie policjanta do służby.

Bezsporne jest, że mocą ostatecznej decyzji z dnia (...) r., wydanej na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, skarżący został zwolniony ze służby w Policji z uwagi na orzeczenie trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Wniosek skarżącego dotyczą uchylenia powyższej decyzji lub jej zmiany.

Przypomnieć zatem należy, że w art. 16 k.p.a. uregulowano zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi on, że wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych przepisami k.p.a. lub przepisami ustaw szczególnych. Przepisy k.p.a. przewidują możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej przez uchylenie lub zmianę takiej decyzji (art. 154 i art. 155 k.p.a.), w trybie wznowienia (art. 145 k.p.a.) lub poprzez stwierdzenie nieważności (art. 156 k.p.a.), a także poprzez uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.).

Przepis art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej uprawniającej. Stanowisko to jest przyjęte w piśmiennictwie i orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 16 maja 1991 r., SA/Wr 371/91, OSP 1991, z. 11, poz. 268; OSP 1992, z. 2, poz. 29, gdzie stwierdza się, że: "Przepis art. 163 k.p.a. nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji" a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej"). Przepisy szczególne, do których odsyła art. 163 k.p.a. mają charakter materialny, natomiast wskazany przepis stanowi procesową podstawę do zastosowania tych szczególnych regulacji zawartych w prawie materialnym administracyjnym.

Rację zatem mają organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, że postępowanie z art. 163 k.p.a. nie może się toczyć w sytuacji braku przepisów szczególnych stanowiących o możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, albowiem ustalenie czy takie przepisy istnieją dokonuje się właśnie w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, organ nie mógł jednak orzec o odmowie przywrócenia policjanta do służby, bowiem strona domagająca się wszczęcia takiego postępowania i wnosząca o uchylenie w tym trybie decyzji ma prawo do rozstrzygnięcia organu, który w tym przypadku winien uchylić bądź odmówić uchylenia decyzji właśnie z uwagi na brak przepisów szczególnych, stanowiących o możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Organ I instancji wprawdzie powołał w podstawie prawnej art. 163 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji odniósł się do podstaw uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie określonym w tym przepisie, jednak nie rozstrzygnął w przedmiocie uchylenia bądź odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia (...) r. o zwolnieniu skarżącego ze służby. Ponadto organ błędnie orzekł w przedmiocie odmowy przywrócenia do służby, powołując się na tryb nadzwyczajny z art. 163 k.p.a. oraz na art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym brak jest decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę przywrócenia skarżącego do służby w Policji.

Wskazać też należy, że art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne i z treści tego przepisu nie można wyprowadzić upoważnienia dla organu orzekającego do podjęcia decyzji administracyjnej w załatwieniu sprawy przywrócenia do służby.

W wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 568/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, jak i inne przepisy tej ustawy nie dają podstawy prawnej do wydania decyzji o przywróceniu do służby. Wykładnia taka wynika z konstytucyjnej zasady praworządności, ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa". Reguła ta ma w pełni zastosowanie w postępowaniu administracyjnym (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego). Autorytatywna konkretyzacja praw lub obowiązków jednostki w formie decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko, gdy dają temu podstawy przepisy materialnego prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki posługując się dwiema podstawowymi metodami: - po pierwsze, przepis prawa określa prawa lub obowiązki jednostki bezpośrednio je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, - po drugie, dla określenia praw i obowiązków konieczna jest autorytatywna konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji "Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne". Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji stanowi podstawę do przywrócenia na stanowisko równorzędne. Art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne. W tym zakresie obowiązujące przepisy powołanej ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione jest przywrócenie do służby. Dalsze przepisy art. 42 powołanej ustawy o Policji regulują dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego (art. 42 ust. 2, ust. 3). Przywrócenie z mocy prawa do służby nie jest mianowaniem na stanowisko służbowe, a zatem nie ma podstaw prawnych do stosowania art. 32 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Policji".

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro w sprawie o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji zapadła ostateczna decyzja z dnia (...) roku, to każde żądanie skarżącego uchylenia lub zmiany powyższej decyzji oraz przywrócenia go do służby zgłoszone po podjęciu tej decyzji mogło być rozważane jedynie jako żądanie wszczęcia jednego z nadzwyczajnych postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, a więc jako podanie o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 154, art. 155, art. 161, czy art. 163 k.p.a., podanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji (art. 156-158 k.p.a.), czy też podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją (art. 145-153 k.p.a.). Organ administracji publicznej nie mógł więc orzekać w przedmiocie przywrócenia policjanta do służby na podstawie art. 163 k.p.a.

Jak już wyżej wskazano, pełnomocnik skarżącego we wniosku powołuje jako podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej art. 163 k.p.a., natomiast w odwołaniu wskazuje naruszenie art. 155 k.p.a. Wprawdzie wniosek pełnomocnika skarżącego nie jest jasno sformułowany do co podstawy wzruszenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, ale to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia rzeczywistych intencji strony. W rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publiczne obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony. Zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest przez stronę niezręcznie lub mało zrozumiale i nie ma znaczenia w tej sytuacji to, że jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony, organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków objętych pismem. Inaczej rzecz ujmując działający w sprawie organ ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa.

Wobec powyższego, organ winien wyjaśnić w jakim trybie skarżący żąda wzruszenia decyzji z dnia (...) r. o zwolnieniu go ze służby. Skoro organ I instancji nie wyjaśnił żądania strony, to obowiązkiem organu II instancji - do którego zostało przekazane odwołanie, a w którym pełnomocnik strony zarzucał m.in. naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie - było prawidłowe ustalenie treści żądania strony.

W kwestii wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego należy wskazać, że stosownie do treści art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Między postępowaniem sądowym a postępowaniem przed Trybunałem musi istnieć taki związek, że wydanie orzeczenia przez TK jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skład Sądu orzekający w tej sprawie samodzielnie dokonał wykładni zastosowanych w powyżej przedstawionym stanie faktycznym przepisów prawa materialnego i uznał, że brak jest podstaw prawnych do wystąpienia w tej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w konsekwencji czego wniosek strony w tym przedmiocie nie mógł zostać uwzględniony.

Reasumując, w niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i 163 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić wszystkie powyższej wskazane przez Sąd uwagi. Rzeczą organu będzie wezwanie pełnomocnika skarżącego do wskazania trybu nadzwyczajnego, w jakim żąda wzruszenia decyzji ostatecznej, a następnie, w zależności od zgłoszonych żądań, rozstrzygnięcie o tych żądaniach.

Zgodnie z art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.