Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1418165

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 14 stycznia 2014 r.
III SA/Łd 1057/13
Sądowa kontrola legalności uchwały w sprawie wyboru na stanowisko starosty po przyjęciu rezygnacji z tego stanowiska.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski.

Sędziowie: NSA Irena Krzemieniewska, WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu w Poddębicach z dnia 1 grudnia 2010 r. nr I/3/10 w przedmiocie wyboru Starosty Poddębickiego

1.

stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały;

2.

orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku;

3.

zasądza od Powiatu Poddębickiego na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 26 sierpnia 2013 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Powiatu w Poddębicach z dnia 1 grudnia 2010 r., nr I/3/10 podjętą w sprawie wyboru R. R. na stanowisko Starosty Poddębickiego. Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Wniósł o orzeczenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadminstracyjnego. Uzasadniając wniesioną skargę Wojewoda Łódzki wskazał, że wybrany w dniu 1 grudnia 2010 r. na stanowisko Starosty Poddębickiego R. R., wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego dla (...), IV Wydział Karny z dnia (...), sygn. akt (...), został uznany winnym dopuszczenia się, ściganego z oskarżenia publicznego, umyślnego występku z art. 128 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i skazany za ten występek na karę grzywny. Powyższe orzeczenie uprawomocniło się z dniem 15 lutego 2006 r. Ponadto z zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, iż R. R. w dniu 9 grudnia 2010 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla (...) IV Wydziału Karnego z wnioskiem o zatarcie skazania. Postanowieniem z dnia (...) sygn. akt (...) Sąd ten wydał postanowienie, na mocy którego zarządził zatarcie skazania orzeczonego wobec R. R. wyrokiem z dnia (...). Postanowienie uprawomocniło się z dniem (...). Tym samym w ocenie strony skarżącej w dniu 1 grudnia 2010 r. R. był osobą prawomocnie skazaną za przestępstwo umyślne, w związku z czym nie spełniał warunku określonego w art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Zaistniały zatem materialnoprawne przesłanki do orzeczenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę uchwałą z dnia 26 września 2013 r., nr XXXV/206/13 Rada Powiatu w Poddębicach uznała skargę za bezprzedmiotową, z uwagi na złożoną w dniu 29 sierpnia 2013 r. rezygnacją R. R. ze stanowiska Starosty Poddębickiego, przyjętą uchwałą Rady Powiatu w Poddębicach nr XXXIII/184/13.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 października 2013 r. Wojewoda Łódzki został wezwany do wypowiedzenia się w terminie 7 dni, czy w związku z rezygnacją R. R. ze stanowiska Starosty Poddębickiego, nadal popiera wniesioną skargę.

W odpowiedzi na powyższe Wojewoda Łódzki pismem procesowym z dnia 10 października 2013 r. poinformował, że skargę popiera.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7.

W myśl art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., dalej u.s.p.) po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Poddębicach Nr I/3/10 z dnia 1 grudnia 2010 r. w sprawie wyboru R. R. na stanowisko Starosty Poddębickiego. Uchwałą Nr XXXIII/184/13 z dnia 29 sierpnia 2013 r. Rada Powiatu w Poddębicach przyjęła zaś rezygnację R. R. ze stanowiska Starosty Poddębickiego.

W pierwszej zatem kolejności rozważenia wymaga kwestia, czy w rozpatrywanej sprawie istnieje przedmiot rozpoznania, a tym samym, czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego ewentualnej bezprzedmiotowości, tym bardziej, że Rada Powiatu w Poddębicach w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z przyjęcia rezygnacji R. R. ze stanowiska starosty.

W ocenie Sądu przyjęcie przez Radę Powiatu w trybie art. 31a ust. 1 u.s.p. rezygnacji R. R. ze stanowiska Starosty Poddębickiego nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie oceny legalności uchwały z dnia 1 grudnia 2010 r. o wyborze R. R. na to stanowisko. Przede wszystkim przyjęcia rezygnacji ze stanowiska Starosty Poddębickiego nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi na uchwałę w sprawie powołania na stanowisko starosty. Wbrew stanowisku pełnomocnika Rady Powiatu przyjęcie rezygnacji nie jest równoznaczne z tym, że uchwała o wyborze R. R. na stanowisko Starosty Poddębickiego utraciła swoją moc i przestała obowiązywać. Otóż przyjdzie wyrazić odmienny pogląd sprowadzający się do tego, że pozostawienie w obrocie prawnym uchwały o wyborze na stanowisko starosty jest prawnym wyrazem prowadzonych działań i jako taka podlega ocenie i badaniu zgodności z prawem. W tym miejscu godzi się zaakcentować, że co do kwestii zasadności skargi na uchwałę podjętą przez organ samorządowy w sprawie z zakresu administracji publicznej, która po jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego została zmieniona lub uchylona, wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie sygn. akt EW 5/94 (OTK ZU 1994, cz. II poz. 44). Wprawdzie orzeczenie zapadło na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, ale jego główne tezy są nadal aktualne i to również w odniesieniu do niniejszej sprawy rozpoznawanej w oparciu o ustawę o samorządzie powiatowym. W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny ustalił, że: "I. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (...) rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. II. Przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. III. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę" Pogląd ten, który sąd w składzie orzekającym w pełni popiera, wielokrotnie był już prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i jako taki jest uznawany za utrwalony. Zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego i w okresie jej obowiązywania wywoływała określone skutki prawne, zarówno w sferze prawa publicznego jak i prawa pracy, których nie może odwrócić przyjęcie uchwały o rezygnacji R. R. ze stanowiska starosty. Oznacza to, że konieczna była ocena legalności zaskarżonej uchwały, tym bardziej, że sądy administracyjne badają legalność zaskarżonych do nich decyzji i aktów uwzględniając stan faktyczny i prawny na dzień ich podjęcia. W tym miejscu wypada również podnieść, że z akt sprawy można wysnuć wniosek, że złożenie przez R. R. rezygnacji ze stanowiska Starosty Poddębickiego i przyjęcie tej rezygnacji już po wniesieniu przez Wojewodę Łódzkiego skargi do sądu celem oceny legalności uchwały z dnia 1 grudnia 2010 r., zmierzało w istocie do umożliwienia wnioskowania co do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego i w konsekwencji zakończenia tej sprawy bez merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Należy bowiem podkreślić, że w tym samym dniu, w którym R. R. złożył przyjętą rezygnację tj. 29 sierpnia 2013 r., został ponownie wybrany na stanowisko Starosty Poddębickiego.

Przechodząc więc do merytorycznej kontroli aktu będącego przedmiotem skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo orzeka, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Co do zasady nadzór na legalnością podejmowanych uchwał przez jednostki samorządu terytorialnego sprawuje wojewoda. W świetle art. 78 ust. 1 u.s.p., starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Zgodnie zaś z art. 79 ust. 1 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Jak zaś stanowi art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Nie zdefiniował bowiem pojęcia istotnego bądź nieistotnego naruszenia prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267).

W myśl zaś art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei jak wynika z art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. (art. 82 ust. 2)

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo, a niemożność stwierdzenie jej nieważności z uwagi na fakt, iż od dnia jej wydania upłynął rok i nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie.

Jak wynika z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) pracownikiem samorządowym, którym zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy jest starosta, zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W sprawie niniejszej faktem niekwestionowanym jest, że wybrany w dniu 1 grudnia 2010 r. na stanowisko Starosty Poddębickiego R. R., wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego dla (...), IV Wydział Karny z dnia (...), sygn. akt (...), został uznany winnym dopuszczenia się, ściganego z oskarżenia publicznego, umyślnego występku z art. 128 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i skazany za ten występek na karę grzywny. Powyższe orzeczenie uprawomocniło się z dniem (...). Ponadto ze zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, iż R. R. w dniu (...) wystąpił do Sądu Rejonowego dla (...) IV Wydziału Karnego z wnioskiem o zatarcie skazania. Postanowieniem z dnia (...), sygn. (...) Sąd ten wydał postanowienie, na mocy którego zarządził zatarcie skazania orzeczonego wobec R. R. wyrokiem z dnia (...). Postanowienie uprawomocniło się z dniem (...). Tym samym w ocenie sądu Wojewoda Łódzki zasadnie twierdzi, że w dniu (...) tj. w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały R. R. był osobą prawomocnie skazaną za przestępstwo umyślne, w związku z czym nie spełniał warunku określonego w art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Zaistniały zatem materialnoprawne przesłanki do orzeczenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Jeżeli więc zaskarżona uchwała była niezgodna z prawem, to pozostawienie w obrocie prawnym tej uchwały godziłoby w fundamentalne zasady praworządnego państwa. Sąd jeszcze raz podkreśla, że z uwagi na argumentację przedstawioną powyżej przyjęcia rezygnacji R. R., ze stanowiska starosty nie można utożsamiać z wyeliminowaniem z obrotu prawnego niezgodnej z prawem uchwały o jego wyborze na stanowisko starosty, stąd zasadna i wręcz konieczna była merytoryczna kontrola aktu będącego przedmiotem skargi.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, co przesądza o konieczności stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a to w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 u.s.p. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął bowiem ponad rok czasu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie podniesiono w skardze zarzutu uchybienia obowiązkowi jej przedłożenia w trybie art. 78 ust. 1 u.s.p. Skutki orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały wynikają wprost z art. 82 ust. 2 u.s.p. W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.