Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2597668

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 28 listopada 2018 r.
III SA/Kr 947/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Pasternak Bożenna Blitek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy M z dnia 14 czerwca 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

P. K. właściciel i mieszkaniec jednej z posesji położonej przy drodze oznaczonej w projekcie stałej organizacji ruchu symbolem 31 KDW wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy M zatwierdzające 14 czerwca 2018 r. tenże projekt.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1)

ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O tj. uchwały nr 44/IX/2007 Rady Miejskiej w M z 25 kwietnia 2007 r. poprzez skanalizowanie ruchu drogowego z drogi mającej charakter drogi publicznej oznaczonej symbolem 3 KDD w drogę wewnętrzną 31 KDW, bez jednoczesnego wykonania brakującego odcinka o długości 30 metrów leżącego w ciągu drogi 3 KDD na działce nr (...), co zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego i było niezgodne z założeniami polityki transportowej oraz charakteryzowało się nieefektywnością;

2)

§ 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784) poprzez nieuwzględnienie interesu ogólnospołecznego przy projektowanej organizacji ruchu na drogach 3KDD oraz 31 KDW;

3)

§ 9 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez posługiwanie się w akcie organizacji ruchu numerami działek zamiast numeracją dróg wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4)

art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) poprzez nierówne, stronnicze i nieproporcjonalne traktowanie mieszkańców nieruchomości przylegających do drogi 31 KDW, w tym skarżącego, przejawiające się m.in. w prowadzeniu rozmów co do planowanych zmian w organizacji ruchu z wybranymi mieszkańcami;

5)

naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek odrzucenia uwag wniesionych do projektu organizacji ruchu w piśmie z 4 maja 2018 r. w zakresie pkt 4 i 5.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący wskazał, że zarządca drogi - Burmistrz Miasta i Gminy M, realizując postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczył teren drogi publicznej - drogę dojazdową oznaczoną symbolem 3 KDD, co było słuszne i zgodne z oczekiwaniami mieszkańców tamtych okolic. Jednakże inwestycja ta została zaniechana na odcinku ok. 30 m, z uwagi na brak zgody na kontynuowanie budowy współwłaścicieli działki nr (...) leżącej w ciągu drogi 3 KDD (działka nr (...) tylko w części stanowiła własność gminy M, w pozostałej części była to własność prywatna). W efekcie ruch z działki 3KDD został skanalizowany w wąską drogę 31 KDW, usytuowaną w gęstej zabudowie. Zdaniem skarżącego niewykonanie brakującego kawałka drogi 3 KDD powodowało zagrożenie bezpieczeństwa. Na wąskiej drodze 31 KDW nie było możliwości, aby dwa samochody mogły się wyminąć, a przy nadjeżdżających z przeciwnych kierunków samochodach tworzyły się zatory. Widoczność przy wyjeździe z posesji była minimalna, a więc wyjeżdzający samochód stanowił zagrożenie i łatwo było o kolizję. Skarżący powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 25 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1524/11 wskazał, że " (...) ustalenie przebiegu drogi o różnej szerokości, której w zasadzie nie można zakwalifikować do żadnej z kategorii dróg publicznych byłoby rozwiązaniem nieracjonalnym, nieperspektywicznym, niekorzystnym dla ogółu jej użytkowników, w tym niegwarantującym płynnej przejezdności, bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych (...)". Dalej skarżący powołał się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z którego wynikało, że drogi wewnętrzne nie mogą być przedmiotem prawa powszechnego korzystania jak drogi publiczne. W ocenie skarżącego projekt organizacji ruchu powinien się też posługiwać numeracją z planu zagospodarowania przestrzennego, a nie oznaczeniami działek, po których drogi te przebiegają.

Zdaniem skarżącego zarządca drogi kosztem kilkuset tysięcy złotych wybudował szeroką drogę publiczną, która jednak nie mogła spełnić celów zakładanych w planie zagospodarowania przestrzennego ponieważ budowa nie została doprowadzona do końca i to pomimo że Gmina M był współwłaścicielem działki (...) w 3/8. O planowanych zmianach, wprowadzeniu progów zwalniających skarżący dowiedział się "pocztą pantoflową" i dopiero na wyraźny wniosek otrzymał projekt organizacji ruchu.

Skarżący wniósł więc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że obydwie drogi (3 KDD i 31 KDW) nie są drogami publicznymi, a sam projekt dotyczył istniejącej, a nie przebudowywanej, sieci dróg wewnętrznych. W ocenie organu wprowadzenie ograniczenie prędkości do 20 km/h oraz zainstalowanie progów zwalniających stanowiło element poprawy bezpieczeństwa ruchu. Organ zapewnił, że prowadził konsultacje z mieszkańcami, w tym ze skarżącym, czego dowodem miała być m.in. notatka ze spotkania w dniu 8 września 2017 r., w którym to spotkaniu uczestniczył również skarżący.

Zdaniem organu, uprawnione było posługiwanie się numerami działek ponieważ zaskarżony akt dotyczył dróg wewnętrznych, a nie dróg publicznych. Organ wskazał również, że niecelowe było wprowadzenie na drodze 31 KDW strefy zamieszkania, a to z uwagi na niemożność poprowadzenia jednocześnie ruchu w obu kierunkach, niemożność wyznaczenia ciągów pieszych i uprzywilejowanie pieszych na całej szerokości jezdni, co w konsekwencji zagrażałoby bezpieczeństwu dzieci poruszającym się bez opieki po tej drodze.

W kolejnym piśmie z 19 października 2018 r. skarżący podkreślił, że przebudowa drogi 3 KDD na działkach (...) i (...) stanowiła samowolę budowlaną, czego miało dowodzić postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał, że w istocie zaskarżony projekt organizacji ruchu realizuje interesy tylko grupy mieszkańców terenów położonych w początkowym biegu drogi 3KDD, którzy mają tę drogę na wyłączność, ponieważ inwestycja została zaniechana w dalszym biegu tej drogi. Nie zostały natomiast uwzględnione interesy mieszkańców posesji położonych przy drodze 31 KDW.

Skarżący przyznał, że uczestniczył w spotkaniu 8 września 2017 r., ale było to spotkanie organizowane przez Komendę Powiatową Policji, a nie zarządcę drogi. Ponadto skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu, na drodze 31 KDW jest prowadzony ruch w obu kierunkach. Wskazał również, że to organ wprowadził go w błąd, że aby wykonać drogę potrzebna jest decyzja administracyjna.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie zatwierdzające projekt stałej organizacji ruchu dla dróg wewnętrznych na wymienionych w tym projekcie działkach nie narusza zarzucanych w skardze przepisów. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą do żądania urządzenia drogi na działce stanowiącej własność prywatną jeżeli właściciel tej działki nie zgadza się na budowę.

Skarżący jako mieszkaniec posesji położonej przy drodze 31 KDW, którego dotyczył zaskarżony akt, miał interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego.

Sądowi z urzędu znany przy tym fakt, że rozpoznana została skarga T. K. na bezczynność organu nabycia 5/8 części udziału w trzydziestometrowym odcinku leżącym w ciągu drogi 3 KDD, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., III SAB/Kr 1/18 skargę oddalił uznając, że brak jest w obowiązującym porządku prawnym przepisów, które formułowałyby wobec organów gminnych obowiązek wykupu działki i przeznaczenia jej pod realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu, fakt że nie została w całości wykonana projektowana pierwotnie droga 3 KDD nie oznacza, że zaskarżony akt jest wadliwy. W szczególności, jak Sąd wskazał w ww. wyroku, rację miał organ, że miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego - jako akt prawa miejscowego - nie rodził bezwzględnego obowiązku podejmowania działań w celu jego realizacji.

Z podobnych względów, nierealizowanie przez gminę zakładanych celów w planie zagospodarowania przestrzennego (tu: budowa drogi 3 KDD w całości) nie oznacza, że automatycznie jest wadliwa stała organizacja ruchu na istniejących drogach.

Niezasadny był więc zarzut naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak realizacji części projektowanej pierwotnie inwestycji - budowy drogi 3 KDD.

Niewątpliwie brak zrealizowania tej inwestycji może doprowadzać do skierowania ruchu pojazdów na drogę 31 KDW, ale w projektowanym rozwiązaniu podjęto środki zaradcze uciążliwemu skutkowi tzn. ograniczono prędkość do 20 km/h i zainstalowano progi zwalniające.

Sąd zauważa, że powoływane w skardze rozporządzenie z 23 września 2003 r. umożliwia organowi względną swobodę w przedmiocie zarządzania ruchem, z tym jednak zastrzeżeniem, że rozporządzenie (§ 8 ust. 2) wprowadza obowiązek odrzucenia projektu organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia:

1)

że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;

2)

niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skarżący upatruje zagrożenia bezpieczeństwu ruchu w niezrealizowaniu odcinka drogi 3 KDD na działce nr (...). Sąd jednak zauważa, że kwestia ta w ogóle nie należy do projektowanych rozwiązań polegających, zgodnie z ich opisem, " (...) na oznakowaniu wlotów dróg wewnętrznych do dróg powiatowych znakami D-46 i D -47, wyznaczeniu strefy ograniczonej prędkości do 20 km/h znakami B-43 i B-44" oraz wykonaniu progów zwalniających.

W ocenie Sądu opisane rozwiązania służą wręcz poprawieniu bezpieczeństwa na drodze. Wymuszają bowiem zmniejszenie szybkości poruszania się pojazdów po drodze. Fakt, że skarżący postrzega wprowadzenie strefy zamieszkania na drodze 31 KDW jako rozwiązanie bezpieczniejsze nie oznacza jednak, że projektowane rozwiązania (ograniczenie prędkości, progi zwalniające) stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa. Sąd zwraca również uwagę, że zasadniczo ostateczna kwalifikacja okoliczności konkretnego stanu faktycznego jako stanowiących uzasadnioną przyczynę zamknięcia drogi należy do organu administracji drogowej, który na podstawie specjalistycznej wiedzy oraz doświadczenia ocenia, czy dana droga z określonych względów (np. technicznych, związanych z bezpieczeństwem lub potrzebami społeczności lokalnej) wymaga zamknięcia dla ruchu wszystkich lub tylko niektórych pojazdów. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do bezpośredniej celowościowej (pozaprawnej) weryfikacji zasadności tego rodzaju oceny organu, która w istocie zmierzałby do zastąpienia wartościowań organu własnymi wartościowaniami sądu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 18 marca 2016 r., II SA/Rz 64/16).

Sąd uznał więc za niezasadne zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Racje miał również organ, że skoro drogi objęte projektem stałej organizacji ruchu były drogami wewnętrznymi nie mającymi charakteru dróg publicznych to prawidłowo zostały zidentyfikowane poprzez wskazanie numerów działek ewidencyjnych.

Niezasadne były również zarzuty dotyczące braku czy też wybiórczych konsultacji. Z akt wynika, że skarżący uczestniczył w zebraniu wiejskim, na którym poruszył problem nieukończenia drogi 3 KDD; otrzymał też w trybie dostępu do informacji publicznej projekt będący przedmiotem zaskarżonego aktu, organ udzielił odpowiedzi na zgłoszone uwagi; skarżący uczestniczył też w spotkaniu w dniu 8 września 2017 r. w sprawie drogi, na którym to spotkaniu (połączonym z wizją w terenie) byli obecni zarówno przedstawicieli zarządcy drogi jak i Komendy Powiatowej Policji opiniującej projekt (opinia ostatecznie została wydana 12 grudnia 2017 r.). Organ ustosunkował się również do uwag (pkt 4 i 5) w zakresie proponowanych znaków dotyczących strefy zamieszkania - wskazując, że " (...) jednak ograniczenie prędkości zostanie wprowadzone przez wyznaczenie strefy ograniczonej prędkości do 20 km/h (znaki B-43 i B-44), a nie strefy zamieszkania". W ocenie Sądu twierdzenia te świadczą o rozpatrzeniu uwag skarżącego, a sam fakt, że organ nie uwzględnił zgłoszonych propozycji dalej idących niż ograniczanie prędkości - nie świadczy o naruszeniu art. 8 i 11 k.p.a.

Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.