III SA/Kr 93/19, Niedopuszczalność wydania zaświadczenia w oparciu o zeznania świadków. Niedopuszczalność zaprzeczenia faktom w zaświadczeniu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2641534

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2019 r. III SA/Kr 93/19 Niedopuszczalność wydania zaświadczenia w oparciu o zeznania świadków. Niedopuszczalność zaprzeczenia faktom w zaświadczeniu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak.

Sędziowie WSA: Halina Jakubiec (spr.), Renata Czeluśniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 4 stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019 r. nr (...) utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia (...) 2018 r. nr (...) o odmowie wydania K. J. (dalej w skrócie skarżącemu) zaświadczenia o żądanej we wniosku treści.

Jako podstawa prawna postanowienia wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.).

Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika następujący stan faktyczny:

Skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji za pośrednictwem platformy e-puap w dniu 26 listopada 2018 r. o wydanie zaświadczenia "w oparciu o dane, rejestry, ewidencję i inną wiedzę organu, w tym zaświadczenia KPP z dnia 12 stycznia 2012 r. do liczby dziennika (...) oraz treść zaświadczenia z dnia 12 października 2018 r. numer (...), iż od dnia zaświadczenia z dnia 17 stycznia 2012 r. nie ujawniono żadnych nowych danych, dowodów czy wiedzy pozwalającej zaprzeczyć nasłuchowi radiowemu, jako wpisanemu w obowiązki strony w trakcie i w związku z wykonywaniem obowiązków służby patrolowo - interwencyjnej, iż strona obowiązek ten w służbie realizowała, albowiem brak jest jakichkolwiek danych, dowodów i innej wiedzy bezspornej, pozwalającej organowi twierdzić, iż strona nie dopełniała tego obowiązku nakładanego ponadto poleceniami służbowymi w tym zakresie przy każdej odprawie do służby i w związaniu konsekwencjami służbowymi, w razie braku wiedzy o podawanych komunikatach, czy wydarzeniach ogłaszanych komunikatami ogólnymi przez uprawnionych przełożonych drogą radiową, co do obowiązku nie potwierdzanymi im, lecz z mocy poleceń pod groźbą konsekwencji co najmniej dyscyplinarnych, wpisywanymi w celu zarejestrowania w notatniku służbowym".

Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia (...) 2018 r. nr (...) odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uznając, że wniosek nie odzwierciedla stanu faktycznego. Ponadto od wydania zaświadczenia w sprawie nasłuchu radiowego w dniu 17 stycznia 2012 r. znak (...) nie ujawniono nowych i nieznanych wcześniej danych, dokumentów i dowodów, które dawałyby podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania.

W zażaleniu od ww. postanowienia, K. J. zarzucił, iż "postępowanie w przedmiocie ponownej oceny środków dowodowych, w miejsce zastosowania zaświadczenia organu z dnia 17 stycznia 2018 r. oraz uchybienie zaświadczenia organu z dnia 12 października 2018 r. nr (...) stanowi uchybienia powodujące nieważność przeprowadzenia postępowania".

Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia wskazał, że zagadnienia prowadzenia "nasłuchu radiowego" oraz wiążące się z tym kwestie urlopów dodatkowych w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby, o które występował skarżący były wielokrotnie rozpoznawane w szeregu postępowań zarówno w przedmiocie wydawania stosownych zaświadczeń, jak i w zakresie uznania prawa do urlopu dodatkowego i wypłaty ekwiwalentu z tego tytułu, tak przez Komendanta Komisariatu Policji w S, Komendanta Powiatowego Policji w K, jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji. Ponadto kwestia ta była podana kontroli sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, między innymi został wydany w dniu 12 lutego 2013 r. wyrok o sygn. akt III SA/Kr 1218/12 oraz w dniu 23 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 80/17 oddalający skargi.

W ocenie organu odwoławczego skarżący domagał się wydania zaświadczenia, w którym organ miałby potwierdzić fakty wykraczające poza zakres postępowania zaświadczeniowego.

Odwołując się do treści przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń art. 217 i 218 k.p.a., organ wskazał, że zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencjach, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, a nie danych, które w takich zbiorach zdaniem skarżącego powinny się znajdować czy danych, którymi według niego organ powinien dysponować. Organ podkreślił, że nie jest dopuszczalne w trybie wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeżeli nie wynikają one z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Prowadzone na podstawie przepisu art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające ma ograniczony zakres i spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Przedmiotem tego postępowania są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów czy innych danych, albo wyjaśnienie, czy też dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych.

Zdaniem organu powołane w odwołaniu zarzuty nie mają znaczenia dla sprawy, w szczególności odwołanie się do treści zaświadczenia (...) z dnia 17 stycznia 2012 r. wydanego na podstawie akt osobowych, którego przedmiotem był przebieg służby oraz do pisma znak (...) z dnia 12 października 2018 r. w przedmiocie braku możliwości udostepnienia w systemie teleinformatycznym całości akt postępowania wyjaśniającego.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił wydanie postanowienia niezgodnie z prawem i w sposób uchybiający nakazom i zakazom określonym w k.p.a. Wniósł o wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego. Zarzucił brak odniesienia się w uzasadnieniach orzeczeń do okoliczności faktycznych i prawnych oraz niedopełnienie obowiązku określonego w art. 10 k.p.a. Zarzucił następnie nieważność postępowania, które naruszyło art. 61 i 51 Konstytucji RP w zw. z art. 72-74 k.p.a. oraz uchybienie zaświadczenia Komendanta Powiatowego Policji z dnia 17 stycznia 2012 r. znak (...). Stwierdził ponadto, że doszło do uchybienia art. 19 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 138 k.p.a. w okolicznościach, w których niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ rozpoznający zażalenie w sprawie o wydanie zaświadczenia postępowania uzupełniającego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz. U. z 2018 r. poz. 1308 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Orzekanie, zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przeprowadzona według powyższych zasad sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, w skrócie k.p.a.) w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie natomiast do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Powyższy przepis uprawnia do przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te, w których posiadaniu organ już się znajduje odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu.

Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, jednak jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zatem zastosowania reguły obowiązujące w postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

Nie można zatem przyjąć, że organ jest właściwy do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie przykładowo z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia.

Istotne pozostaje, że wydane przez organ zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w posiadaniu tego organu.

Analizując treść wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia wynika z niego, że skarżący domaga się stwierdzenia przez organ administracyjny w zaświadczeniu, że od dnia 17 stycznia 2012 r. nie ujawniono danych czy dowodów zaprzeczających wykonywaniu obowiązku nasłuchu radiowego, jednocześnie zwraca się o potwierdzenie wykonywania tego obowiązku.

Mając na uwadze zasady wydawania zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym stwierdzić należy z całą stanowczością, że nie można w zaświadczeniu zawierać stwierdzeń zaprzeczających. Zaświadczenie z natury rzeczy zawiera w sobie element potwierdzenia danego stanu rzeczy a nie jego zaprzeczenia.

Organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro organ danych takich nie posiada, to nie może on zaświadczyć o określonym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 288/18, Lex nr 2506470).

Komendant Powiatowy Policji wydał w dniu 17 stycznia 2012 r. zaświadczenie znak (...) opisujące przebieg służby skarżącego stwierdzające między innymi, że nasłuch radiowy występuje podczas pełnienia służby patrolowo - interwencyjnej i wynika z przepisów regulujących charakter tej służby.

Skarżący, odwołując się niejednokrotnie w toku postępowania do tego zaświadczenia uznawał, że organ zaświadczył w nim wprost, że prowadził nasłuch radiowy.

Objęta wnioskiem skarżącego kwestie prowadzenia lub nie "nasłuchu radiowego" oraz wiążące się z tym kwestie urlopów dodatkowych w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby oraz sprawy dotyczące odmowy wydania zaświadczeń o bardzo zbliżonej treści (praca o szczególnych właściwościach i w szczególnych warunkach) zostały zakończone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalającym skargi (por. wyrok z 27 stycznia 2016 r., III SA/Kr 1430/15 oraz z 13 stycznia 2016 r., III SA/Kr 1469/15, z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1748/16, wyrok z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 80/17).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela wyrażony w ww. wyrokach pogląd, że z art. 218 k.p.a. wynika, iż żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, to znaczy przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zatem organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast za niedopuszczalne uznaje się kreowanie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia.

W kontrolowanym postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia organ wskazał wprost, że w ramach dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego ponownie (po wydaniu pierwszego zaświadczenia w roku 2012) poddano analizie treść posiadanych kopii zakresu obowiązków skarżącego za okres pełnienia służby, z których nie wynika, by w zakresie jego obowiązków leżały zadania z zakresu nasłuchu radiowego, co wnioskodawca podnosił w treści złożonego wniosku.

Słusznie organ stwierdził, że nie jest możliwe w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia tworzenie nowego stanu faktycznego, zgodnego z żądaniem skarżącego, który nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej dokumentacji.

Skarżący w ocenie Sądu domagał się wydania zaświadczenia, w którym organ administracyjny miałby potwierdzić fakty wykraczające poza zakres postępowania zaświadczeniowego.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę K. J. na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.