Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723626

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 30 września 2019 r.
III SA/Kr 675/19
Kompetencja rady gminy do określania trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga.

Sędziowie WSA: Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Barbara Pasternak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2019 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy na uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 21 marca 2011 r. nr VI/31/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 4, § 6, § 10, § 11 i § 15 ust. 7 i 9 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 21 marca 2011 r. Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 4, art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.p.p.r.") podjęła uchwałę Nr VI/31/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Prokurator Rejonowy dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, to jest w zakresie § 4, § 6, § 10, § 11 i § 15 ust. 7 i 9, zarzucając naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na zobowiązaniu w § 2 i 3 zaskarżonej uchwały organizacji i instytucji wymienionych w § 4 do wytypowania swoich przedstawicieli do pracy w zespole oraz zgłoszenia pisemnej zgody wskazanej osoby na udział w pracach zespołu, określenie w § 4 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego w sytuacji, gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową, powtórzenie w § 6 uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 u.p.p.r., powtórzenie w § 10 uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r., powtórzenie w § 11 uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., powtórzenie w § 15 ust. 7 uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r., nałożenie na członków Zespołu w § 15 ust. 9 uchwały na członków Zespołu prawnego i niczym nie ograniczonego obowiązku uczestnictwa w jego pracach, co nadto stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jerzmanowice-Przeginia uznał skargę za uzasadnioną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506, powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102).

Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia;

6) organizacji pozarządowych;

7) kuratorzy sądowi.

Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Jak trafnie podniesiono w skardze, art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej uchwale zawarto natomiast regulacje o treści: § 2. Wójt Gminy Jerzmanowice-Przeginia pisemnie zawiadamia organizacje i instytucje o obowiązku wytypowania swoich przedstawicieli do pracy w zespole, w liczbie, o którym mowa w § 4.

§ 3. Organizacje i instytucje w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia zgłaszają przedstawicieli wytypowanych do pracy w Zespole i zgłaszają pisemną zgodę wskazanej osoby na udział w pracach Zespołu.

§ 4. Do prac zespołu powołani zostaną przedstawiciele instytucji i organizacji działających na terenie gminy Jerzmanowice-Przeginia, a w szczególności:

1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jerzmanowicach (dwóch pracowników socjalnych),

2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych - jeden przedstawiciel,

3) Komisariatu Policji w Krzeszowicach - jeden przedstawiciel,

4) Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej wsparcia dziennego "Nadzieja" - jeden przedstawiciel,

5) Zespołu Szkół w Jerzmanowicach - jeden przedstawiciel,

6) Zespołu Szkół w Przegini - jeden przedstawiciel,

7) Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - dwóch przedstawicieli.

W przepisach tych zatem nie tylko w sposób nieuprawniony ustawodawca lokalny w ogóle poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, ale także - co zasadnie podniesiono w skardze - dokonał niedozwolonego ograniczenia składu osobowego zespołu dyscyplinarnego, już przez to, że nie objął nim co do zasady kuratorów sądowych, prokuratorów i przedstawicieli innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (których możliwość udziału przewiduje ustawa w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.). Niewątpliwie również poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., wykracza ustalenie minimalnych liczb przedstawicieli poszczególnych organów, organizacji i podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz łącznej minimalnej liczby członków tego zespołu. Przekroczenie w tym zakresie delegacji ustawowej stanowi także naruszenie art. 7 Konstytucji RP, który zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.

W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez § 4 zaskarżonej uchwały - co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności.

Zasadne są również zdaniem Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 6, § 10, § 11, § 15 ust. 7 uchwały wprost przepisów art. 9a ust. 6, 7, 10, 11 i 12 u.p.p.r. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziły podstawy do stwierdzenia ich nieważności.

Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. norm zobowiązuje bowiem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Sąd dostrzega przy tym, że powołane w skardze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w § 6, § 10, § 11 i § 15 ust. 7 regulacji ustawowych.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia w § 15 ust. 9 uchwały art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z powyższym zapisem "Uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu jest obowiązkowe". Pod pojęciem "warunki funkcjonowania zespołu" nie mieści się ustanowienie obowiązku uczestniczenia we wszystkich posiedzeniach zespołu. Nadto przepis kwestionowany nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego wykonanie może być z obiektywnych względów niemożliwe.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.