Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723060

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 25 września 2019 r.
III SA/Kr 630/19
Udokumentowanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka.

Sędziowie: NSA Krystyna Kutzner, WSA Ewa Michna (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Miasta Rabka- Zdrój nr LXIII/459/10 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla "Centrum" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska w Rabce - Zdroju podjęła uchwałę nr LXIII/459/10 z 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla "Centrum" na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) - dalej "u.s.g".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. 1302 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla. Sposób przeprowadzenia konsultacji powinien uprzednio określony w uchwale rady gminy, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. i regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Skarżący wniósł więc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Powyższe zarzuty znalazł potwierdzenie w odpowiedzi na skargę. Rada Miejska przyznawała bowiem, że w ogóle nie podjęła wymaganej art. 5a ust. 2 u.s.g. uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Natomiast Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, na wcześniejsze zapytanie Prokuratora, odpowiedział, że po przeprowadzonej kwerendzie nie otrzymał żadnej uchwały Rady Miasta Rabki - Zdroju w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych gminy. Tymczasem projekt statutu nie tylko należało podać do publicznej wiadomości, ale konieczne było przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził. Co jednak najistotniejsze w niniejszej sprawie, Rada Miasta Rabki - Zdroju nie podjęła wymaganej art. 5a u.s.g. uchwały określającej tryb przeprowadzania konsultacji, co przemawiało jednoznacznie za uznaniem, że zaskarżona uchwała naruszyła art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g.

Skarżący zaznaczył, że jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie był wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rabka - Zdrój wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że nie kwestionując bezspornej w sprawie okoliczności, że na dzień podjęcia uchwały w sprawie statutu Osiedla "Centrum" w gminie nie obowiązywała uchwała dotycząca konsultacji społecznych, to jednak nie można było zgodzić się z twierdzeniem skargi, jakoby determinowało to niemożność faktycznego przeprowadzenia takich konsultacji, które spełniłyby wymóg z art. 35 ust. 1 u.s.g.

W ocenie organu art. 35 ust. 1 u.s.g. dla ważności przyjętych przez Radę statutów jej jednostek pomocniczych wymagał faktycznego przeprowadzenia w tym zakresie stosownych konsultacji społecznych. Przedmiotem badania winien być zatem fakt i przebieg rzeczywiście przeprowadzonych konsultacji niezależnie od tego, czy zrealizowane one zostały w oparciu o procedurę przewidzianą w odrębnej uchwale.

Organ wskazał, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały Rada Miasta Rabka - Zdrój zleciła przewodniczącym komitetów osiedlowych przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami i przedstawienie Radzie ewentualnych uwag w zakresie przygotowanych projektów, zastrzeżenia takie jednak nigdy do Rady nie wpłynęły. W ocenie organu przeprowadzone konsultacje uznać należało za wystarczające i spełniające wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 u.s.g, a co za tym idzie skarga winna podlegać oddaleniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W rozpatrywanej sprawie nie została podjęta odrębna uchwała o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami projektu statutu. Organ nie przedstawił również dowodu, że faktycznie takie konsultacje przeprowadzono. W konsekwencji Sąd uznał, że został naruszony w sposób istotny ww. art. 35 ust. 1 u.s.g.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść (z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały) art. 35 u.s.g.:

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały - co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy wskazać, że art. 5 ust. 2 u.s.g. stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Rabce - Zdroju podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała zwłaszcza, że taka regulacja została w Gminie Rabka - Zdrój wprowadzona, zgodnie wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g.

Wręcz przeciwnie, w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. (k. 15 akt) organ wskazał, że nie było podjętych żadnych uchwał w sprawie sposobu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, na podstawie których byłyby przeprowadzane konsultacje społeczne w sprawie podejmowanych statutów jednostek pomocniczych Gminy.

Ze złożonej w niniejszej sprawie przez organ odpowiedzi na skargę wynika, że na dzień podjęcia uchwały w sprawie statutu Osiedla "Centrum" w gminie nie obowiązywała uchwała dotycząca konsultacji społecznych. Nadto w dodatkowej korespondencji (pismo z 12 sierpnia 2019 r. - k. 38 akt) organ stwierdził, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały Rada Miasta Rabka - Zdrój zleciła przewodniczącym rad osiedlowych przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami i przedstawienie Radzie ewentualnych uwag w zakresie przygotowanych projektów. Zastrzeżenia takie jednak nigdy do Rady nie wpłynęły. W ocenie organu przeprowadzone za przewodniczącego rady osiedlowej konsultacje uznać należało za wystarczające i spełniające wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 u.s.g., a co za tym idzie skarga winna podlegać oddaleniu.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony 10 listopada 2010 r. przez Radę Miejską w Rabce - Zdroju Statut Osiedla "Centrum" w ogóle nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego osiedla. W aktach sprawy nie ma bowiem dowodu na to, że projekt statutu faktycznie został przekazany do wiadomości mieszkańców.

Zdaniem Sądu, projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Nadto należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji.

Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Osiedla "Centrum" nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 u.s.g. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Rabce - Zdroju wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.