Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722637

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 11 września 2019 r.
III SA/Kr 603/19
Zasiłek celowy a wysokość poniesionej szkody.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.).

Sędziowie: NSA Krystyna Kutzner, WSA Janusz Bociąga.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt (...), wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej I. W. od decyzji z dnia (...) 2018 r. nr (...) Wójta Gminy orzekającej o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego w wysokości 29.116,76 zł, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4 i art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł o przyznaniu skarżącej I. W. zasiłku celowego w wysokości 29.116,76 zł, po uwzględnieniu wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt 111 SA/Kr 241/14 oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1306/17. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku czynności wyjaśniających został sporządzony w sprawie w lipcu 2018 r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z dokonaną w sprawie przez Sąd, wiążącą interpretacją pojęcia straty na potrzeby ustalenia wysokości zasiłku celowego, operat ten dotyczył oszacowania wartości budynku mieszkalnego jednorodzinnego będącego własnością skarżącej przed zalaniem. W dalszej części uzasadnienia decyzji przeprowadzono ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym sporządzonego operatu szacunkowego. Wyliczenia wynikające z tego operatu, uznane przez organ za miarodajne, stanowiły podstawę do wyliczenia wysokości zasiłku celowego. Organ wyjaśnił, że tak ustaloną wartość budynku przed zalaniem należało uznać za stratę w rozumieniu art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto organ wziął pod uwagę także te wskazania WSA w Krakowie, w których Sąd zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia obok straty poniesionej przez skarżącą w 2010 r. także faktu, że wniosek o przyznanie zasiłku został złożony w 2010 r., tj. że nastąpił znaczny upływ czas pomiędzy wstąpieniem zdarzenia klęski żywiołowej, a przyznaniem zasiłku. W konsekwencji organ dokonał waloryzacji wysokości zasiłku, uwzględniając zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych zachodzące w okresie od lipca 2010 do sierpnia 2018 r. Nadto organ w ramach uznania administracyjnego zaliczył do zasiłku wydatki poniesione przez stronę na konieczną rozbiórkę budynku, jako realną stratę, jaka powstała w wyniku zdarzenia. Organ wyjaśnił, że uwzględnił interes społeczny oraz słuszny interes obywatela, przy uwzględnieniu jednakże treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Kierując się powyższym, jak również wiążącymi wskazaniami Sądu, organ stwierdził, że przyznanie zasiłku w wysokości żądanej przez skarżącą byłoby nieuzasadnione.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, zaskarżając wyżej wymienioną decyzję w części, ponad przyznaną kwotę w wysokości 29.116,76 złotych oraz co do sposobu jej wypłaty. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej w wysokości 212.637 złotych. Jednocześnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu Urzędu Wojewódzkiego Wydział polityki Społecznej (znak: (...)), na okoliczność treści w nich zawartych, w szczególności sposobu ustalania wysokości zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej z 2010 r., w tym szacowania wartości odtworzeniowej 1 m2 zniszczonego budynku, sposobu realizacji świadczeń z tytułu klęski żywiołowej z 2010 r., wysokości przyznawanych kwot, sposobu załatwiania sprawy przez organ oraz dowodu z całości dokumentów zalegających w aktach sprawy - na okoliczność treści w nich zawartych. Jednocześnie wniosła o zwrot kwoty w wysokości 1230 złotych z tytułu poniesienia wydatku w postaci zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z wezwaniem organu z 14 lipca 2016 r. Ewentualnie wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa administracyjnego, a to: art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, dowolne a nie uznaniowe wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie na podstawie wybiórczo wybranych dowodów, brak wzięcia pod uwagę wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie i zalegających w aktach sprawy, a mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie, zlekceważenie kierowania się zasadą prawdy obiektywnej i przeprowadzaniu czynności z uwzględnieniem "interesu społecznego" i "słusznego interesu obywateli", wydanie decyzji z uwzględnieniem wybiórczych informacji zgromadzonych w materiale dowodowym postępowania, w tym z pominięciem istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz dowodów, o których przedstawienie wzywał skarżącą sam organ, w tym w piśmie z 14 lipca 2016 r., o dostarczenie przez skarżącą opinii rzeczoznawcy ustalającej wartość 1 m2 powierzchni użytkowej zniszczonego budynku operat szacunkowy, a w konsekwencji nie wzięcie pod uwagę wyliczeń wynikających z powyższego dokumentu przy wydawaniu decyzji;

- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i szybkiego działania w celu załatwienia sprawy oraz brak posługiwania się przez organ administracyjny najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy;

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a wskutek tego wydanie decyzji w oparciu o wybiórczy i niepełny materiał dowodowy, z pominięciem dowodów przedstawionych przez skarżącą, wskutek wyraźnego zobowiązania organu, w tym w szczególności z pominięciem wskazań i wyliczeń zawartych w operacie szacunkowym z dnia 5 października 2016 r. sporządzonym przez mgr inż. B. G.; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania i zawarcia w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;

naruszenie przepisów art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak zrealizowania wobec skarżącej pomocy w zakresie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej wskutek klęski żywiołowej z 2010 r., w tym przekazania na jej rzecz środków finansowych pochodzących z budżetu państwa na ten cel z uwzględnieniem wszystkich okoliczności związanych z przedmiotową sprawą;

błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na błędnym ustaleniu, że wartość budynku, tj. domu mieszkalnego skarżącej przed zalaniem wynosiła 14.159,37 złotych, na podstawie operatu szacunkowego nr (...) z lipca 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego inż. Z. P.

Ponadto skarżąca zarzuciła:

- błędne uznanie, że organ wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i przyznając świadczenie uwzględnił interes społeczny i słuszny interes obywatela, podczas gdy skarżąca do chwili obecnej, od przeszło 8 lat, nie otrzymała wnioskowanej pomocy, w tym pomocy umożliwiającej przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej wskutek zniszczeń wynikających z powodzi z 2010 r.;

- błędne uzależnianie wypłaty środków finansowych z tytułu klęski żywiołowej od wcześniejszego przedstawienia przez skarżącą rachunków związanych z odbudową zniszczonego budynku mieszkalnego oraz rozbiórką uszkodzonego w wyniku powodzi budynku, w tym oparciu się przy wydawaniu decyzji na zestawieniu wydatków w postaci rachunków przedłożonych przez skarżącą na początku procesu realizacji procedur związanych z przyznaniem zasiłków z tytułu powodzi;

- błędne ustalenie podstawy ustalenia przedmiotowego zasiłku celowego, w tym błędne uznanie, że adekwatne w przedmiotowej sprawie będzie przyznanie zasiłku celowego w wysokości wynikającej z potrzeby pokrycia wydatków na adaptację budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe, z pominięciem faktu, iż odniesienie wysokości zasiłku do kwoty odpowiadającej wysokości kosztów adaptacji budynku gospodarczego do celów mieszkaniowych jest nieprawidłowe, ponieważ kwota ta nie odpowiada wysokości poniesionych strat oraz bez szczegółowego wyjaśnienia sposobu uznania w takiej formie zasiłku jako adekwatnego, mając na uwadze wszelkie okoliczności związane ze sprawą;

- błędne uznanie, że przedstawione przez skarżącą zestawienie w postaci wydatków udokumentowanych fakturami (które zalegają w aktach sprawy) stanowią kosztorys dotyczący koniecznej adaptacji budynku i stanowią one podstawę do wypłaty zasiłku z tytułu celowego tylko i wyłącznie na tej podstawie, bez wzięcia pod uwagę innych, istotnych dowodów w sprawie;

- błędne uznanie, że wyliczenia związane z wartością odtworzeniową zniszczonego budynku mieszkalnego nie zawierają w sobie wyliczeń dotyczących poniesionych przez skarżącą strat wskutek zniszczenia przez klęskę żywiołową;

- błędne zastosowanie uznania administracyjnego w zakresie uwzględnienia wysokości zasiłku w zakresie wydatków poniesionych przez stronę w wyniku rozbiórki budynku mieszkalnego skarżącej i przyjęcie tych wydatków w poczet "realnej straty" w związku z koniecznością jej wykonania, przy jednoczesnym braku uwzględnienia realnych wydatków związanych z koniecznością odtworzenia zniszczonego budynku mieszkalnego wskutek powstałych strat w budynku;

- brak wzięcia pod uwagę istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie faktu, iż "rzeczywistą stratą", którą poniosła rodzina skarżącej w związku z powodzią z 2010 r., jest strata w postaci utraty domu mieszkalnego, który wskutek klęski żywiołowej musiał zostać zburzony;

- błędne uznanie, że przyjęte przez rzeczoznawcę inż. Z. P. (w operacie szacunkowym nr (...)) wyliczenia, mające stanowić podstawę wysokości zasiłku celowego w przedmiotowej sprawie jest prawidłowa, pomimo tego, że w operacie tym brak jest wskazań dotyczących wyboru zastosowanej metodologii, argumentacji przemawiającej za przyjęciem metodologii, w tym brak wskazań dotyczących alternatywnych metod mogących mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, z uwzględnieniem różnorodności kryteriów i warunków z nimi związanych, w operacie istnieją sprzeczności i niejasności, albowiem z jednej strony rzeczoznawca przyjmuje, że stopień zużycia technicznego budynku na 2010 rok (na dzień przed zalaniem) wynosi 94,21%, a z drugiej strony czyni obliczenia według metody odnoszącej się do "budynków o prawidłowej gospodarce konserwowej";

- sprzeczność istotnych ustaleń organu ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie poprzez uznanie z jednej strony, że zasiłek celowy z tytułu klęski żywiołowej ma charakter uznaniowy, a pomoc udzielana w tym zakresie nie musi ściśle odpowiadać wysokości poniesionej szkody, a z drugiej strony, iż do wypłaty wyżej wskazanego zasiłku celowego może dojść jedynie w sytuacji przedstawienia przez osobę ubiegająca się o zasiłek zestawienia zawierającego udokumentowanie wszystkich (tj. rachunków i faktur) związanych z odbudową zniszczonego budynku mieszkalnego oraz rozbiórką uszkodzonego w wyniku powodzi domu, uznanie z jednej strony, że ustalając wysokość zasiłku celowego z tytułu kieski żywiołowej nie należy brać pod uwagę wartości odtworzeniowej zniszczonego wskutek powodzi budynku, a mimo to, z drugiej strony, oparcie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na wyliczeniach rzeczoznawcy majątkowego inż. Z. P. zawartych w operacie szacunkowym nr (...) z lipca 2018 r. odnoszących się do wyliczeń związanych z wartością odtworzeniową budynku, w tym na wyliczeniach mających świadczyć o tym, iż przed zalaniem budynek mieszkalny skarżącej był wart 14.159,37 złotych, z pominięciem wyliczeń wskazanych w operacie szacunkowym sporządzonym przez mgr inż. B. G. z dnia 5 października 2016 r. odnoszących się również do wartości odtworzeniowych zniszczonego budynku;

- powoływanie się z jednej strony przez organ (pismo do pełnomocnika skarżącej z dnia 2 maja 2017 r.) na okoliczność, iż choć wytyczne wojewody nie mogą stanowić podstawy prawnej wydawanej decyzji w sprawie zasiłku celowego, jednak wiążą gminę przy realizacji dotacji i winny być przez nią respektowane przy wypłacie zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych z budżetu państwa, wskazując również na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. II GSK 3501/16, a z drugiej strony całkowite lekceważenie powyższych wskazań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wskazało, że pomoc, o którą wnioskowała skarżąca (pomoc na usuwanie skutków powodzi), jest przyznawana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ podniósł, że w sprawie poza sporem jest, że skarżąca poniosła szkody, jakich doznała w gospodarstwie domowym na skutek niekorzystnych warunków atmosferycznych związanych z ulewnymi deszczami, a zdarzenia te miały miejsce w 2010 r. Niesporne jest też, że w wyniku tego zdarzenia doszło do rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w W na działce nr ewid. (...) Sporna pozostaje natomiast wysokość straty, jaką poniosła skarżąca w wyniku tych zdarzeń losowych.

Organ podniósł, że w niniejszej sprawie dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 241/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Organ I instancji administracji w związku z tym rozstrzygnięciem przeprowadził postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy i przyznał decyzją z dnia 19 maja 2017 r. zasiłek celowy w kwocie 19.901,70 zł. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez organ II instancji.

W wyniku złożonej skargi przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. III SA/Kr 1306/17 uchylił decyzję organu drugiej instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wyroku tym organ dokonał wiążącej wykładni pojęcia straty na potrzeby przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Sąd zobowiązał organy do dokonania w ponownie prowadzonym postępowaniu prawidłowego oszacowania wysokości poniesionej przez skarżącą w 2010 r. straty, z uwzględnieniem również dotychczas zebranych dowodów na okoliczność rodzaju i wysokości straty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wykonał zalecenia Sądu, kierując się wyżej przestawioną, wykładnią pojęcia straty.

Bezsporne ustalenia, według których w wyniku zdarzeń losowych z 2010 r. doszło zalania przedmiotowego budynku i w konsekwencji do koniecznej jego rozbiórki wynikają z zebranego materiału dowodowego. Potwierdza to opinia techniczna nr (...) pt. ocena stanu technicznego budynku jednorodzinnego autorstwa A. M. K. oraz ponowiona ekspertyza - opinia techniczna z dnia 7 grudnia 2015 r. autorstwa inż. T. S. Opinie te pozwoliły na ustalenie istnienia związku przyczynowego między ulewami a stratą - zniszczeniem budynku w stopniu uniemożliwiającym jego użytkowanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe na potrzeby ustalenia wysokości straty, o jakiej wypowiadał się wiążąco Sąd - tj. wartości przedmiotowego budynku mieszkalnego, jaką posiadał on przed zalaniem. Skoro bowiem budynek w wyniku powodzi z 2010 r. uległ zniszczeniu w stopniu uniemożliwiającym zamieszkanie i musiał być rozebrany (co znajduje potwierdzenie w decyzji PINB nakazującej rozbiórkę budynku), to organ zasadnie uznał, że stratę w rozumieniu art. 40 ust. 2 ustawy, przy uwzględnieniu wiążącej interpretacji przedstawionej przez Sąd, stanowić będzie przede wszystkim ustalona, całkowita wartość budynku przed jego zalaniem.

Wartość ta, w ocenie organu odwoławczego prawidłowo ustalona została na podstawie operatu szacunkowego z lipca 2018 r., (autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Z. P.). Organ stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do wysokości straty. Ustalenia te Kolegium w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Z operatu tego wynika przede wszystkim, że dane techniczne budynku, wykorzystane w operacie, ustalone zostały w oparciu o dokumentację wymienioną w punkcie 3.8 operatu, tj.m.in. o operat szacunkowy z dnia 5 października 2016 r., dotyczący określenia kosztów zastąpienia budynku mieszkalnego, ekspertyzy - opinię techniczną z grudnia 2015 r., autorstwa T. S., opinię techniczną PZITB-CUTOB z czerwca 2010 r. i ocenę szkód popowodziowych oraz protokół kontroli z dnia 15 czerwca 2010 r.

W oparciu o te dane rzeczoznawca ustalił stan techniczny budynku na dzień przed zalaniem jako zły, co zresztą nie zostało zakwestionowane przez strony i znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej dołączonej do operatu, jak i znajdującej się w aktach sprawy. Następnie rzeczoznawca obliczył stopień zużycia budynku przed zalaniem na 94,21%, przedstawiając w sposób czytelny sposób tych obliczeń i zastrzegając przy tym, że jest to stopień zużycia teoretyczny, ponieważ nie jest możliwe stwierdzenie stanu technicznego budynku przed zalaniem. Rzeczoznawca dokonał też szczegółowej analizy danych wymiarów pomieszczeń opisanych w dokumentacji, wykonując przypuszczalny szkic pomieszczeń i dokonał prawdopodobnych ustaleń powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej pomieszczeń i wysokości pomieszczeń. Wyjaśnił też, dlaczego odrzucił jako błędną, wynikającą z dokumentów wysokość budynku do kalenicy, ustaloną na 3 m. Wyjaśnienia te odpowiadają zasadom logicznego rozumowania. Brak jest podstaw do ich zakwestionowania. Na postawie tej analizy i ustaleń, dokonał przedmiaru robót niezbędnych do wzniesienia opiniowanego budynku, a następnie wyceny wartości odtworzeniowej budynku przed zalaniem. Jak wynika z operatu na potrzeby tej wyceny, rzeczoznawca skorzystał z katalogu cen jednostokowych robót i obiektów inwestycyjnych na III kwartał 2010 r. To pozwoliło na oszacowanie wartości odtworzeniowej budynku brutto na kwotę 244 548,72 zł, a przy zastosowaniu ustalonego wcześniej stopnia zużycia budynku wynoszącego 94,21% na dzień przed zalaniem, pozwoliło na oszacowanie realnej, rzeczywistej wartości budynku na tę datę na kwotę 14 159,37 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przyjęte wyliczenia są prawidłowe, a operat szacunkowy w sposób przejrzysty przedstawia i opisuje podejmowane przez rzeczoznawcę kolejne czynności szacowania, co umożliwia weryfikację przyjętych wyliczeń pod względem formalnym. Brak jest zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonej wyceny.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty skarżącej dotyczą głównie niedostateczności uzasadnienia w przyjęciu metody szacowania w celu wykazania błędu w wyborze zastosowanej metody czy przyjętych założeń. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na zarzuty do opinii z lipca 2018 r. w piśmie z daty wpływu 13 września 2018 r. wyjaśnił, że przedmiotem opracowania było oszacowanie wartości odtworzeniowej budynku przed zalaniem w 2010 r. według zasad szacowania szkód. Wskazał też, że uwzględniając cel wyceny, przyjął metodę kosztów odtworzenia przy użyciu techniki szczegółowej, który to wybór pozostaje jak najbardziej trafny z uwagi na interes poszkodowanej. Przybliżył też, według jakiej metody ustalono stopień zużycia budynku. Wyjaśnił, że zastosowana tu metoda nieliniowa inż. R. dla budynków o prawidłowej gospodarce konserwacyjnej, jest najbardziej korzystna dla poszkodowanej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy prowadzące postępowanie nie są uprawnione do kwestionowania dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru metody szacowania, gdyż wybór ten należy do kompetencji autora operatu posiadającego wiadomości specjalne, umożliwiające dokonanie właściwego wyboru. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy oceniając ten specyficzny materiał dowodowy musi ograniczyć się do zbadania prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego taką metodą, nie bada natomiast zasadności samego wyboru metody. W przedmiotowej zaś sprawie kontrola operatu pod względem formalnym nie doprowadziła do stwierdzenia nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych, niejasności w obliczeniach i innych błędów w ustaleniach stanu faktycznego (niekwestionowanych zresztą również przez skarżącą), które skutkować musiałyby podważeniem jego wiarygodności.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zdołał wykazać za pomocą wyżej opisanej opinii, że ustalona w powyższy sposób kwota 14.159,37 zł stanowiła wartość przedmiotowego budynku przed zalaniem w 2010 r. - tym samym stanowi rzeczywistą stratę, jaką wskutek tego zdarzenia poniosła skarżąca.

Organ odwoławczy podniósł również, że ze względu na przytoczone wyżej wiążące stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie brak jest podstaw do uwzględnienia w sprawie wcześniejszej opinii, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego B. G. i ustalonej tam wartości odtworzeniowej budynku. Ustalone w tym operacie całościowe koszty odtworzenia - odbudowy tego obiektu uszkodzonego w wyniku powodzi nie odnoszą się do rzeczywistej straty - rozumianej przez Sąd jako wartość budynku przed zalaniem. Opinia ta, oparta na błędnych założeniach, kwestionowanych przez Sąd, pozostała w tym zakresie nieprzydatna do wydania rozstrzygnięcia. Jak wyraźnie wskazał Sąd, zakres pomocy wyrażonej w zasiłku określonego w art. 40 ust. 2 ustawy nie może być wyznaczany wyceną w zakresie odtworzenia zniszczonego budynku. Żaden przepis nie stanowi, aby pomoc udzielana w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej ściśle odpowiadała wysokości poniesionej szkody, ponieważ świadczenie to nie ma charakteru odszkodowawczego. W konsekwencji zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, nie może być traktowany jako rekompensata za wszelakie straty spowodowane klęską żywiołową, także te wynikające z kosztów odbudowy budynku.

Zasadnie też zdaniem organu odwoławczego nie uwzględnił organ I instancji wysokości kwoty odtworzeniowej ustalonej w opinii z 2016 r., na potrzeby ustalenia wartości budynku przed zalaniem, a wykorzystał kompleksowe miarodajne dane obliczone w operacie z 2018 r.

Odnosząc się do dołączonych do odwołania dowodów, tj. protokołu Urzędu Wojewódzkiego Wydział polityki Społecznej (znak: (...)), na okoliczność treści w nich zawartych, w szczególności sposobu ustalania wysokości zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej z 2010 r., organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie, ze względu na ramy wynikające ze związania wyrokiem sądowym, pozostają one nieprzydatne.

Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji dostrzegając negatywny wpływ upływu czasu między wystąpieniem szkody a wydaniem decyzji i ujemne tego skutki dla zapewnienia stronie należytej pomocy od Państwa, na które zwracał uwagę także Sąd w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., zasadnie dokonał waloryzacji wysokości wypłaconego zasiłku z tytułu taki poniesionej straty. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że wskazana w operacie wartość budynku na dzień przed jego zalaniem, ze względu na zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych zachodzące w okresie od lipca 2010 r. do sierpnia 2018 r. wzrosła do kwoty 15 796,76 zł. Charakter uznaniowy przedmiotowej decyzji pozwala na takie rozstrzygnięcie, a taki zabieg częściowo zrekompensuje ujemne skutki przedłużającego się postępowania i trudności wynikające z opóźnienia z wypłacie zasiłku.

Podobnie organ odwoławczy nie zakwestionował uwzględnienia jako składnika ustalonej wysokości zasiłku celowego wydatków poniesionych przez stronę w związku z konieczną rozbiórką budynku, ustalonych w opinii biegłego B. G. na kwotę 13.320,00 zł. Poniesienie tych kosztów było wynikiem nałożonego przez organy nadzoru budowlanego obowiązku rozbiórki niezdatnego już do użytku budynku i pozostało w bezpośrednim związku przyczynowym z klęską żywiołową. Zaistniały zatem podstawy do zaliczenia ich do tzw. realnej straty. Nie doszło w tym zakresie do wyjścia poza granice uznania administracyjnego.

Wreszcie odnosząc się do złożonego w odwołaniu wniosku o zwrot kwoty 1230,00 zł z tytułu poniesionego wydatku w postaci zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z wezwaniem organu, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek ten nie może zostać rozpatrzony, gdyż brak jest podstawy prawnej do wystąpienia przez stronę do organu administracji publicznej z żądaniem o zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania administracyjnego innych niż koszty osobistego stawiennictwa.

Na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca I. W., która zaskarżonej decyzji zarzuciła:

a) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- brak wyjaśnienia przez organ administracji wszelkich okoliczności sprawy mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaniechanie obowiązku pełnego wyjaśnienia wątpliwości przedstawionych przez skarżącą, niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału,

- brak właściwego umotywowania powziętej przez organ decyzji i nie zrealizowanie zasady przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- brak wskazania w oparciu o które konkretnie dokumenty organ wydał decyzję, ze wskazaniem, jakie są ku temu podstawy i co przesądza o takim przyjęciu,

- rażące naruszenie prawa w zakresie przewlekłości w wydawaniu aktu administracyjnego, przewlekle prowadzenie postępowania wskutek czego nie doszło do wydania aktu administracyjnego w ustawowym terminie, co spowodowało działanie na szkodę skarżącej,

- pominięcie przez organ okoliczności, że rekompensata w postaci zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej ma na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, a niewątpliwie stracenie dachu nad głową przez skarżącą do takiej okoliczności należy, a w konsekwencji nie można uznać, by przeznaczenie zasiłku celowego na pokrycie tej straty było nieuzasadnione,

- pominięcie przez organ istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie faktu, iż celem opinii opracowanej przez rzeczoznawcę mgr inż. B. G. z dnia 5 października 2016 r. było między innymi ustalenie kosztów odtworzenia budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi w 2010 r., a mimo to dokument ten nie został przez organ wzięty pod uwagę i nie stanowił dowodu w sprawie, pomimo tego, że o sporządzenie tej opinii wyzwał Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej pismem z dnia 14 lipca 2016 r., a koszt związany z dostarczeniem GOPS tego dokumentu został w całości (prywatnie) poniesiony przez skarżącą,

- wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, z pominięciem treści operatu szacunkowego sporządzonego przez mgr inż. B. G., o który to operat wzywał skarżącą Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej,

- błędne uznanie, że rzeczoznawca Z. P. dokonał prawidłowych wyliczeń w zakresie oszacowania stanu technicznego budynku przed zalaniem, na podstawie przyjętej przez siebie metody, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż realna rzeczywista wartość budynku przed zalaniem wynosi 14 159,37 złotych,

- dokonanie błędnych wyliczeń (niepopartych stosownymi dokumentami) odnoszących się do określenia stopnia zużycia budynku przed zalaniem, mający rzekomo wynosić 94,21%, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego określenia podstawy obliczenia zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej,

- brak wyjaśnienia przez organ definicji "rzeczywistej straty" w odniesieniu do okoliczności przedmiotowej sprawy, z uwzględnieniem przepisów dotyczących tego zagadnienia w kontekście ustawy o pomocy społecznej i uznaniowości w przyznawaniu zasiłku celowych,

- brak zawarcia w treści uzasadnienia decyzji sposobu, toku myślenia i rozważań w zakresie zastosowania w sprawie uznania administracyjnego, w tym istnienia interesu obywatela, jak i interesu publicznego mających istotne znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w tej konkretnej sprawie,

- przyjęcie, że pomoc skarżącej w formie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej winna mieścić się w możliwościach pomocy społecznej z pominięciem faktu, iż środki pieniężne przeznaczone na wypłaty zasiłków celowych z tytułu klęski żywiołowej w 2010 r. pochodziły bezpośrednio ze środków budżetu państwa i na ten konkretny cel były one zarezerwowane,

- błędne przyjęcie, że organ prawidłowo przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe na potrzeby ustalenia wysokości straty, tj. wartości przedmiotowego budynku mieszkalnego, jaką posiadał on przed zalaniem i dokonanie oszacowania wartości odtworzeniowej budynku brutto, pomimo tego, że treść opinii sporządzonej przez mgr inż. B. G. (która to opinia została wykonana na wyraźne wezwanie GOPS w tym zakresie) szacuje między innymi wartość odtworzenia budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi z maja i lipca 2010 r.,

- błędne przyjęcie, że rzeczoznawca w prawidłowy sposób dokonał wyboru metody mającej wycenić koszty odtworzenia budynku, przyjmując metodę inż. R. mającą zastosowanie do budynków o prawidłowej gospodarce konserwacyjnej, a mimo to uznanie, że wartość przedmiotowego budynku, który uległ zniszczeniu wskutek działania klęski żywiołowej, a tym samym rzeczywista strata, którą poniosła skarżąca w związku z tym zdarzeniem, wynosi 14.159,37 złotych,

- pominięcie przez organ faktu, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie wysokości straty poniesionej przez skarżącą w wyniku powodzi w 2010 r., a strata ta nie może być ustalona w sposób dowolny, pomimo uznaniowego charakteru decyzji w tym zakresie,

- brak odniesienia się przez organ do zarzutów wniesionych przez skarżącą w zakresie przyjętej przez rzeczoznawcę Z. P. metody określającej stopień zużycia technicznego budynku, przy jednoczesnym wskazaniu przez rzeczoznawcę, iż wybrana metoda dotyczy budynków o prawidłowej gospodarce konserwacyjnej,

b) sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez:

- uznanie przez organ, w ślad za stanowiskiem rzeczoznawcy Z. P., że dla oszacowania wartości odtworzeniowej zniszczonego przez powódź budynku prawidłową jest metoda odnosząca się do budynków o prawidłowej gospodarce konserwacyjnej, a mimo to uznanie przez organ, iż wartość budynku przed zalaniem wynosi 14. 159,37 złotych,

- powoływanie się przez organ na kwestie związane z szacowaniem wartości przedmiotowego budynku przed zalaniem w 2010 r. i dążenie do oszacowania rzeczywiście poniesionej straty w celu przyznania zasiłku celowego, a mimo to pomijanie przez organ stanu faktycznego i obliczeń sporządzonych przez rzeczoznawcę mgr inż. B. G., które obejmują w swej treści wykonanie obliczeń zgodnie z wezwaniem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej,

- dążenie z jednej strony przez organ do ustalenia wartości przedmiotowego budynku przed zalaniem w 2010 r. i poczynienie ustaleń w zakresie poniesionych rzeczywistych strat, jakie wskutek zdarzenia poniosła skarżąca w oparciu jedynie o treść opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę Z. P. i przyjęcie, że kwota w wysokości 14.159,37 złotych stanowi wartość przedmiotowego budynku przed zalaniem w 2010 r., a z drugiej strony pomijanie w całości okoliczności przedstawionych przez rzeczoznawcę mgr inż. B. G. w zakresie przedstawianych przez niego okoliczności i zasadności jego twierdzeń, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, jak również zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącą związanych ze sporządzeniem opinii na wyraźne wezwanie GOPS z dnia 14 lipca 2016 r.

Skarżąca zarzuciła, że organ wydając decyzję nie przeprowadził w prawidłowy sposób analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wydając decyzję pozostającą w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym i własnymi ustaleniami, a zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wybiórczo wybranych przez organ dowodów. Zdaniem skarżącej organ błędnie uznał, iż jedynie wycena budynku przed jego zalaniem z lipca 2018 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Z. P. stwarza podstawy do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy - z czym nie sposób się zgodzić. Skarżąca podniosła, że przyjęta przez rzeczoznawcę Z. P. metoda szacowania wartości budynku przed zalaniem w 2010 r. nie zawiera w swej treści szczegółowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, jak również wyjaśnienia wyboru przyjętej w opracowaniu metody, co istotnie wpływa na prawidłowość wydania decyzji.

W ocenie skarżącej dziwi fakt, iż z jednej strony organ przyjmuje za prawidłowe przyjęcie przez rzeczoznawcę metody szacowania wartości budynku przed zalaniem w odniesieniu do budynków o prawidłowej gospodarce konserwacyjnej, a z drugiej strony przyjmuje, iż wartość przedmiotowego budynku przed zalaniem wynosi 14.159,37 złotych. Zdaniem skarżącej powyższe wydaje się być ze sobą w sprzeczności. Ponadto już samo uznanie, że wartość budynku mieszkalnego przed zniszczeniem przez żywioł może wynosić 14.159,37 złotych jest irracjonalne.

W treści ekspertyzy - oceny technicznej datowanej na dzień 7 grudnia 2015 r. wskazano, iż konstrukcja budynku zachowała się do obecnych czasów w należytej kondycji, a to za sprawą powodzi w 2010 r. budynek mieszkalny uległ zniszczeniu w takim stopniu, że konieczna stała się jego rozbiórka. Rzeczoznawca budowlany inż. T. S. wskazał ponadto w ekspertyzie, iż budynki o podobnej konstrukcji jak budynek skarżącej, zniszczony przez powódź w 2010 r., zlokalizowane poza obszarami zalewowymi w wielu przypadkach nadal są wykorzystywane do celów mieszkaniowych i nie stwarzają zagrożenia dla osób w nich zamieszkałych, czy też dla najbliższego otoczenia. Powyższe świadczy o tym, że budynek skarżącej sam w sobie nie stanowił zagrożenia, a gdyby nie powódź, budynek ten nadal służyłby rodzinie skarżącej do zamieszkiwania.

Skarżąca zarzuciła, że organ wydając decyzję pominął istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, a mianowicie to, iż celem opinii opracowanej przez rzeczoznawcę mgr inż. B. G. z dnia 5 października 2016 r. było między innymi ustalenie kosztów odtworzenia budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi w 2010 r., a więc mamy do czynienia z identycznym celem wydania opinii jak w przypadku opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę Z. P. Mimo to opinia sporządzona przez rzeczoznawcę B. G. została przez organ całkowicie pominięta przy wydawaniu decyzji, a przecież do przedstawienia przez skarżącą tego dokumentu wzywał sam Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej pismem z dnia 14 lipca 2016 r., a więc po upływie 6 lat od klęski żywiołowej. Kiedy jednak skarżąca ten dokument dostarczyła, organ nie wziął jego treści w ogóle pod uwagę, narażając przy tym skarżącą na dodatkowe koszty związane ze sporządzeniem opinii.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji zdołał wykazać za pomocą ww. dokumentu, że ustalona w powyższy sposób kwota 14.159,37 zł stanowiła wartość przedmiotowego budynku przed zalaniem - w 2010 r. - a tym samym stanowi rzeczywistą stratę, jaką wskutek tego zdarzenia poniosła skarżąca - z czym nie sposób się zgodzić. Organ kwestionując wyliczenia i treść operatu szacunkowego z 6 października 2016 r. wskazuje m.in. na to, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca szacował "wartość odtworzeniową", a nie wyliczał poniesionych przez stronę wydatków na odbudowę budynku i w tym sensie, nie sposób mówić o zwrocie takich wydatków. Zdaniem skarżącej z powyższym nie sposób się zgodzić, albowiem pojęcie wartości odtworzeniowej z samej swojej definicji zawiera wyliczenia dotyczące wyceny kosztów doprowadzenia nieruchomości (budynku) do stanu sprzed szkody, a więc samo w sobie zawiera wycenę tych wydatków. Zniszczenie budynku wskutek powodzi stanowi szkodę i powinno być zrekompensowane na podstawie przepisów o pomocy społecznej, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W ocenie skarżącej należy zwrócić uwagę na okoliczność, że choć opinia autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Z. P. datowana jest na lipiec 2018 r., to jednak opinia sporządzona przez mgr inż. B. G. z dnia 5 października 2016 r. nie została wymieniona jako stanowiąca "podstawy formalno-prawne i techniczne opracowania". Organ wskazał, iż przedstawione przez biegłego P. okoliczności i wskazane dane pozwoliły na "oszacowanie wartości odtworzeniowej budynku brutto na kwotę 244 548.72 zł, a przy zastosowaniu ustalonego wcześniej stopnia zużycia budynku wynoszącego 94,21% na dzień przed zalaniem, pozwoliło na oszacowanie realnej, rzeczywistej wartości budynku na tę datę - na kwotę 14 159,37 zł". Innymi słowy według organu utrata domu jest równoznaczna ze szkodą w wysokości 14 tysięcy. Zdaniem skarżącej trudno uwierzyć, iż budynek miałby stanowić tak rażąco niską wartość, tym bardziej że rodzina w nim normalnie zamieszkiwała.

Skarżąca zarzuciła, iż uzasadniając wybór rozstrzygnięcia uznaniowego organ musi przedstawić jasną i przekonującą argumentację, zarówno co do faktów, jak i prawa - czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Należy przede wszystkim podnieść, iż sprawa rozpoznawana w postępowaniu administracyjnym była już wcześniej przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 241/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał w szczególności, iż "Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej organy będą zobowiązane do ustalenia przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych, stosowanych z przestrzeganiem przepisów k.p.a. i zasad postępowania, w tym także zeznań świadków i opinii biegłych czy budynek w którym zamieszkiwała poprzednio rodzina skarżącej został uszkodzony i w konsekwencji rozebrany wskutek zalania. Dopiero tak ustalony stan faktyczny będzie dla organów podstawą dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Organy wydadzą swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustaw i aktów wykonawczych wydanych na podstawie zawartego w ustawach upoważnienia, a przepisy prawa wewnętrznego, jeżeli znajdą zastosowanie w sprawie będą stosować wyłącznie w charakterze subsydiarnym, zaś w przypadku ich sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego organy je pominą". Sąd wskazał także, iż "Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 40 ust. 1 i 3 u.p.s., zgodnie z którym można przyznać zasiłek celowy osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Pod pojęciem zdarzenia losowego rozumie się zdarzenie przyszłe, niepewne, niezależne od woli człowieka i dla niego niekorzystne. Za zdarzenie takie może być uznane zniszczenie domu w wyniku klęski żywiołowej. Pod tym pojęciem rozumie się m.in. katastrofy naturalne mające postać zdarzeń atmosferycznych i ich skutków, które zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. Przeznaczeniem zasiłku celowego z pomocy społecznej przyznawanego na podst. art. 40 u.p.s. jest możliwie jak najszybsze zaspokojenie potrzeb bytowych osób i rodzin dotkniętych powodzią, wskutek której utraciły majątek i miejsce zamieszkania, przez co znalazły się w bardzo trudnej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1796/12). Szczególnie istotne znaczenie w takich sprawach mają zasady szybkości postępowania, załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zasada ograniczonego formalizmu, zasada prawdy materialnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania, określonej, odpowiednio w art. 12, 35, 7 i 8 k.p.a. Przyznanie zasiłku celowego z uwagi na charakter tego świadczenia powinno nastąpić szybko, wkrótce po nastaniu przyczyny ponieważ celem świadczenia jest pomoc w zabezpieczeniu potrzeb bytowych rodzin dotkniętych zdarzeniem losowym.".

Następnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 1306/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2017 r., znak (...) oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd zawarł następującą ocenę prawną: "skarżąca wnosząc o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na odtworzenie budynku mieszkalnego zmieniła przedmiot postępowania, ale tylko i wyłącznie w tym znaczeniu, że chce przeznaczyć uzyskane środki na odtworzenie, czyli w istocie na budowę nowego budynku. Powoduje to, że organy powinny prowadzić postępowanie zgodnie z jego przedmiotem określonym w żądaniu. Tym samym poza zakresem rozpoznania organu w niniejszym postępowaniu powinna pozostawać kwestia sposobu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej przez okres do czasu wykorzystania środków pomocy społecznej na budowę nowego domu. Skarżąca, wnosząc o przyznanie jej środków przeznaczonych na odtworzenie zniszczonego budynku podjęła niejako ryzyko zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, przez czas aż do wybudowania nowego budynku i zamieszkania w nim. Ubocznie można jedynie zauważyć, że sytuacja ta nie wyklucza możliwości ubiegania się przez skarżącą o przyznanie pomocy na zasadach ogólnych, tj. w formie niektórych świadczeń wymienionych w art. 36 u.p.s. przy spełnieniu kryteriów przewidzianych u.p.s. w tym kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy. Odnosząc się do podstaw i sposobu wyliczenia wysokości straty poniesionej przez skarżącą w wyniku powodzi, stwierdzić należy, że stanowisko organów obarczone jest zasadniczym błędem. Należy podkreślić w nawiązaniu do przedstawionego wyżej stanowiska, że postępowanie dowodowe w sprawie powinno się toczyć w sposób pozwalający na wysokości straty poniesionej przez skarżącą w wyniku powodzi w 2010 r. Błędne jest odniesienie wysokości zasiłku do kwoty odpowiadającej wysokości kosztów adaptacji budynku gospodarczego do celów mieszkaniowych, gdyż nie stanowi ona kwoty odpowiadającej poniesionej stracie.

Miarodajna w sprawie powinna być ocena zakresu i wysokości strat dokonana bezpośrednio po zalaniu budynku. Należy jednak również pamiętać, że świadczenie pomocowe w niniejszej sprawie spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty, a zatem zakres pomocy w postaci zasiłku przyznanego skarżącej na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. nie może być wyznaczony wyceną w zakresie "odtworzenia" zniszczonego budynku. Zwrócić należy uwagę, że żaden przepis u.p.s. nie stanowi, aby pomoc udzielana w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej ściśle odpowiadała wysokości poniesionej szkody, ponieważ nie stanowi ona odszkodowania. Z przepisów tych nie wynika też, by pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. ograniczała się jedynie do umożliwienia minimum egzystencji osobom dotkniętym klęską żywiołową, a do tego prowadzi w istocie stanowisko organów prezentowane w kontrolowanych decyzjach. Wysokość zasiłku powinna uwzględniać straty poniesione w wyniku zalania budynku mieszkalnego. Wysokość zasiłku nie może przy tym przewyższać wartości budynku, który uległ zniszczeniu, gdyż w wyniku przyznania świadczenia z pomocy społecznej nie może dojść do wzbogacenia wnioskodawcy w stosunku do stanu majątkowego sprzed zdarzenia będącego źródłem straty.

Zwrócić należy nadto uwagę, że fakt, iż skarżąca zajmuje obecnie dostosowany do potrzeb mieszkaniowych budynek gospodarczy nie jest okolicznością wyłączającą pomoc na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Sąd podkreśla, że w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym przyznawania na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłków celowych związanych z klęską powodzi w 2010 r. podnoszono, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych bez potrzeby korzystania z pomocy społecznej, to sytuacja, w której osoba dotknięta klęską żywiołową miała w momencie wystąpienia jej negatywnych skutków, możliwość zamieszkania w innym domu czy mieszkaniu, bez potrzeby korzystania z pomocy społecznej. Dotychczas brak jakichkolwiek dowodów w sprawie na to, aby skarżąca po wystąpieniu skutków powodzi w 2010 r. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu. Zaspokojeniem takim nie jest - w niniejszej sprawie - zajmowanie przez skarżącą zaadaptowanego na potrzeby mieszkalne budynku gospodarczego.

Ponownie rozpoznając sprawę przyznania skarżącej zasiłku, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. organy wezmą pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu mając na uwadze przepis art. 153 p.p.s.a. i dokonają prawidłowego oszacowania wysokości poniesionej przez skarżącą w 2010 r. straty, z uwzględnieniem również dotychczas zebranych dowodów na okoliczność rodzaju i wysokości straty. Organy winny również mieć na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przywołanych na wstępie przepisów k.p.a. oraz fakt, że wniosek o przyznanie zasiłku został złożony w 2010 r.".

Powyższymi wskazaniami były związane organy administracji, rozpoznając niniejszą sprawę.

Powyższe wskazania zachowują aktualność w niniejszym postępowaniu, stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd orzekający był więc związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 15 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 241/14 oraz w wyroku tut. Sądu z dnia 9 stycznia 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1306/17.

Przechodząc do meritum sprawy oraz oceny zasadności zarzutów skargi należy zwrócić uwagę na istotę i cel tej formy pomocy społecznej, jaką jest zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.s."). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej - art. 40 ust. 2 u.p.s. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi - art. 40 ust. 3 u.p.s. Z przepisu art. 40 u.p.s. wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej starty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. W takim przypadku z pomocą przychodzi im pomoc społeczna, której świadczenie pokrywa - z reguły niestety tylko w części - poniesioną stratę. Zatem świadczenie pomocowe w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty. Sformułowanie "poniesienia straty", użyte w art. 40 ust. 2 u.p.s. odnosi się do tej części szkody, która stanowi różnicę pomiędzy majątkiem poszkodowanego przez klęskę żywiołową w momencie przed i po doznaniu szkody, chodzi zatem o tzw. rzeczywiste straty (damnum emergens); tak NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13, (LEX nr 521651064). Opisywany zasiłek celowy, podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s., jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893). Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11). Przy podejmowaniu decyzji organ winien kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Podkreślenia także wymaga w niniejszej sprawie, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 u.p.s. zmierza do jak najszybszego zaspokojenia potrzeb życiowych osób i rodzin dotkniętych skutkami klęski żywiołowej, a decyzja o przyznaniu pomocy ma z samej istoty sens, jeżeli pomoc ta jest przyznawana w miarę możliwości szybko, z uwzględnieniem trudnej sytuacji życiowej osób dotkniętych klęską żywiołową. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2010 r. organy dokonały waloryzacji kwoty odpowiadającej wysokości straty.

W sprawie niesporne jest, że w wyniku powodzi w 2010 r. budynek mieszkalny skarżącej został poważnie uszkodzony, w wyniku czego musiał zostać rozebrany. Niesporne jest także, że w sprawie spełnione zostały przesłanki udzielenia skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. Zasadniczą kwestię sporną stanowi natomiast wysokość tego zasiłku, ustalona zaskarżoną obecnie decyzją na kwotę 29.116,76 złotych. Skarżąca kwestionuje powyższą kwotę twierdząc, że należny jej zasiłek powinien wynosić, zgodnie ze sporządzoną w sprawie opinią biegłego B. G., 212.637 złotych.

Dotychczasowy przebieg postępowania, który obrazują przedstawione Sądowi akta administracyjne, ocena prawna Sądu wyrażona w wyroku wydanym w sprawie o sygn. III SA/Kr 1306/17, jak i regulacja wynikająca z art. 40 ust. 2 u.p.s. prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym wysokości przyznanego skarżącej zasiłku odpowiada prawu.

Przyznając zaskarżoną decyzją zasiłek celowy organ uwzględnił jako składnik ustalonej wysokości tego zasiłku kwotę 13320 zł odpowiadającą kwocie wydatków poniesionych przez skarżącą w związku z konieczną rozbiórką budynku. Kwoty tej skarżąca nie kwestionuje.

Drugi składnik ustalonej wysokości zasiłku stanowi kwota 14159,37 zł, odpowiadająca wartości budynku, który uległ zniszczeniu w wyniku powodzi, w 2010 r.

Ustalona kwota zasiłku została poddana waloryzacji z uwagi na upływ czasu od zdarzenia, w wyniku którego powstała szkoda.

Skarżąca kwestionuje ustaloną w postępowaniu administracyjnym wartość budynku przed zalaniem w 2010 r. W tym zakresie należy raz jeszcze przytoczyć stanowisko tut. Sądu wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia z 9 stycznia 2018 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1306/17, iż "Wysokość zasiłku powinna uwzględniać straty poniesione w wyniku zalania budynku mieszkalnego. Wysokość zasiłku nie może przy tym przewyższać wartości budynku, który uległ zniszczeniu, gdyż w wyniku przyznania świadczenia z pomocy społecznej nie może dojść do wzbogacenia wnioskodawcy w stosunku do stanu majątkowego sprzed zdarzenia będącego źródłem straty". Organy orzekające w niniejszej sprawie były zobowiązane do ustalenia wysokości straty (stanowiącej jednocześnie wartość budynku przed zalaniem) uwzględniając powyższą ocenę prawną. Z tej przyczyny organy nie mogły oprzeć ustaleń stanu faktycznego na opinii sporządzonej przez biegłego B. G. z 5 października 2016 r., gdyż powyższy operat szacunkowy określa wartość odtworzeniową budynku, a nie realną wartość budynku przed zalaniem w wyniku powodzi z 2010 r. Sporządzona zgodnie ze wskazaniami Sądu opinia biegłego Z. P. jest przekonująca i nie sposób zakwestionować podstaw jej sporządzenia. Należy również mieć na uwadze, że budynek został zbudowany w 1926 r., a zatem wiek budynku w chwili sporządzania opinii wynosi 84 lata, jego powierzchnia zabudowy wynosi 128 m.kw., jednakże powierzchnia użytkowa mieszkalna jedynie 64 m.kw. Skarżąca nie kwestionowała stanu budynku przed zalaniem, jaki przyjął biegły na potrzeby wykonania opinii. Oczywistym jest, że faktycznego stanu zużycia budynku nie sposób określić, skoro budynek został najpierw zniszczony przez zalanie, a następnie rozebrany.

Wobec powyższego nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące braku wyjaśnienia przez organ definicji "rzeczywistej straty", gdyż pojęcie to zostało zdefiniowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 stycznia 2018 r., a definicją tą organy orzekające w sprawie były związane.

Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny, a tym samym nie naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zakres prowadzonego postępowania był zdeterminowany oceną prawną, jakiej dokonał Sąd w wyroku z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1306/17. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, zawiera bowiem zarówno wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powyższych przyczyn nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi również nie są zasadne, w szczególności naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż organy dokonały waloryzacji kwoty zasiłku celowego z uwagi na upływ czasu od zdarzenia losowego do wydania decyzji.

Wobec faktu, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.