III SA/Kr 584/18, Aktualność pozwolenia na zjazd z drogi publicznej po jej przebudowie. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2556342

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2018 r. III SA/Kr 584/18 Aktualność pozwolenia na zjazd z drogi publicznej po jej przebudowie.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Kutzner.

Sędziowie WSA: Bożenna Blitek, Ewa Michna (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r., sprawy ze skargi L. L. - Apteki A Spółka jawna L. L., G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji,

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego w kwocie 200 zł (dwieście złotych).

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) 2018 r. Zarząd Województwa odmówił skarżącej Aptece A S.j. z siedzibą w W wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego w ciągu drogi wojewódzkiej nr (...) relacji K - K w W, ul. S (działka ewidencyjna drogowa nr (...) - pow. o, gm. W, obr. (...) W) na działkę ewidencyjną nr (...).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka nr (...) znajdowała się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta i Gminy W (uchwała Nr (...) Rady Miejskiej w W z 27 października 2008 r.), w obrębie terenu oznaczonego symbolem A11 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei wnioskowana lokalizacja zjazdu znajdowała się w obrębie terenu oznaczonego symbolem KDG/KDz. Organ zaznaczył, że rozpatrując wniosek skarżącej był związany ww. planem, a zwłaszcza § 8 ust. 7 i 9, które określały zasady rozwoju sieci i urządzeń obsługi komunikacji w całym obszarze planu. Zgodnie z nimi "należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów na trasie planowanych obwodnic - odcinków dróg głównych KDG; zgodnie z przepisami odrębnymi. Dla dróg KDG/KDZ obowiązują ustalenia jak dla dróg KDG do czasu budowy odciążających tras". Organ podkreślił, że działka nr (...) posiadała połączenie komunikacyjne z drogą wojewódzką nr (...) poprzez drogą publiczną niższej kategorii - ul. P (droga gminna (...)) - skrzyżowanie na odcinku referencyjnym 070 w k.m. 0+160 strona lewa. Odcinek drogi wojewódzkiej nr (...), z którego planowany jest zjazd, zakwalifikowany został do dróg głównych (klasa drogi G). Dalej organ powołując się na § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. Nr 0, poz. 124) wskazał, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod zabudowę. Każdy dodatkowy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem organu, mając na uwadze powyższe przepisy i fakt, że posesja posiada połączenie komunikacyjne z DW (...), poprzez drogę publiczną niższej kategorii, uzasadniona była odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację kolejnego zjazdu. Organ wskazał na zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym jako podstawowe kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. W ocenie organu, nie można było uznać za racjonalne przyznania właścicielom lub użytkownikom nieruchomości położonych przy drodze do drogi wojewódzkiej klasy G nieograniczonej możliwości lokalizacji zjazdów, gdyż droga ta przestałaby spełniać cele dla niej przewidziane. Im większa była bowiem liczba zjazdów na danym odcinku drogi, tym większe było zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto organ powołując się na § 113 ust. 7 pkt 2 i 3 oraz tabelę stanowiącą zał. Nr 2 do ww. rozporządzenia organ podał, że proponowana lokalizacja nowego zjazdu znajdowała się na odcinku drogi o pochyleniu niwelety wynoszącym 5,41% oraz w bliskiej odległości łuku poziomego, który nie pozwalał na zapewnienie wymaganej widoczności drogi z pierwszeństwem przejazdu, tj. 70 m. Organ wskazał, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu miało charakter uznaniowy i mogło być uzależnione od istniejących warunków technicznych, a wydając zgodę zarząd drogi musiał przestrzegać wytycznych w zakresie projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne. W rozpoznawanej sprawie przeważył interes publiczny polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym nie zostały spełnione wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, co uzasadniało zastosowanie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.).

W odwołaniu skarżąca podniosła, że zjazd z ul. S istniał od 1994 r. Dalej przytoczyła chronologicznie historię obecnie zlikwidowanego zjazdu i wskazała, że to działania Rady Dróg Wewnętrznych w J, która podejmowała czynności "na życzenie konkurencji", doprowadziły do jego nieuzasadnionego przesunięcia, a następnie likwidacji. Skarżąca podniosła, że na chwilę obecną, z powodu braku możliwości dojazdu od strony ul. S jej obroty spadały o 60% i była zmuszona zwolnić 2 pracowników. Wskazywany w decyzji brak dostatecznej widoczności skarżąca przypisała wysokim krzewom rosnącym na sąsiedniej posesji i wskazała na konieczność zobowiązania ich właściciela do ich wycięcia.

Decyzją z 28 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zdaniem Kolegium podstawową przesłanką jaką organ obowiązany był zbadać i ocenić, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, było spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Dalej Kolegium powołując się na § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, jak również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1143/06 wskazało, że w sytuacjach, gdy dojazd jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy - mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Tak też w rozpatrywanej sprawie wykazano, że działka, na którą miałby odbywać się planowany zjazd z drogi wojewódzkiej (dz. nr (...)) posiadała zrealizowany dojazd od innej strony - od ul. P, stanowiący drogę publiczną niższej klasy. Nie było zatem podstaw dla wydania decyzji zezwalającej na realizację drugiego zjazdu w sytuacji, w której miałby się on odbywać z drogi klasy G, ze względu na priorytet bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego na drodze klasy G. Zdaniem Kolegium, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazano, że ustalając możliwość lokalizacji zjazdu należy brać w szczególności pod uwagę kategorię drogi, z której ma się on odbywać. Przy tym, im wyższa kategoria drogi, tym bardziej prymat winno się przypisywać konieczności zapewnienia bezpiecznego ruchu na drodze, a nie indywidualnym interesom właścicieli poszczególnych działek. Kolegium podało, że niezależnie od powyższych okoliczności, w myśl § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Tymczasem poczynione w sprawie ustalenia wskazywały, że brak było dostatecznej, wymaganej rozporządzeniem widoczności z punktu planowanego zjazdu w obie strony. Oprócz przekroczenia dopuszczalnego w świetle § 113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia pochylenia niwety na wysokości zjazdu, nie został również spełniony wymóg wynikający z tabeli znajdującej się w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia. Z uwagi na ukształtowanie terenu i łuk drogi nie zostałby bowiem zachowany wymóg minimalnej widoczności 70 m i nie była to okoliczność usuwalna czy zawiniona przez osoby trzecie.

W skardze strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium podnosząc, że:

decyzja została wydana przedwcześnie, "bez merytorycznego i formalnego rozeznania sprawy" oraz wizji w terenie i oparta została wyłącznie na podstawie niekompletnych ustaleń Zarządu Dróg Wojewódzkich Rejon J, co pozbawiło stronę skarżącą możliwości wykazania swych racji bezpośrednio w terenie;

- celowo pominięto prośby o przekazanie sprawy do innego ZRDW co wskazywało na stronniczość Kolegium;

- nie uwzględniono w toku postępowania odwoławczego sugestii co do konieczności monitorowania ruchu samochodowego na ulicy S przy której zlokalizowane są szkoły, ośrodek Zdrowia, Harcówka, Stadion oraz inne instytucje publiczne i parkingi;

- nie uwzględniono w toku postępowania odwoławczego przedłożonych zdjęć Apteki i okolicy, na których widać, że z powodu nadmiaru zamontowanych bramek wygradzających chodnik i braku oznakowania zjazd do Osiedla S jest słabo widoczny dla jadących w obu kierunkach ul. S;

- niewidoczny jest zjazd na drogę do osiedla S i do W;

- nie nakazano geodezyjnego pomiaru zjazdu z ul. S do Osiedla i W celem udowodnienia, że zjazd ten posiada odpowiednie parametry na bezpieczne dojazdy i wyjazdy do / z osiedla i do Apteki;

- nie uwzględniono faktu, że droga osiedlowa na W posiada szerokość tylko 3,30 metrów i żeby wyminąć się, samochody wjeżdżają na ten prywatny skarżącej;

- nie wyjaśniono celowości wygrodzenia jedynie placu Apteki i nie odniesiono się do parametrów zjazdu na osiedle i do szerokości drogi osiedlowej.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie:

- art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie przez Kolegium konieczności sprawdzenia w terenie zasadności ustawienia bramek wzdłuż jezdni ul. S "wygradzających tylko plac" skarżącej;

- prawa strony skarżącej przez wykonanie przejścia dla pieszych na wjeździe drogi osiedlowej, co ograniczyło faktycznie dojazd do Apteki (przez przejście dla pieszych);

- prawa skarżącej poprzez "przyjęcie za pewnik" właściwych parametrów użytkowych drogi osiedlowej Osiedla S do W;

- prawa do prywatności, poprzez bezkrytycznie stwierdzenie, że skarżąca ma bezkolizyjny dojazd do Apteki z ulicy o mniejszej randze, odrzucono możliwość zjazdu z ul. S i możliwość wprowadzenia zatoczki na zatrzymanie się trzech samochodów z wykorzystaniem prywatnego terenu.

Kolegium w odpowiedzi wniosło o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że w rozpoznawaj sprawie brak było podstaw do zlecania monitoringu ruchu drogowego na ul. S oraz do badania legalności posadowienia urządzeń drogowych, barierek i bramek wzdłuż tej ulicy, weryfikacji prawidłowości lokalizacji przejęcia dla pieszych, nakazania właścicielom nieruchomości usunięcia drzew i krzewów ze swojej posesji oraz prowadzenia pomiarów geodezyjnych istniejącego zjazdu. Kwestie te - w ocenie Kolegium pozostawały poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Nadto nie było również podstaw do prowadzenia oględzin w terenie, gdyż stan faktyczny nie budził wątpliwości a zgromadzony materiał dowodowy był kompletny. Prowadzenie oględzin przyczyniłoby się do przedłużenia postępowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że udowodniona została okoliczność, że strona skarżąca posiada zapewnione połączenie komunikacyjne z DW (...) (ul. S), poprzez drogę publiczną niższej kategorii (W). Dodatkowo w ogóle nie zostało ustalone czy strona skarżąca wykonała w 1994 r. zjazd na ul. S na podstawie wydanych jej ówcześnie pozwoleń.

Sąd administracyjny nie może samodzielnie ustalać stanu faktycznego. Podstawą orzekania są akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Jeżeli więc w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających ustalenia faktyczne, na które powołuje się organ, a które strona skarżąca podważa - przedstawiając własne dowody - sąd administracyjny zmuszony jest uchylić zaskarżone decyzje w celu uzupełnienia postępowania dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Strona skarżąca od początku wskazywała, że od 1994 r. posiadała, zgodnie z wydanymi w sprawie pozwoleniami, zjazd na DW (...) tj. ul. S. W aktach sprawy znajdują się zdjęcia, które pośrednio potwierdzają jej twierdzenia (widoczny urządzony zjazd przed Apteką). Do odwołania załączona też została kopia skargi, do której jako załączniki miały zostać dołączone wydane w sprawie pozwolenia. Natomiast uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji całkowicie pomija ten aspekt sprawy i odnosi się do złożonego wniosku (w którym wyraźnie zaznaczono, że chodzi " (...) o odtworzenie z 1994 r. zjazdu do Apteki lub wykonanie zatoczki" - k. 29 akt administracyjnych) tak jakby to był wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, który nigdy nie istniał. Sąd ma świadomość, że zdaniem organów wydane w sprawie pozwolenia (w 1994 r.) nie dotyczyły zjazdu na DW (...) (pośrednio wynika to z treści odpowiedzi na skargę udzielonej przez Rejon Dróg Wojewódzkich jak i Zarząd Województwa - k. 5-13 akt administracyjnych). Niemniej jednak, w aktach administracyjnych w ogóle nie ma wydanych w sprawie pozwoleń z 1994 r. (zwłaszcza wymienionej w punkcie 10 decyzji ówczesnego zarządcy - DODP z 2 listopada 1994 r.), co uniemożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę na ile ustalenia w tym zakresie można uznać rzeczywiście za prawidłowe. Jak już zresztą Sąd uzasadniał powyżej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, że organ I instancji badał ten aspekt sprawy. Okoliczności faktyczne (a więc i poczynione błędy w tym zakresie) dotyczące ustalenia czy w strona skarżąca wykonała w 1994 r. zjazd na drogę (...) zgodnie z posiadanym zezwoleniem ma o tyle znaczenie w sprawie, że tylko w przypadku "nowej" lokalizacji wydawana jest w sprawie decyzja administracyjna zgodnie z art. 29 ust. 3 lub 4 ustawy o drogach publicznych. Natomiast w przypadku "odtworzenia" istniejącego już zjazdu przy okazji przebudowy drogi - zarządca ma automatyczny obowiązek przebudowy istniejących zjazdów zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w drodze czynności materialno-technicznych (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 1148/16 i powołane tam orzecznictwo). Innymi słowy, jeżeli właściciel działki wykonał zgodnie z wydanymi w sprawie pozwoleniami, zjazd do drogi publicznej to zarządca drogi nie może żądać po przebudowie drogi, wystąpienia na nowo o pozwolenie na lokalizację.

Dodatkowo, Sąd zauważa, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skupia się jedynie na okoliczności, że skarżąca ma zapewnioną komunikację z DW (...) poprzez ul. P. Ta okoliczność również jest sporna ponieważ strona skarżąca w odwołaniu wskazywała, że ul. P jest zbyt wąska (tylko 3,30 m szerokości), a na dodatek naprzeciwko wjazdu do Apteki (od strony garaży) znajduje się przejście dla pieszych co w praktyce powoduje, że komunikacja poprzez tę ulicę narusza przepisy ruchu drogowego.

W aktach sprawy również brak jest materiału dowodowego - chociażby protokołu oględzin - który pozwoliłby sądowi administracyjnemu zweryfikować prawidłowość dokonanych w tym zakresie ustaleń. Sąd zwraca przy tym uwagę, że istotnie wyrysowane na mapie (dołączonej do wniosku o odtworzenie zjazdu) przejście dla pieszych znajduje się naprzeciwko budynków Apteki od strony ul. W. Organy administracyjne skupiły się na uznaniowości decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o ruchu drogowym, ale w żaden sposób nie wskazały jakie to dowody świadczą o tym, że skarżąca ma zapewnioną komunikację przez ul. W.

Na koniec Sąd zauważa, że zgodnie z art. 24 i 25 Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączenie pracownika lub organu od udziału w sprawie może nastąpić w ściśle określonych przypadkach. Strona skarżąca w żaden sposób nie wskazała, czy w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 powołanej ustawy tj. wyłączenia pracownika z postępowania:

1)

w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2)

swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3)

osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4)

w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5)

w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6)

z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7)

w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Praktycznie strona skarżąca wskazywała jedynie ogólnie na okoliczności, o których mowa w art. 24 § 3 powołanej ustawy tj. okoliczności niewymienione w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Sąd jednak zauważa, że przepis ten nie znajduje zastosowania przy wyłączeniu organu. Zgodnie bowiem z art. 25 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1)

jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2)

osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 października 2017 r., VII SA/Wa 163/16: "wyłączenie organu prowadzi zawsze do zmiany właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.), dlatego jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 k.p.a., który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 k.p.a., a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2345/10)".

Z tych to powodów Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania strona skarżąca nie wykazała zasadności zarzutów braku wyłączenia od orzekania organu I instancji.

W ponownym postępowaniu organy uzupełnią materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie czy w sprawa dotyczy odtworzenia istniejącego i wybudowanego po uzyskaniu odpowiednich zezwoleń zjazdu - czy też jest to wniosek o lokalizację zjazdu, który faktycznie nigdy nie został wybudowany. W takiej sytuacji organy przeprowadzą wnioskowany dowód-wizji lokalnej w godzinach zapewniających dobrą widoczność w celu ustalenia czy strona skarżąca posiada możliwość komunikacji z DW (...) przez podporządkowaną drogę - ul. P.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te stanowią, że w razie zględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Sąd zasadził więc od organu zwrot uiszczonego wpisu od skargi (200 zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.