Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3020513

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 24 czerwca 2020 r.
III SA/Kr 501/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga.

Sędziowie WSA: Hanna Knysiak-Sudyka, Maria Zawadzka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 marca 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

II. przyznaje od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych)\ tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 9 marca 2020 r. nr (...) Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej jako skarżący) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 17 stycznia 2020 r., znak (...) w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2018 - 2019.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnymi i faktycznym;

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2019 r. skarżący zwróciła się o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Komendant Powiatowy Policji decyzją z 17 stycznia 2020 r. odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła utrata mocy obowiązującej części przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2019.161), tj. w zakresie wielkości "przelicznika". Aby określić nowy przelicznik niezbędna jest nowelizacja ustawy, która określi wielkość tego przelicznika i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Dopiero wówczas będzie można określić ewentualne prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i czas wolny od służby. W konsekwencji organ przyjął, że w dacie zwolnienia ze służby skarżącego wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie może być zrealizowana ze względu na brak obowiązującego przepisu prawa określającego sposób obliczania wysokości tego ekwiwalentu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się z przedstawionym w niej stanowiskiem, zarzucając jej naruszenie art. 115a ustawy o Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem realizacji wniosku.

Decyzją z 9 marca 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 kwietnia 2019 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr (...) z dnia 26 marca 2019 r. W chwili zwolnienia skarżącemu pozostało 51 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 5 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego, tj. łącznie 56 dni. Podniesiono, że z treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrok ten nie ma natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy. Nie określa on wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W konsekwencji uznano, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia. Dlatego też, wypłata skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie może być zrealizowana ze względu na brak obowiązującego przepisu prawa określającego sposób obliczania wysokości tego ekwiwalentu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz

- art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię przepisu i uznanie, że naliczanie i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie może być zrealizowana ze względu na brak obowiązującego przepisu prawa określającego sposób obliczenia wysokości ekwiwalentu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325) zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018.2107), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wyrokami z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 641/19, z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 584/19 oraz z dnia 10 marca 2020 sygn. akt III SA/Kr 32/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał w sprawach tożsamych przedmiotowo, a dotyczących ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przez byłych policjantów. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w ww. orzeczeniach i przyjmuje je za własne.

Niespornym w sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 kwietnia 2019 r. i na ten dzień pozostało mu 51 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 5 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego i wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za 51 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Bezsporne jest również, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. 2018.2102) orzekł, iż: "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP".

Do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem - np. 1/22 (ew. 1/21), który jest stosowany w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Nie ulega również wątpliwości, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 ustawy o Policji w zw. z art. 114 tej ustawy).

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się więc do pytania czy w chwili obecnej, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (1/21 lub 1/22), można wyliczyć i wypłacić należną skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć, jak twierdzą organy administracyjne obu instancji.

Zdaniem Sądu, rację ma skarżący i pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć i wypłacić należną skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ponieważ na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić jednak należy, że do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego przepisu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana od dnia 1 lipca 2019 r. - Dz. U. 2019.1635) i taki okres należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r.

Trybunał Konstytucyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku: "Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego. (...) Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. (...) Jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze."

Z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wynika więc wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 15 kwietnia 2019 r., obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego jednego dnia roboczego przysługującego skarżącej na dzień zwolnienia ze służby.

Mając na względzie powyższy sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny Sąd podkreśla, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień 15 kwietnia 2019 r., ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. 2015.90), a nawet jest publikowana w Internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku, w tym w roku 2019. Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

Z powyższego względu Sąd uznał, że skarga jest w pełni uzasadniona.

Sąd nie podzielił żadnego argumentu z podniesionych przez organy, skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego.

W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji. (Dz. U. Nr 100, poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny mają charakter bezwarunkowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności, mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

Mając na względzie naruszenie przez organy administracyjne obu instancji prawa materialnego wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP i ustawy o Policji - Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - jak w pkt I sentencji wyroku. Odnośnie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.