Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2979078

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 21 maja 2020 r.
III SA/Kr 416/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka.

Sędziowie: NSA Krystyna Kutzner, WSA Ewa Michna (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 21 maja 2020 r. skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie, na uchwałę nr VII/31/2011 Rady Gminy Babice z dnia 25 lutego 2011 r., w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwolywania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Babicach oraz szczegółowych, warunków jego funkcjonowania,, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.,,

Uzasadnienie faktyczne

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Chrzanowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Nr VII/31/2011 Rady Gminy Babice z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Babicach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wraz z załącznikiem - w całości, zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne zaniechanie publikacji tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji pozbawienia obywateli możliwości zaznajomienia się z regulacjami, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wysłowionych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych;

2. art. 4 ust. 1 ww. ustawy o ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie, że uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 zaskarżonej uchwały), tj. bez zachowania wymaganego wskazanymi przepisami okresu vacatio legis, pomimo niezaistnienia przesłanek pozwalających na odstępstwo od tej zasady.

W związku z powyższymi zarzutami, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem w całości oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Przekazując skargę do Sądu organ poinformował, że niezachowanie ustawowego terminu trzydziestu dni na przekazanie skargi spowodowane było brakiem możliwości - ze względów bezpieczeństwa - zwołania sesji Rady Gminy Babice w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a potem epidemii, aż do czasu wprowadzenia możliwości zdalnego odbycia sesji, na podstawie art. 15zzx ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 z późn. zm.). Organ przekazał do Sądu Uchwałę Nr XXII/170/2020 z dnia 17 kwietnia 2020 r. w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi Prokuratora wraz z odpowiedzią na skargę, przy czym odpowiedź na skargę stanowiła - zgodnie z treścią tej uchwały - załącznik ww. uchwały. W odpowiedzi na skargę organ uznał za uzasadniony zarzut nieważności zapisu § 3 zaskarżonej uchwały, jednocześnie podnosząc, że Rada Gminy Babice zmieniła zaskarżoną uchwałę w ten sposób, że § 3 otrzymał nowe brzmienie: "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia" (§ 1 uchwały Nr XII/169/2020 Rady Gminy Babice z dnia 17 kwietnia 2020 r. w sprawie: zmiany Uchwały Rady Gminy Babice Nr VII/3/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Babicach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która również została dołączona do dokumentów przekazanych Sądowi). Organ złożył w związku z tym wniosek o umorzenie postępowania wszczętego wniesieniem skargi przez Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z 2011 r. w części dotyczącej § 3 w brzmieniu sprzed dokonanej w 2020 r. zmiany.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skargę należało uwzględnić z powodu braku publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego zaskarżonej uchwały z 2011 r. Sam fakt zmiany poprzedniej uchwały nie sanował bowiem popełnionych naruszeń prawa.

Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390 z późn. zm.).

Sąd w niniejszym składzie w całości zgadza się z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r.,

III SA/Kr 762/19). Sąd stoi na stanowisku, że - z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy - nie ma wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Zaskarżona uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest zatem aktem prawa miejscowego i w związku z tym powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, powinna również wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Przedmiotowa uchwała nie została jednak ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowiło naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie zmienia sytuacji - tj. naruszenia powołanego wyżej przepisu - późniejsza zmiana zaskarżonej uchwały, która nie została ogłoszona, przez kolejną uchwałę, która zawierała już w swej treści obowiązek publikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i zapis o wejściu w życie uchwały w terminie 14 dni od jej ogłoszenia.

W zaistniałej sytuacji konieczne więc było stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały, która nie została ogłoszona i nieważność ta dotyczy całości uchwały z 2011 r. jako aktu prawa miejscowego. Nieogłoszenie aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym oznacza, że nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12).

Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest zatem warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, skutkuje bowiem nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej.

Bez względu na rozstrzygniecie pozostaje okoliczność podjęcia nowej uchwały w sprawie zmiany poprzedniej uchwały z 2011 r. i zawarcie w nowej uchwale obowiązku publikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i zapisu o wejściu w życie uchwały w terminie 14 dni od jej ogłoszenia. Ta dokonana zmiana zaskarżonej uchwały - i w konsekwencji utrata jej mocy obowiązującej w ww. zakresie, wywołuje bowiem skutek na przyszłość - ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia starej uchwały do obrotu prawnego, do dnia jej zmiany. Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia - ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności. Zastosowanie tej sankcji powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą (w tej materii zob. postanowienie NSA z 12 listopada 2019 r., II OZ 1022/19 i powołane tam orzecznictwo).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.