III SA/Kr 403/18, Uzasadnienie zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2573103

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2018 r. III SA/Kr 403/18 Uzasadnienie zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec.

Sędziowie WSA: Hanna Knysiak-Sudyka Barbara Pasternak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście-Zachód w Krakowie Danuty Jantas sprawy ze skargi M. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta C z dnia 1 marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) z Oddziałami Integracyjnymi im. (...) w C

I.

stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia,

II.

zasądza od Burmistrza Miasta C na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zarządzeniem Nr (...) Burmistrza Miasta C z dnia 1 marca 2018 r. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017.1875 z późn. zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017.59 z późn. zm.) po zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty, Burmistrz Miasta C odwołał M. S. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr (...) z Oddziałami Integracyjnymi im. (...) w C z dniem 1 marca 2018 r., bez wypowiedzenia.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że w dniach od 4 stycznia 2018 r. do12 stycznia 2018 r. zespół kontrolny Urzędu Miejskiego w C powołany zarządzeniem Burmistrza, w formie kontroli doraźnej dokonał poprzez porównanie stanu faktycznego ze stanem ewidencyjno-księgowym weryfikacji wybranej grupy sprzętów elektronicznych w Szkole Podstawowej Nr (...) z Oddziałami Integracyjnymi im. (...) w C oraz zweryfikował stosowane w szkole zasady gospodarowania sprzętem elektronicznym. Kontrola z ramienia urzędu była poprzedzona przeprowadzoną w Szkole Podstawowej Nr (...) z Oddziałami Integracyjnymi im. (...) w C w grudniu 2017 r. przez pracowników Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół i Przedszkoli w C (jednostka prowadząca obsługę finansowo - księgową szkół) weryfikacją stanu rzeczywistego przenośnych sprzętów z dokumentacją księgową z okresu 1 stycznia 2014 r. do 12 grudnia 2017 r. W trakcie weryfikacji wybranej grupy sprzętów elektronicznych stwierdzono szereg uchybień, polegających w szczególności na braku sprzętów lub użytkowaniu w szkole sprzętów nie ujętych w ewidencji księgowej, czy też braków numerów inwentarzowych na sprzętach.

Podano, że nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem wskazują, że Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr (...) z Oddziałami Integracyjnymi im. (...) w C - M. S. nie sprawuje należytej kontroli nad posiadanym przez szkołę majątkiem, sposób wykonywania przez niego obowiązków Dyrektora w zakresie gospodarowania mieniem szkoły wskazuje na zaniedbania w organizacji pracy szkoły, co daje podstawy do kwalifikacji niedopełnienia obowiązków przez Dyrektora szkoły. Działania Dyrektora w zakresie dopuszczenia do przedstawionego powyżej stanu należy kwalifikować jako działania powodujące destabilizację pracy szkoły, a tym samym zachodzi zagrożenie interesu publicznego wyrażającego się koniecznością prawidłowego funkcjonowania placówki oświatowej oraz naruszenia prawidłowych relacji pomiędzy Dyrektorem szkoły, a nauczycielami i innymi pracownikami szkoły.

W ocenie Burmistrza Miasta C, wynikającej z całokształtu stanu faktycznego i oceny formalnej z uwzględnieniem interesu i dobra uczniów i pracowników szkoły oraz negatywnego działania i zachowania Dyrektora - M. S., koniecznym było odwołanie go ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr (...) z Oddziałami Integracyjnymi im. (...) w C. Powyższa konieczność wynika z zaistniałej w aktualnym stanie destabilizacji zarówno kadrowej, jak i innych funkcji szkoły, a organ prowadzący zobowiązany jest przywrócić stan gwarantujący pełną realizację zdań oświatowych placówki.

W sprawie uzyskano wymaganą na podstawie art. 66 ust. pkt 2 ustawy z dnia Prawo oświatowe opinię kuratora oświaty. Opinia jest pozytywna.

Ww. zarządzenie M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe - a to poprzez błędne zastosowanie do sytuacji błahej i nieuzasadnionej, a zatem nie spełniającej przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego";

- art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia o możliwości zaskarżenia zarządzenia;

- art. 7, 107 § 3 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości stanu faktycznego oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego polegającą na uwzględnieniu przez organ wyłącznie niekorzystnych dla Skarżącego okoliczności przy jednoczesnym pominięciu okoliczności korzystnych;

- brak doręczenia skarżącemu opinii kuratora oświaty przywołanej w zaskarżonym zarządzeniu.

Skarżący dodał, że kwestionowane zarządzenie nie zawiera żadnego pouczenia o możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego lub innej ich weryfikacji w administracyjnym toku instancji.

Według skarżącego dokumenty dotyczące przywołanej w uzasadnieniu zarządzenia kontroli sprzętu elektronicznego wskazują jedynie na błahe i mało znaczące niedopatrzenia lub omyłki w inwentaryzacji sprzętu. Według wiedzy skarżącego kontrola ZEASiP (Zespołu Ekonomiczno Administracyjnego Szkół i Przedszkoli w C) przeprowadzona w dniach 4-12 grudnia 2017 r. została zainicjowana na podstawie donosów i anonimów o których skarżący nic wcześniej nie wiedział. Kontrola była wybiórcza i ukierunkowana na znalezienie choćby najdrobniejszych uchybień. Osoby, które przeprowadzały kontrolę przyznały, że robią to po raz pierwszy i same przyznawały, że kontrola je przerasta i dopiero się uczą. Dopiero druga kontrola przeprowadzona w styczniu 2018 r. była prowadzona przez Biuro kontroli, jednak i ta kontrola ustaliła wyłącznie drobne uchybienia dotyczące zamiany sprzętu.

Zaznaczył skarżący, że łączny majątek szkoły to wartość wynosząca ok. 6 mln zł. Tymczasem nieprawidłowości wskazane w inwentaryzacji sprzętu elektronicznego, sumarycznie sprowadzają się do tego, że w sekretariacie zamiast laptopa (...) znajdował się laptop (...). Przy czym wartość rynkowa obu komputerów jest bardzo zbliżona. Według informacji uzyskanej z firmy komputerowej B M. O. handlującej sprzętem komputerowym wartość komputera (...) jest nawet nieco wyższa niż brakującego laptopa (...). Zatem w oparciu o zamianę komputerów trudno nawet mówić o wykazaniu niedoboru, albowiem w zasadzie miała jedynie miejsce zamiana sprzętu o analogicznej wartości. Problem z ww. komputerem oraz ewentualnie innymi komputerami przenośnymi i projektorami był spowodowany okolicznością, że firma A Sp. z o. o, K, Ś, NIP (...) z siedzibą w C ul. P w sposób nierzetelny opisała na fakturach VAT sprzęt elektroniczny nabyty przez szkołę w 2015 r. W toku wyżej wzmiankowanej kontroli ujawniono rozbieżności pomiędzy faktycznie dostarczonym sprzętem przez firmę A Sp. z o. o, a treścią Faktur VAT. Przy czym wymaga podkreślenia, że dostarczony sprzęt odpowiada wartości wskazanej na przedmiotowych fakturach natomiast nie odpowiada nominalnemu opisowi faktur.

W celu wyjaśnień zaistniałych rozbieżności, skarżący jeszcze przed odwołaniem go z funkcji dyrektora zwrócił się do ZEASiP o udostępnienie faktur zakupowych. Skarżący podjął również próbę nawiązania kontaktu z A sp. z o.o. celem uzyskania faktur korygujących w zakresie opisu zakupionego przez szkołę sprzętu elektronicznego. Jednak podjęte próby nie doprowadziły do pozytywnego efektu albowiem firma A sp. z o.o. zaprzestała działalności. Numer telefonu pod którym skarżący kontaktował się z osobą reprezentującą firmę nie odpowiadał. Pod znanym adresem firma już nie działała. W miejscu znanym z działalności firmy skarżący rozpytywał w celu uzyskania jakichkolwiek informacji o tej spółce. Skarżący zatem podjął działania w celu nawiązania kontaktu i sprostowania rozbieżności w opisie faktur jednakże firma ta nie funkcjonuje już od jakiegoś czasu. Istotne jednak jest, że sprzęt faktycznie dostarczony i sprzęt wskazany w opisie faktur mają zbliżoną wartość rynkową zatem interes publiczny nie doznał uszczerbku, a ww. nieprawidłowości mają jedynie charakter formalny i porządkowy. Wszystkie te działania można było rozpocząć dopiero w pod koniec grudnia 2017 r. oraz w styczniu 2018 r. ponieważ dopiero wtedy zostały wykryte. Wcześniej komisje powoływane zarządzeniami przez dyrektora nie wskazywały żadnych nieścisłości.

W ocenie skarżącego w proporcji do wartości majątku szkoły za który odpowiadał jako dyrektor, a który wynosił ok. 6 mln - wartość ustalonych uchybień w inwentaryzacji sprzętu elektronicznego jest znikoma i marginalna. W najbardziej niekorzystnej dla Skarżącego - wersji braki w wartości sprzętu elektronicznego nie przekraczają 1,5 - 2 tys zł. W dodatku nie są to braki w sprzęcie lecz podmiana sprzętu na sprzęt zamienny o tych samych funkcjach i analogicznej wartości rynkowej. Dyrektor wyegzekwował np. zakup nowego sprzętu o wyższej wartości w miejsce zaginionego (zgubiony projektor).

Nadto skarżący na okoliczność należytego wykonywania obowiązków dyrektora szkoły powołał się na projekt oceny jego pracy z dnia 26 stycznia 2018 r. sporządzony przez Kuratora Oświaty nr (...). W przedmiotowym dokumencie Kurator wystawił skarżącemu ocenę "dobrą". W ocenie tej zawarto szereg komplementujących skarżącego stwierdzeń m.in. "dobrze kieruje działalnością Szkoły, satysfakcjonująco realizując zadania związane z powierzonym mu stanowiskiem", "z sukcesem pozyskuj środki pozabudżetowe"; "O jakości pracy szkoły świadczą również wyniki przeprowadzonej w 2014 r. ewaluacji zewnętrznej, wszystkie badane wymagania (trzy) spełnione zostały na poziomie wysokim (B)". Innymi faktami poświadczającymi wysoką jakość pracy skarżącego jest przyznanie Nagrody Burmistrza C, Nagrody Kuratora Oświaty, nagrody Ministra Sportu, przyznanie w styczniu 2018 r., wysokiego dodatku motywacyjnego. Jeszcze w styczniu 2018 r. skarżący uzyskał bardzo dobrą opinię Rady Pedagogicznej dotyczącą pracy jako menadżera, a także bardzo dobrą opinię związku zawodowego. Co więcej wiceburmistrz C w okresie IX-XI wielokrotnie publicznie przy innych dyrektorach szkół chwalił pracę Skarżącego.

Skarżący podniósł, że zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, stanowiącym podstawę zaskarżonego zarządzenia odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, może nastąpić wyłącznie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. W doktrynie i orzecznictwie istnieje w konsekwentna i jednolita linia interpretacyjna wykształcona na gruncie poprzednio obowiązującego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty - dotycząca wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Konkludując, drobne i błahe uchybienia inwentaryzacyjne nie mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanego w art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (por. I OSK 690/17, I OSK 1883/17, IV SA/Po 851/14). Według skarżącego u podstaw działania organu legły kwestie pozamerytoryczne (np. związane z nadchodzącymi wyborami samorządowymi i niedawno ogłoszonym konkursem na dyrektora szkoły), a zatem kwestionowane zarządzenie jako pozbawione podstawy prawnej winno zostać uznane za nieważne.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta C podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia i wniósł o jej oddalenie.

Organ podał, że w piśmie z dnia 28 grudnia 2017 r. skarżacy złożył wyjaśnienia w zakresie stwierdzonych przez pracowników ZEASiP niezgodności co do zaistnienia braku sprzętu, który winien znajdować się w dyspozycji szkoły, podmian sprzętu, czy też przepisywania numerów inwentarzowych. Kontrolujący nie uwzględnili jednak zastrzeżeń i podtrzymali treść protokołu kontroli o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 8 lutego 2018 r.

Według organu z wniosków pokontrolnych można wywieść, iż podmiana sprzętu miała na celu ukrycie niedoboru przy zaistnieniu różnicy w wartości sprzętu brakującego do sprzętu, który został wprowadzony do szkoły bez wymaganego tytułu prawnego, tj. zakupu bądź darowizny i bez ujęcia w stanie inwentarzowym szkoły. W odniesieniu do poszczególnych sprzętów nadano nr inwentarzowy sprzętom nie będącym w dyspozycji placówki, co tym bardziej wywołało niezgodność zarówno dokumentacji inwentarzowej, jak i ustaleń wartości sprzętu do celów inwentaryzacyjnych. Wyniki kontroli pozwalają więc na stwierdzenie, że w szkole brak było zasad ewidencjonowania i oznaczania sprzętów - sprzęty nie były oznaczane nr inwentarzowym w sposób trwały, natomiast wyjaśnienia składane przez Dyrektora były niejednoznaczne i pozbawione wiarygodności. Nadto, Dyrektor nie powiadomił organów ścigania powziąwszy informację o braku sprzętów i wobec braku wyjaśnienia okoliczności niedoboru. W szkole brak było nadzoru nad majątkiem, nie ma dokumentów potwierdzających oddawanie sprzętu do naprawy czy serwisu; nie ustalono przejrzystych zasad gospodarowania mieniem od momentu zakupu do jego likwidacji, w szczególności brak dokumentowania na piśmie istotnych elementów procesu dokonywania zakupów, tj. składania zamówienia, czy też oddawania sprzętu do serwisu. Braki, różnice i nadwyżki stanu faktycznego kontrolowanej grupy sprzętów w stosunku do stanu ewidencyjnego oraz inne nieprawidłowości wskazywały, że Dyrektor Szkoły nie sprawował należytej kontroli nad posiadanym przez szkołę majątkiem; sposób wykonywania przez niego obowiązków Dyrektora w zakresie gospodarowania mieniem szkoły wskazywał na zaniedbania w organizacji pracy szkoły, co dało podstawy do kwalifikacji niedopełnienia obowiązków. Działania Dyrektora realizowane zarówno w toku postępowania kontrolnego, jak i w zakresie dopuszczenia do przedstawionego powyżej stanu należy kwalifikować jako działania powodujące destabilizację pracy szkoły, a tym samym zaszło zagrożenie interesu publicznego wyrażającego się koniecznością prawidłowego funkcjonowania placówki oświatowej oraz naruszenia prawidłowych relacji pomiędzy Dyrektorem szkoły, a nauczycielami i innym pracownikami szkoły. Okoliczność te obrazował fakt, iż Dyrektor wywoływał presję i przedkładał do podpisywania zarówno nauczycielom jak i pracownikom administracyjno - obsługowym szkoły oświadczenia (załączniki nr 17 do protokołu kontroli), które mogły stanowić podstawę do usprawiedliwienia niedoborów odpowiedzialności na poszczególne osoby.

Jak podał organ, użyte w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe sformułowanie "przypadek szczególnie uzasadniony" stanowi pojęcie niedookreślone. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania takiej funkcji z uwagi na zagrożenie interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy osoby pełniącej funkcję kierowniczą mogą w oczywisty sposób prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. W orzecznictwie podkreśla się także, że szczególne przypadki to nie takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu danego organu są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 3346/15). Taką ocenę sytuacji przyjął również Kurator Oświaty wydając pozytywną opinię co do zamiaru odwołania M. S. ze stanowiska Dyrektora Szkoły. Poza kwestią zarządzania mieniem dyrektor zobowiązywał pracowników do podpisywania gotowych oświadczeń, które noszą znamiona poświadczenia nieprawdy, wywołując napięcia w gronie nauczycielskim. Według organu w orzecznictwie wskazuje się również na wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Dlatego też podjęto czynności, jeszcze przed odwołaniem Dyrektora, zawiadamiając odpowiednie organy ścigania o podjęcie postępowania wyjaśniającego w zakresie zaistnienia ewentualności kradzieży bądź przywłaszczenia mienia przy niedopełnieniu obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, jakim jest dyrektor szkoły.

Za niezasadną uznano podnoszoną kwestię braku doręczenia skarżącemu opinii kuratora oświaty. Opinia kuratora jest wymagana dla prawidłowego podjęcia Zarządzenia o odwołaniu dyrektora i służy temu celowi. Nie ma natomiast wpływu na sam fakt podjęcia przez Burmistrza decyzji o odwołaniu Dyrektora ze stanowiska. Tym bardziej, że uzasadnienie podjęcia decyzji o odwołaniu Dyrektora skarżący otrzymał wraz z Zarządzeniem o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora. Ponadto, Burmistrz nie dokonał "wybiórczej oceny materiału dowodowego", o czym świadczy fakt, iż od podjęcia czynności weryfikacyjnych, następnie sprawdzających i kontrolnych w zakresie gospodarowania mieniem szkoły do momentu odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora szkoły upłynęło 2,5 miesiąca, w trakcie których skarżący uczestniczył w prowadzonych czynnościach i kilkakrotnie składał pisemne wyjaśnienia, co do stwierdzonych nieprawidłowości. Właśnie te wyjaśnienia, w ocenie Burmistrza są niespójne i mało wiarygodne.

Burmistrz Miasta C dodał, że dodatkowym elementem stanowiącym podstawę do przyjęcia kwalifikacji przypadku szczególnie uzasadnionego jest okoliczność, że w Szkole Podstawowej Nr (...) w C doszło do zaistnienia działania klubu sportowego o nazwie Klub Sportowy przy Szkole Podstawowej Nr (...) w C" (dalej UKS przy SP), w którego zarządzie znajdują się zarówno skarżący - dyrektor SP8 i jednocześnie sekretarz UKS przy SP, jak i pani wicedyrektor SP8 i jednocześnie prezes UKS przy SP. Z poczynionych ustaleń wynika, że skarżący, będąc odpowiedzialnym za prawidłowe funkcjonowanie szkoły prowadził działalność UKS przy SP z naruszeniem przepisów w zakresie podstaw współdziałania placówki oświatowej z klubem sportowym, przy jednoczesnym wywołaniu szkody w majątku szkoły w wyniku obciążenia kosztami funkcjonowania UKS przy SP budżetu szkoły. Pełniąc funkcję Dyrektora szkoły skarżący zobowiązywał także pracowników administracyjno - obsługowych szkoły oraz nauczycieli do wykonywania obsługi i pracy na rzecz UKS przy SP - działającego w formie stowarzyszenia z obciążeniem budżetu szkoły wynagrodzeniem tych osób za realizację przedmiotowych czynności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017.2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 przywołanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017.1369 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.ps.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie stało się Zarządzenie nr (...) Burmistrza Miasta C z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej Nr (...) z Oddziałami Integracyjnymi im. (...) w C z zajmowanego stanowiska. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017.1875 z późn. zm.), dalej u.s.g. oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017. 59 z późn. zm.).

Przystępując do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, stwierdzić należy, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne, a zarządzenie nie odpowiada prawu. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta zostało bowiem podjęte z naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, polegającym na wydaniu zarządzenia mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r. I PK 103/03, OSNP z 2004 r. Nr 21, poz. 371). Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego.

Należy zwrócić uwagę, że sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że odwołanie dyrektora w ww. trybie ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowane jedynie wyjątkowo. "Szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu: negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, "wotum nieufności" uchwalone przez radę pedagogiczną nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011). Użyty w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy zwrot przypadki szczególnie uzasadnione, jakkolwiek stanowi pojęcie nieostre, to sprowadza stosowanie tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, w których organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Chodzi o taką sytuację, w której działanie lub zaniechanie dyrektora szkoły mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem powoduje destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Muszą zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Podkreśla się w orzecznictwie brak podstaw do zastosowania instytucji z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy w okolicznościach, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie; w taki sposób oceniano w orzecznictwie m.in. naruszenie zasad gospodarki finansowej czy też brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły. Organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia decyzji 203 oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury.

Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzających podjęcie takiego aktu. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11,LEX nr 1166066).

Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. IV SA/GI 986/10, I OSK 314/11). Podkreślić przy tym należy, że skutki prawne wywołuje zarządzenie, a nie późniejsze pisma wyjaśniające, czy też skarga do sądu administracyjnego. Ma to znaczenie w realiach niniejszej sprawie, gdyż nie wszystkie okoliczności, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę zawarte były w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia.

Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarządzenia Nr (...) nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 66 ustawy Prawo oświatowe. W niniejszej sprawie nie wykazano, że zachodzi któraś z opisanych powyżej sytuacji. Rację ma skarżący, że w uzasadnieniu zarządzenia zostały zawarte jedynie ogólnikowe stwierdzenia typu: "stwierdzono szereg uchybień, polegających w szczególności na braku sprzętów lub użytkowaniu w szkole sprzętów nie ujętych w ewidencji księgowej, czy też braków numerów inwentarzowych na sprzętach". Takie ustalenia nie mogły być jednak postawą przyjęcia, że działania Dyrektora powodują destabilizację pracy w szkole, a tym samym zachodzi zagrożenie interesu publicznego wyrażającego się koniecznością prawidłowego funkcjonowania placówki oświatowej oraz naruszenia prawidłowych relacji pomiędzy Dyrektorem szkoły, a nauczycielami i innymi pracownikami szkoły. Nadto, nie jest trafne powołanie się w zarządzeniu na zaniedbania dotyczące gospodarki finansowej szkoły, gdyż jak wyżej wskazano, w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zaniedbania dotyczące gospodarki finansowej szkoły czy też jej organizacji nie mogą uzasadniać odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego.

Powyższe ustalenia prowadzą do konkluzji, że zarówno analiza treści uzasadnienia zarządzenia z dnia 1 marca 2018 r., jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania M. S. ze stanowiska Dyrektora szkoły w trybie art. 66 ustawy Prawo oświatowe. Uchybienia i nieprawidłowości skarżącego w gospodarowaniu powierzonym sprzętem wyposażenia szkoły oraz nieścisłości w zakresie księgowości nie stanowią okoliczności upoważniających do uznania, że mamy do czynienia z sytuacją powodującą destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej czy też oświatowej szkoły, w której jedynym rozwiązaniem było natychmiastowe, w ciągu roku szkolnego, zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącego. Nie daje ku temu podstaw także ogólnikowe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia o negatywnej ocenie wynikającej "z całokształtu stanu faktycznego". Należy w tym miejscu zwrócić więc też uwagę na treść przytaczanego w skardze i zalegającego w aktach administracyjnych "Projektu oceny pracy" skarżącego sporządzonego w dniu 26 stycznia 2018 r. przez Kuratora Oświaty, z którego wynika, że w ww. projekcie przewidziano dla skarżącego ocenę dobrą. Skorzystanie przez organ z możliwości wynikającej z art. 66 ust. 2 ustawy byłoby usprawiedliwione wyłącznie takimi okolicznościami, które obiektywnie powodowały destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym Szkoły kierowanej przez skarżącego i w związku z tym jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji było odwołanie skarżącego w trakcie roku szkolnego, w trybie natychmiastowym. Okoliczności takie nie zostały przez organ odwołujący wykazane w podjętym akcie.

Co się zaś tyczy pozostałych argumentów organu, jak zobowiązywanie przez skarżącego pracowników do podpisywania oświadczeń noszących znamiona poświadczenia nieprawdy i wywoływanie tym napięć w gronie nauczycielskim a także prowadzenia działalności UKS przy SP z naruszeniem przepisów w zakresie podstaw współdziałania placówki oświatowej z klubem sportowym, to nie mogły one być brane pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonego zarządzenia. Zostały one bowiem wskazane i przytoczone przez Burmistrza Miasta C w piśmie z dnia 19 kwietnia 2018 r. stanowiącym odpowiedż na skargę wniesioną do Sądu, a więc już po wydaniu zarządzenia z dnia 1 marca 2018 r. Tymczasem, jak to już zostało wyjaśnione, skutki prawne wywołuje zarządzenie, a nie późniejsze pisma wyjaśniające, czy też dodatkowe argumenty podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę. To, jakie zdarzenia organ uznał za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody, w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej, oraz na ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w analizowanym rozumieniu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2330/16, LEX nr 2267906).

Zaskarżone zarządzenie zostało więc podjęte z istotnym naruszeniem materialnoprawnej podstawy jego wydania, tj. przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność tego zarządzenia - jak w pkt I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt II wyroku. Na koszty te składał się wpis od skargi (200 zł), opłata skarbowa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018. 165 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.