III SA/Kr 392/18, Pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania. Skutek doręczenia decyzji stronie w przypadku ustanowienia pełnomocnika. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2540515

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2018 r. III SA/Kr 392/18 Pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania. Skutek doręczenia decyzji stronie w przypadku ustanowienia pełnomocnika.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Michna, Barbara Pasternak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r., sprawy ze skargi D. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego

I.

uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji,

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. C. i J. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną przez D. C. i J. C. decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. nr (...), wydaną na podstawie 31 ust. 4, 31 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz,.2101, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 18 września 2017 r., znak: (...), orzekającej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością położoną w O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr (...), (własność D. i J. C.), a nieruchomościami położonymi w O. - gm. O. oznaczonymi numerami: (...) (współwłasność H. W.i M. W.), i (...) (własność I. S.)

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ I instancji - Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia 18 września 2017 r., znak: (...), orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością położoną w O. - gm. O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr (...) (własność D. i J. C.), a nieruchomościami położonymi w O. - gm. O. oznaczonymi numerami: (...) (współwłasność H. W. i M. W.), i (...) (własność I. S.).

W jej uzasadnieniu organ I instancji opisał przebieg postępowania o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości, wszczętego na wniosek D. i J. C. postanowieniem z dnia 4 czerwca 2012 r. Organ wskazał, że przed pierwotnie upoważnionym do przeprowadzenia czynności postępowania rozgraniczeniowego geodetą R. M. w dniach 3 września 2012 r. i 4 września 2012 r. zostały zawarte przez właścicieli rozgraniczanych działek o numerach (...), (...) i (...) ugody, natomiast w zakresie rozgraniczania działek o numerach (...) i (...) postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone, bowiem operat rozgraniczeniowy w tym zakresie został zwrócony upoważnionemu geodecie do poprawy i uzupełnienia. Mimo wielokrotnych wezwań geodeta upoważniony nie poprawił, nie uzupełnił operatu i nie zgłosił zakończenia prac do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Tym samym nie mogło zostać zakończone postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki nr (...) z działkami nr (...) i nr (...) przez wydanie decyzji o umorzeniu tego postępowania jako bezprzedmiotowego, jak również postępowania w sprawie rozgraniczenia działki nr (...) z działką nr (...), w którym to ugoda nie została zawarta. Wskutek braku możliwości wyegzekwowania od upoważnionego geodety R. M. poprawienia i uzupełnienia operatu rozgraniczeniowego oraz przekazania go do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego organ cofnął R. M. upoważnienie do przeprowadzenia czynności postępowania rozgraniczeniowego i ostatecznie do przeprowadzenia tych czynności upoważnił geodetę uprawnionego A. G., który zawarte przed R. M. ugody w sprawie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr (...) (własność D. i J. C) i nr (...) (współwłasność H. W. i M. W.) oraz nr (...) (własność I. S.) włączył do swojego operatu rozgraniczeniowego i przekazał do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. W konsekwencji powyższych czynności organ I instancji uznał za skuteczne ugody zawarte przed R. M. i umorzył postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie objętym tymi ugodami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli, w ustawowym terminie, D. i J. C., H. W., M. W. i I. S. reprezentowana przez pełnomocnika S. S. Odwołujący się podnieśli, że nie są zadowoleni z wydanej decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż uważają "że zgodnie ze stanem faktycznym, granica pomiędzy naszymi działkami została ustalona w 2012 r. poprzez zawarcie ugody przed geodetą R. M. Wszelkie działania organu polegające na unieważnieniu tych ugód i wyznaczeniu kolejnych geodetów, w tym wypadku A. G., uważamy za działania bezzasadne i niepotrzebnie zwiększające koszty postępowania."

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie znaleziono podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Kolegium podniosło, że decyzja ta, co więcej, uwzględnia stanowisko odwołujących się stron postępowania odnośnie jego zakończenia przez zawarcie w 2012 r.r. ugód dotyczących ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr (...), (...) i (...).

Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - stosownie do przepisów art. 32 ust. 5, art. 33 ust. 1 i art. 34 Prawa geodezyjnego i kartograficznego może zakończyć się przed organem administracji:

- zawarciem ugody przed geodetą upoważnionym, co skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, gdyż wobec zawarcia ugody postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe,

- wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli do zawarcia ugody nie doszło, a materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy pozwala na ustalenie przebiegu granicy,

- wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy do sądu powszechnego, jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody a wobec sporu co do przebiegu granicy przy równoczesnym braku dokumentów bądź ich sprzeczności nie można ustalić przebiegu granicy między nieruchomościami.

W przedmiotowym postępowaniu doszło do jego umorzenia z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną zawarciem w 2012 r. przed geodetą R. M. dwóch ugód: jednej dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) (własność Państwa C.) i działką nr (...) (współwłasność H. W. i M. W.), a drugiej dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) (własność Państwa C.) a działką nr (...) (własność I. S.). Zatem - wbrew twierdzeniom odwołujących się - organ I instancji nie "unieważnił" tych ugód, natomiast uznał je za skuteczne i z tego powodu umorzył prowadzone w tym zakresie postępowanie, ponieważ nie zachodziła już potrzeba ani wydania decyzji o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) ani też umorzenia postępowania i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że dopiero włączenie tych ugód do operatu rozgraniczeniowego sporządzonego przez kolejnego upoważnionego geodetę, tj. A. G. umożliwiło organowi I instancji zakończenie sprawy rozgraniczenia działek nr (...), (...) i (...) i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Niezbędnym bowiem wymogiem dla uznania skuteczności zawartych ugód jest ich zgłoszenie do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z dokumentacją techniczną rozgraniczenia. Nie budzi wątpliwości - w świetle obszernych akt sprawy - iż R. M. upoważniona pierwotnie przez organ I instancji do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia (nota bene na wniosek D. i J. C.) działki nr (...) z działkami nr (...), (...) i (...) mimo wielokrotnych monitów ani nie poprawiła sporządzonego operatu odnośnie rozgraniczenia działek nr (...) i nr (...) (do tej części operatu miał zastrzeżenie organ I instancji) ani też nie przekazała do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego operatu rozgraniczeniowego wraz z aktami ugody ustalającymi przebieg granicy pomiędzy działką nr (...) i nr (...) oraz działką nr (...) a działką nr (...).

W tym stanie rzeczy niezbędnym było cofnięcie R. M. upoważnienia do przeprowadzenia czynności postępowania rozgraniczeniowego i upoważnienie innego geodety uprawnionego celem przeprowadzenia tych czynności i umożliwienia organowi I instancji zakończenia postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek Państwa D. i J. C. postanowieniem z dnia 4 czerwca 2012 r. Ostatecznie organ I instancji postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. upoważnił do przeprowadzenia czynności postępowania rozgraniczeniowego geodetę uprawnionego A. G. w zakresie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr (...), (...), (...) i (...). Tenże geodeta włączył jako integralną część swojego operatu rozgraniczeniowego akty ugód zawartych w 2012 r. przed R. M. (odnośnie działek nr (...), (...) i (...)) oraz dokonał ustalenia granic pomiędzy działkami nr (...) i (...), przekazał dokumentację techniczną do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, która do tego Zasobu została przyjęta, co umożliwiło organowi I instancji zakończenie postępowania wszczętego postanowieniem z dnia 4 czerwca 2012 r. przez:

- wydanie w dniu 18 września 2017 r. decyzji nr (...) o umorzeniu

- wobec zawarcia w dniach 3 września 2012 r. i 4 września 2012 r. ugód przed geodetą R. M. - postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością położoną w O. - gm. O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr (...) (własność D. i J. C.), a nieruchomościami położonymi w O. - gm. O. oznaczonymi numerami: (...) (współwłasność H. W. i M. W.) i (...), (własność I. S.),

- wydanie w dniu 18 września 2017 r. decyzji o rozgraniczeniu działki nr (...) stanowiącej własność Państwa D. i J. C. z działką nr (...) stanowiącą własność Pani J. K. i Pana A. K. (decyzja nr (...)).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie przeczy, iż akty ugody stanowiły pierwotnie część składową dokumentacji technicznej postępowania rozgraniczeniowego sporządzonej przez R. M. pod nr (...), jednakże skoro dokumentacja ta nie została przyjęta wraz z aktami ugód do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, to ustalenia zawarte w ugodach odnośnie przebiegu granic nieruchomości nie mogły być ujawnione ani w ewidencji gruntów i budynków, ani w księgach wieczystych. Zauważyć w tym miejscu należy, że jedynie uprawnionym do przekazania dokumentacji geodezyjnej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego jest wykonawca prac geodezyjnych, a ten tego do chwili obecnej nie uczynił. Z mocy art. 12 i art. 12a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wykonawca prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem nieruchomości ma obowiązek zarówno zgłoszenia tych prac właściwemu staroście, jak i zawiadomienia o ich zakończeniu wraz z przekazaniem dokumentacji.

W tym stanie rzeczy, aby można było - zgodnie z wolą stron postępowania rozgraniczeniowego - uznać, że granice nieruchomości zostały ustalone w drodze ugód zawartych w 2012 r., jedyną możliwością było włączenie ich jako materiał dowodowy do dokumentacji sporządzonej przez geodetę upoważnionego A. G. i przekazanej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. W przeciwnym razie zawarte przed R. M. w 2012 r. ugody w sprawie ustalenia przebiegu granicy byłyby ugodami martwymi, tzn. nie zostałyby ujawnione ani w ewidencji gruntów i budynków, ani w księgach wieczystych, a zatem właściciele nieruchomości nie mogliby np. uzyskać wyrysów z map z granicami naniesionymi zgodnie z postanowieniami zawartymi w tych ugodach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednocześnie wyjaśniło, że nie jest organem właściwym do ustalania, czy w sprawie doszło do sfałszowania dokumentów, natomiast zebrana w aktach dokumentacja nie daje Kolegium podstaw do stwierdzenia, że zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa i zawiadomienia organów ścigania. Jeżeli Odwołujący się uważają, że doszło do popełnienia przestępstwa, to powinni ten fakt zgłosić organom ścigania (Policji, prokuraturze), do których to kompetencji należy ściganie przestępstw. Jeżeli w wyniku podjętych przez te organy czynności dojdzie do ustalenia, iż istotnie przestępstwo zostało popełnione, to będzie to stanowiło podstawę do wznowienia postępowania zakończonego niniejszą decyzją i ponownego jego przeprowadzenia.

W skardze na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podnieśli:

- naruszenie art. 31 ust. 4 i art. 32 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

- naruszenie art. 32 ust. 5, art. 33 ust. 1, art. 34 Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

- błędne ustalenie stanu faktycznego mającego istotny wpływ na wynik sprawy - brak włączenia ugód do dokumentacji rozgraniczeniowej Adolfa Grada;

- naruszenie § 14 i § 17 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości;

- naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na tą skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ale nie z wszystkich powodów w niej podniesionych.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Według art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Z przywołanych unormowań jasno zatem wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 k.p.a.). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń i obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por.m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, publik. w OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112). Wskazany przepis pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych, nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne. Podkreślić przy tym należy, że strona ustanawiając pełnomocnika czyni to w określonym celu, chce bowiem ustrzec się przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa, zagwarantować sobie rzetelną ochronę własnych interesów. Jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów.

W rozpoznawanej sprawie analiza akt postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości dowodzi, że w tym postępowaniu niestety orzekające organy naruszyły postanowienia art. 10 k.p.a. Od 21 kwietnia 2017 r. pełnomocnikiem skarżących jest bowiem adw. A. K., której jako pełnomocnikowi skarżący udzielili umocowania podczas czynności na gruncie, przeprowadzanych właśnie w tej dacie (vide akta administracyjne "tom 6 z 6", "protokół graniczny sporządzony przez geodetę A. G. k. (...)). Wprawdzie zapis w protokole z przeprowadzonych w tym dniu czynności jest bardzo skrótowy, bo w rubryce "Przyjęto następujące oświadczenia stron o udzielenie pełnomocnictwa na rzecz: widnieje zapis: "adwokat A. K. - pełnomocnik D. C. i J. A. C.", to w tym względzie podnieść należy, że art. 32 k.p.a. nie wprowadza żadnego rozróżnienia znanego procedurze sądowej pełnomocnictw ogólnego i szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza też w swej treści zakresu tego pełnomocnictwa. Przyjmując zatem, że to udzielone pełnomocnictwo może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw strony, niedoręczanie od momentu jego udzielenia pism, a w szczególności decyzji organu I i II instancji, które na skutek skargi skarżących poddane zostały kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, skutkujących uchyleniem kontrolowanych aktów. Organy decyzje te doręczyły m. in skarżącym zamiast ich pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji skarżącym w sytuacji ustanowienia przez nich pełnomocnika było bezskuteczne. Pominięcie pełnomocnika zaś, jest równoznaczne w skutkach prawnych z pominięciem strony, co stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.).

Wobec powyższego podniesienie tego zarzutu w skardze przez pominiętego pełnomocnika skarżących, gdy fakt niedoręczenia mu decyzji rzeczywiście miał miejsce, obligował Sąd, mając na względzie postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do jego uwzględnienia. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje bowiem uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na te naruszenia Sąd nie mógł się ustosunkować merytorycznie do zasadności umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Rzeczą natomiast organów jest ponowne wydanie stosownych decyzji z zagwarantowaniem skarżącym prawa do obrony swoich interesów.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).

O kosztach Sąd orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.