Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 3 sierpnia 2004 r.
III SA/Kr 384/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.).

Sędziowie: WSA Halina Jakubiec A, WSA Dorota Dąbek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Tarnowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...) 2004 r. Nr (...) w przedmiocie zamiaru stopniowej likwidacji Szkoły Podstawowej nr (...) im. (...) w (...) oraz zamiaru zmiany obwodu Szkół Podstawowych nr (...),(...),(...),(...) w (...)

I.

uwzględnia skargę w zakresie w jakim Wojewoda (...) stwierdził naruszenie § 40 ust. 2 statutu Gminy Miasta Tarnowa

II.

w pozostałym zakresie skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Podstawa prawną uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 24 lutego 2004 r., nr XXI/330/2004 w sprawie zamiaru stopniowej likwidacji Szkoły Podstawowej nr (...) im. (...) w (...) oraz zamiaru zmiany obwodów Szkół Podstawowych nr (...),(...),(...) i (...) w (...) jest art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 5, art. 5c pkt 1, art. 17 ust. 4, art. 58 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67 poz. 329 z późn. zm.).

W dniu (...) 2004 r. Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym nr (...), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 24 lutego 2004 r., nr XXI/330/2004. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie przedłożonych dokumentów, a w szczególności-protokołu sesji Rady, organ nadzoru stwierdził naruszenie § 40 ust. 2 i § 42 ust. 1,3 i 4 Statutu Gminy Miasta Tarnowa.

Zakwestionowana uchwała była dwa razy poddana pod głosowanie. Najpierw w głosowaniu imiennym projekt nie uzyskał większości głosów i uchwała nie została przyjęta. Następnie przegłosowano poprawkę do projektu uchwały już poprzednio przegłosowanej i odrzuconej w całości. Poprawka została przyjęta większością głosów. W dalszej kolejności w głosowaniu imiennym przyjęto projekt uchwały z uwzględnieniem poprawki.

Zdaniem organu nadzoru taka procedura pozostawała w sprzeczności z §§ 40 ust. 2 Statutu Miasta Tarnowa. Przepis ten stanowi:

Porządek głosowania nad projektem uchwały jest następujący:

1)

głosowanie wniosku o odrzucenie projektu w całości, jeżeli wniosek taki został zgłoszony,

2)

głosowanie poprawek do poszczególnych części składowych, przy czym w pierwszej kolejności głosuje się poprawki, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach,

3)

głosowanie projektu w całości ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek.

W ocenie organu nadzoru, naruszenie powyższego przepisu statutowego polegało na głosowaniu najpierw nad projektem całej uchwały, a dopiero później - nad poprawką do tej uchwały. Ponieważ projekt uchwały nie został w pierwszym głosowaniu przyjęty, bezprzedmiotowe było późniejsze głosowanie poprawek do tego projektu, jak też następnie głosowanie ponowne nad projektem tej uchwały z przyjętymi poprawkami.

Wojewoda (...) zarzucił następnie naruszenie § 42 ust. 3 i 4 Statutu Gminy Miasta Tarnowa. § 42 statutu stanowi:

ust. 1 W razie gdy wynik głosowania jawnego budzi uzasadnione wątpliwości, Rada może dokonać reasumpcji głosowania.

ust. 2. Wniosek w tej sprawie może być zgłoszony wyłącznie na posiedzeniu, na którym odbyło się głosowanie.

ust. 3. Reasumpcję głosowania przeprowadza się, gdy wniosek w tej sprawie uzyska poparcie co najmniej 1/4 obecnych radnych. ust. 4. Reasumpcji głosowania imiennego nie przeprowadza się.

§ 42 ust. 3 Statutu Gminy Miasta Tarnowa został naruszony, gdyż w ogóle nie poddano pod głosowanie wniosku formalnego w przedmiocie reasumpcji poprzedniego głosowania, a tym samym wniosek o reasumpcję nie zdobył poparcia 1/4 obecnych radnych. § 42 ust. 4 statutu został naruszony przez przeprowadzenie reasumpcji głosowania imiennego.

Statut Gminy zawiera przepisy proceduralne normujące kwestie podejmowania uchwał, których naruszenie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Ponieważ uchwała została podjęta tylko przy jednym głosie przeważającym, prawidłowy sposób przeprowadzenia głosowania ma szczególnie istotne znaczenie. Naruszenia przepisów normujących sposób głosowania w danym przypadku są na tyle istotne, by podjąć działania nadzorcze w postaci stwierdzenia nieważności uchwały.

Uchwałą z dnia 22 kwietnia 2004 r., nr XXIII/366/2004 Rada Miejska w Tarnowie zadecydowała o zaskarżeniu powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody (...) do sądu administracyjnego. Gmina zarzuciła Wojewodzie (...), naruszenie art. 85 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że uchwała naruszyła prawo w stopniu kwalifikującym ją do stwierdzenia jej nieważności. Strona skarżąca podniosła, że przebieg sesji Rady Gminy nie upoważniał Wojewody do stwierdzenia nieważności. Organ nadzoru mógł jedynie wskazać na podjęcie uchwały z naruszeniem prawa. Przed głosowaniem imiennym Przewodniczący Rady przyjął wniosek o głosowanie w pierwszej kolejności projektu podstawowego uchwały. Gdyby nie przeszedł w głosowaniu, będą głosowane poprawki. Jednocześnie strona skarżąca przyznała, że przyjęta i przeprowadzona kolejność głosowań nad uchwałą pozostawała w sprzeczności z § 40 ust. 2 Statutu Gminy Miasta Tarnowa. Nakazuje on, bowiem głosowanie w pierwszej kolejności nad poprawkami a dopiero potem nad projektem w całości wraz z poprawkami.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdaniem pierwszym ustawy o samorządne gminnym, tylko istotne naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały przez organ nadzorczy. Zdaniem strony skarżącej podjęcie uchwały w przedmiotowej sprawie obarczone było jedynie nieistotnym naruszeniem prawa, nie upoważniającym Wojewodę do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego jej nieważność. Tylko takie naruszenie przepisów proceduralnych może powodować uchylenie uchwały, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej zaś sprawie naruszenie procedury nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na to, że wynik głosowań zarówno przy głosowaniu zgodnym z prawem jak i w przypadku głosowania przeprowadzonego w sposób naruszający prawo, był taki sam. Nikt z radnych nie oprotestował kolejności głosowania niezgodnego z prawem. Organ nadzoru nie wziął tych argumentów pod uwagę. Biorąc wszystko to pod uwagę Rada Gminy wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) pismem z dnia (...) 2004 r. wniósł o jej oddalenie. Organ nadzorczy podniósł, że strona skarżąca sama przyznała, że dopuściła się naruszenia prawa, a szczególności § 40 Statutu Gminy Miasta Tarnowa.

Statut Gminy jest aktem prawa miejscowego a jego przestrzeganie jest obowiązkiem organów go stosujących. Interpretacja Statutu nie może być dowolna i dostosowana do aktualnych potrzeb Rady Gminy. Organ Gminy w swej skardze do sądu administracyjnego, zaprezentował taką właśnie swobodną interpretację prawa.

W świetle orzecznictwa naruszenie przepisów formalnych jest istotnym naruszeniem prawa. Działanie sprzeczne z normami statutowymi, określającymi procedurę podejmowania uchwał, jest naruszeniem uzasadniającym stwierdzenie nieważności. Nie jest spornym pomiędzy stronami naruszenie § 40 ust. 2 Statutu. Naruszono również § 42 Statutu. Nie było dopuszczalne przeprowadzenie reasumpcji głosowania wobec niezakwestionowania wyniku wcześniejszego głosowania. Nie przeprowadzono również głosowania nad wnioskiem o reasumpcję; przeciwnie - Przewodniczący zarządził takie głosowanie.

Naruszono § 42 ust. 4 zabraniający reasumpcji głosowania imiennego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Gmina nie kwestionuje samego faktu naruszenia prawa, jakiego dopuściła się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę (s.14-19 protokołu sesji). Skoro przeprowadzono reasumpcję głosowania, to znaczy że zdawano sobie sprawę z nieprawidłowości pierwszych głosowań (nad całym projektem, poprawkami i znowu nad całym projektem, ale z uwzględnieniem przegłosowanych poprawek). Naruszenie § 40 ust. 2 statutu przyznano również w skardze do Sądu.

Natomiast Gmina kwestionuje dopuszczalność stwierdzenia przez organ nadzoru uchwały tylko z tego powodu, że ostatniego głosowania nie poprzedzono głosowaniem nad samą reasumpcją głosowania. Gmina dowodzi, że należało uznać, że dopuszczono się nieistotnego naruszenia prawa co przekreśla możliwość stwierdzenia nieważności.

Stanowisko Gminy jest nietrafne. Nie ma żadnej podstawy prawnej, aby dzielić przepisy o procedurze uchwałodawczej, zapisane w statucie Gminy na ważne (których naruszenie powoduje nieważność uchwały) oraz zupełnie nieistotne do tego stopnia, że ich naruszenie nie ma wpływu na ważność uchwały, podjętej z ich naruszeniem. Przeciwnie, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały trzeba zaliczyć do naruszeń istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2001 r., II SA/Wr 1415/01 (w:) OSS 2002, nr 1, poz. 16).

W niniejszej sprawie naruszenia tego samego § 42 statutu dopuszczono się dwukrotnie, tj. zarówno wówczas, gdy po odrzuceniu całego projektu głosowano nad poprawka i ponownie nad całym poprawionym projektem (s.14-19 protokołu sesji), jak i wówczas gdy jeszcze raz rozpatrywano sprawę (s. 28 protokołu sesji). Tym samym, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia § 40 ust. 2 statutu, albowiem nad projektem głosowano nie dwa razu (jak przyjęła Gmina i Wojewoda (...)), ale trzy razy: (1) pierwsze głosowanie, gdy za było 6 radnych, przeciw -18, (2) drugie głosowanie - obejmujące głosowanie nad poprawką i nad poprawionym projektem oraz (3) trzecie głosowanie - znowu nad projektem poprawki i nad poprawionym całym projektem (s.28 protokołu).

Zarówno na s. 17, jak i na s. 18 zapisano, że przedmiotem głosowania był projekt objęty drukiem 5h. W obu przypadkach był to ten sam projekt, jedynie nieco poprawiony w wyniku głosowania nad poprawką. Negatywny wynik pierwszego głosowania nad projektem oznacza, że bez wniesienia nowego projektu dokonano reasumpcji poprzedniego, negatywnego głosowania, które już zostało zakończone. W świetle § 42 ust. 3 niedopuszczalne było przystąpienie do głosowania nad poprawką i całym projektem (s. 19 protokołu) bez uprzedniego przyjęcia uchwały o reasumpcji głosowania. W takim jednak razie sekwencja drugiego głosowania (poprawka i cały projekt) była zgodna z § 40 ust. 2 statutu.

Nad całym projektem trzy razy głosowano imiennie, a zgodnie z § 42 ust. 4 statutu niedopuszczalna jest reasumpcja głosowania imiennego. Dlatego Sąd poszerza (w porównaniu z zarzutami rozstrzygnięcia nadzorczego) zarzut naruszenia § 42 ust. 3 i 4 statutu, tj. skoro pierwsze głosowanie (odrzucające uchwałę) już było imienne, więc nie można już było głosować poprawek i projektu uchwały (s. 18 i s.28 protokołu).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił:

-

na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.nr 153, poz. 1270) - uwzględnić skargę w zakresie w jakim Wojewoda (...) stwierdził naruszenie § 40 ust. 2 statutu Gminy Miasta Tarnowa,

-

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.nr 153, poz. 1270) - oddalić skargę Gminy w pozostałym zakresie. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, prawomocne stanie się stwierdzenie przez Wojewodę (...) nieważności uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 22 kwietnia 2004 r., nr XXIII/366/2004.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że mimo że art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i części.... (T. Woś (w) T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska

Postępowanie sądowo-administracyjne Warszawa 2004, s.311).