Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722672

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 11 września 2019 r.
III SA/Kr 368/19
Deklaratoryjny charakter wpisu do ewidencji gruntów i budynków.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.).

Sędziowie: NSA Krystyna Kutzner, WSA Janusz Bociąga.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. znak (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego S. C. od decyzji Starosty z (...) 2018 r. znak: (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącego S. C. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, dotyczących przebiegu granicy działki nr (...) z działkami nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...) położonymi w obrębie B, jednostka ewidencyjna L, decyzją z (...) 2018 r. znak: (...) po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o uwzględnieniu zarzutu i zmianie przebiegu granicy działki nr (...) od strony działek nr (...) i (...), zmianie pola powierzchni działki nr (...) oraz odrzuceniu zarzutu w pozostałym zakresie dotyczącym przebiegu granicy działki nr (...) z działkami nr (...), (...), (...) i (...).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej powoływanej jako "ustawa") przeprowadzono modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu B, jednostka ewidencyjna L. Celem modernizacji było uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych. W jej wyniku powstała zintegrowana informatyczna baza danych ewidencji gruntów i budynków, pozwalająca na pełne prowadzenie i udostępnianie danych w technologii informatycznej.

W postępowaniu ustalono, że od 9 marca 2015 r. do 27 marca 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego został wyłożony do publicznego wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego obrębu B.

Następnie, działając w myśl przepisu art. 24a ust. 8 ustawy, Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa z 31 lipca 2015 r. poz. 4728 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Starostwa informację, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo-kartograficznym stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o modernizacji zgłaszać zarzuty do tych danych.

W dniu 31 sierpnia 2015 r. (w poniedziałek - o czym świadczy prezentata Kancelarii Urzędu) do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo skarżącego, kwestionujące przebieg granicy działki nr (...) z działkami nr (...), (...), (...). (...). (...), (...). W związku z wniesionymi zarzutami Starosta, zobligowany przepisem art. 24a ust. 10 ustawy, przeprowadził postępowanie administracyjne, z uwzględnieniem przepisów k.p.a., w szczególności art.: 7, 10, 77, 80.

Niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez organ I i II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Starosta realizując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku sygn. akt III SA/Kr 349/17 uchylającym zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w szczególności wnikliwie dokonał analizy opracowań geodezyjnych wykonanych na potrzeby modernizacji ewidencji gruntów oraz dokumentacji powstałej podczas rozpatrywania przedmiotowego zarzutu.

Organ wskazał na treść § 36 § 37, § 38, § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.).

Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji jak i uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że jedynym dokumentem określającym przebieg przedmiotowej granicy do czasu przeprowadzenia modernizacji była mapa ewidencyjna w skali 1:2880, powstała w wyniku założenia operatu ewidencji gruntów w roku 1965 na bazie mapy w skali 1:2880 byłego katastru austriackiego i obowiązująca na mocy ogłoszenia w Dz. Urz. WRN Rzeszów Nr 9 poz. 54 z dnia 7 września 1965 r.

Mając na uwadze technologię założenia w 1965 r. ewidencji gruntów i budynków wykonawca prac modernizacyjnych oraz organ I instancji słusznie ocenili, iż dokumentacja ta nie spełnia wymogów rozporządzenia, ani w zakresie dokładności położenia punktów granicznych, ani w zakresie sposobu określenia położenia tych punktów i konieczności ich geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego. Dlatego zasadnym było przeprowadzenie ustalenia przebiegu granic działki nr (...) zgodnie z § 37-39 rozporządzenia.

Jak ustalono w ramach prac modernizacyjnych pierwsze czynności ustalenia przebiegu granic działki nr (...) odbyły się 14 października 2014 r., wówczas stosownie do § 37 ust. 2 rozporządzenia dokonano ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych w oparciu o ortofotomapę, która charakteryzowała się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogły mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu granicy. W czynnościach tych pomimo prawidłowego zawiadomienia nie uczestniczył skarżący. Natomiast w dniu 25 marca 2015 r. zapoznał się on z projektem operatu opisowo-kartograficznego, podczas wyłożenia tego projektu do wglądu zainteresowanych. Wniósł wówczas uwagę (art. 24a ust. 6 ustawy) do przebiegu granic działki nr (...). Uwaga ta została uznana za zasadną, o czym Starosta poinformował zainteresowanego pismem z 21 kwietnia 2015 r. Jednocześnie zawiadomił go o terminie ponownych czynności mających na celu ustalenie na gruncie przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) a działkami nr: (...), (...), (...). Odbyły się one 19 maja 2015 r.

Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku sygn. akt III SA/Kr 349/17 zarzucił organom nieprawidłowy sposób rozstrzygnięcia zgłoszonych zarzutów, gdyż cała argumentacja odnosząca się do kwestii związanych z przebiegiem granic działki nr (...) z działkami nr (...), (...), (...) (...) odnosi się do złożonej na wcześniejszym etapie prac modernizacyjnych uwagi skarżącego do projektu operatu. W ocenie organu odwoławczego czynności Starosty w przedmiocie uwagi złożonej przez skarżącego były prawidłowe zgodne z art. 24a ust. 7 ustawy, uwaga została rozstrzygnięta, uznana za zasadną, o czym strona została poinformowana, z kolei sposobem jej rozpatrzenia było powtórzenie czynności ustalenia przebiegu granic ww. działek. Zatem etap ten został zakończony, a ustalenie przebiegu granic, które miało miejsce 19 maja 2015 r., jest elementem prac modernizacyjnych, które podlegały ocenie przez organy w niniejszym postępowaniu, którego celem jest rozstrzygnięcie zgłoszonych zarzutów.

W dniu 19 maja 2015 r. wykonawca podjął czynności mające na celu ustalenie przebiegu ww. granic. Na gruncie obecni byli: S. C. - właściciel działki nr (...) i (...), D. i J. P. - właściciele działki nr (...), T. K. - właścicielka działki nr (...), M. S. - współwłaścicielka działki nr (...). Jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic żadna z powyższych granic nie została ustalona według zgodnych wskazań stron. Świadczy o tym brak w kolumnie 9 protokołu podpisów zainteresowanych złożonych pod zawartym w tej kolumnie oświadczeniem o treści: "My, niżej podpisani oświadczamy, że granica między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawiona na szkicu polowym/kopii zdjęcia lotniczego/ortofotomapy stanowiącym integralną część niniejszego protokołu, została ustalona wg naszych zgodnych wskazań". W kolumnie 11 widnieje natomiast adnotacja wykonawcy, że "Właściciel nie był w stanie wskazać granicy. Odmowa podpisu". Uwaga tej treści odnosi się zarówno do S. C., jak i D. i J. P. oraz T. K. i M. S.

Powyższe dowodzi nie tylko braku jednoznacznego stanowiska zainteresowanych co do przebiegu granic pomiędzy działką nr (...) a działkami nr (...), (...), (...), (...), ale także o braku ich wiedzy o przebiegu ww. granic.

Geodeta uprawniony K. W. zaznaczył więc w protokole, że ww. granicę ustalił na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, a dokładniej na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880. Ustalenia przebiegu przedmiotowych granic dokonał więc w oparciu o dotychczasową mapę ewidencyjną, stanowiącą jedyny materiał źródłowy dotyczący przebiegu ww. granic, czyli w trybie wskazanym w przepisie § 39 ust. 3 rozporządzenia.

Dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów z dniem 21 kwietnia 2015 r. i podlegały ujawnieniu w bazie danych, o czym Starosta poinformował w dzienniku urzędowym województwa stosownie do art. 24a ust. 8 ustawy.

Skarżący, zgłosił zarzuty do przebiegu granicy działki nr (...) z działkami nr (...), (...) i (...) i (...) oraz dodatkowo z działkami nr (...) i (...) (których właścicielem jest również skarżący).

Starosta rozpoznając zarzuty zgłoszone przez skarżącego, mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 22 lutego 2016 r. znak: (...), uzupełnił materiał dowodowy, a w szczególności odniósł się do istniejącego stanu na gruncie. Wynika to z opinii wykonawcy prac z 11 maja 2016 r. w której potwierdził, że czynności ustalenia przebiegu granic działki nr (...) z działkami nr (...), (...), (...) i (...) odbyły się 19 maja 2015 r. i wyjaśnił, że "działka nr (...) stanowi na gruncie pastwisko, natomiast działki nr (...), (...), (...), (...) częściowo pastwisko, a częściowo zadrzewienia i zakrzewienia, w których przebiega rów. Zainteresowani nie wskazali zgodnie przebiegu granicy, nie można stwierdzić spokojnego stanu posiadania". Ponadto stwierdził, że "na gruncie nie odnaleziono żadnych znaków granicznych ani obecne Strony nie były w stanie ich wskazać".

Dodatkowo wykonawca prac modernizacyjnych udzielił wyczerpujących wyjaśnień w piśmie z 10 września 2018 r. Poinformował w nim, że strony zostały wezwane do zgodnego wskazania przebiegu granicy. Właściciele ww. działek nie wskazali zgodnie wspólnej granicy działki (...) z działkami nr (...), (...), (...). Nie złożyli także innych oświadczeń do protokołu. Nie można stwierdzić spokojnego stanu posiadania na gruncie, który nie jest sprzeczny z dostępnymi dokumentami.

W odniesieniu do przebiegu granic pomiędzy działką nr (...) i zabudowaną i ogrodzoną działką nr (...) oraz działką nr (...) (należącą również do wnioskodawcy) wykonawca prac zdecydował o ponownym wykonaniu czynności ustalenia jej przebiegu. Zaznaczyć należy, że w toku prowadzonej modernizacji dokonano ustalenia przebiegu tych granic wyłącznie w oparciu o ortofotomapę. Wątpliwości organu odwoławczego budziło niewyjaśnienie kwestii przebiegu istniejącego na gruncie ogrodzenia w stosunku do granicy oraz niezajęcie stanowiska odnośnie istnienia bądź nieistnienia znaków i śladów granicznych. Słusznie zatem w ocenie organu odwoławczego podjęto decyzję o ponownym dokonaniu, co istotne - tym razem na gruncie - czynności mających na celu ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr (...) a nr (...) i (...). O terminie czynności ustalenia zawiadomiono właścicieli działek nr (...), (...) i (...), realizując przepis § 38 rozporządzenia. W dniu 17 sierpnia 2016 r. wykonawca prac geodezyjnych dokonał ustalenia przebiegu granic działki nr (...) z działkami nr (...) i nr (...) na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości: skarżącego - właściciela działek nr: (...) i (...) oraz D. P. i J. P. - właścicieli działki nr (...), potwierdzonych zgodnymi oświadczeniami złożonymi do protokołu ustalenia, czyli na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia. Z czynności tych powstała dokumentacja - operat nr (...), przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 5 października 2016 r.

Skarżący zarzuca w odwołaniu od decyzji, że przebieg granicy działki nr (...) z działkami nr (...) i nr (...) został ustalony na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia. W świetle ww. protokołu ustalenia, zawartego w operacie nr (...) powyższy zarzut nie znajduje potwierdzenia.

W ocenie organu odwoławczego, skoro skarżący na gruncie złożył oświadczenie woli wraz z drugą stroną co do przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) a działką nr (...) i (...), to przebieg tej granicy będącej przedmiotem operatu za nr (...) przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego został określony bezspornie.

Odnosząc się z kolei do sposobu wykazania przebiegu granic działki nr (...) z działkami nr (...), (...), (...), (...) w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym, należy wskazać że dane do jej przedstawienia, czyli numeryczny ich opis, zostały pozyskane w wyniku ustalenia przebiegu tych granic w dniu 19 maja 2015 r. W ocenie organu odwoławczego zaistniały wówczas okoliczności, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia, bowiem jak wynika z dokonanych ustaleń w przedmiocie tych granic, na gruncie brak jest znaków i śladów granicznych, natomiast wskazania skarżącego dokonywane dopiero w toku toczącego się postępowania, że granica biegnie środkiem cieku nie są zbieżne z treścią dokumentacji zawierającej informacje mające znaczenie dla ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy, jaką jest mapa ewidencyjna w skali 1:2880.

Natomiast, o czym powyżej, granice działki nr (...) z działkami nr (...) i (...) zostały wykazane w wyniku ustalenia ich przebiegu w dniu 17 sierpnia 2016 r. w oparciu o zgodne wskazania stron, czyli stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia. Powyższe czynności wykonane zostały w związku z zarzutami zgłoszonymi przez skarżącego odnośnie do przebiegu powyższych granic. Organ podkreślił, iż w tym przedmiocie uwzględniono zarzut skarżącego. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko Starosty i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji o uwzględnieniu zarzutów w tym zakresie.

Organ odwoławczy również przychylił się do stanowiska Starosty o odrzuceniu zarzutów dotyczących przebiegu granic działki nr (...) z działkami (...), (...), (...) i (...). Przebieg tych granic został bowiem ustalony podczas czynności modernizacyjnych, ostatecznie, po ustaleniu dokonanym w terenie (powtórnie) - w związku z uznaniem za zasadną uwagi wniesionej przez skarżącego. Z czynności ustalania został sporządzony protokół i szkic graniczny. W ocenie organu odwoławczego czynności te zostały wykonane prawidłowo. Porównując przebieg ww. granic przedstawiony na dotychczasowej (czyli przed modernizacją) obowiązującej mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 z ich przebiegiem ujawnionym w operacie opisowo-kartograficznym należy stwierdzić, iż są one zgodne w granicach dokładności map. Dlatego w ocenie organu odwoławczego nie było podstaw do przeprowadzenia ponownych (po raz trzeci) czynności ustalenia przebiegu tych granic. Numeryczny opis przebiegu granic realizuje przepis § 61 ust. 1 w zakresie dokładności położenia punktów granicznych względem osnowy I klasy.

Skarżący zarówno składając zarzut, jak i odwołanie kwestionuje przebieg ww. granicy wskazując, że przebiega ona środkiem potoku. Zarzuca organowi brak analizy istniejącego stanu posiadania i jego zgodności z istniejącą dokumentacją.

Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazał, że przebieg tych granic jest zgodny z istniejącą dokumentacją źródłową Z kolei wskazywany przez skarżącego przebieg granic środkiem potoku nie jest z nią zgodny, co zostało zobrazowane na mapie sporządzonej przez wykonawcę pracy do opinii z dnia 10 września 2018 r. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego ustalenie przebiegu tych granic na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia, czego domaga się skarżący, byłoby naruszeniem tego przepisu, gdyż stan posiadania nie może być sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

Organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę podkreślił, iż ani wykonawcy prac modernizacyjnych, ani Staroście nie można zarzucić nieprawidłowego działania w okolicznościach niniejszej sprawy i niedołożenia starań, aby prawidłowo ustalić przebieg przedmiotowych granic. Wykonawca dwukrotnie podejmował czynności mające na celu ustalenie przebiegu każdej z kwestionowanych przez skarżącego granic. Ponowne ustalenie odbywało się na gruncie, po prawidłowym, gdyż zgodnym z przepisem § 38 rozporządzenia, zawiadomieniu stron. Podczas czynności ustalania, co wynika z protokołów, skarżący nie wnosił uwag ani zastrzeżeń, nie wskazał nawet przebiegu granicy pomiędzy działkami nr (...) a nr (...), (...) i (...), i w końcu odmówił podpisania protokołu. Mając na uwadze, że właśnie na gruncie, podczas dokonywania czynności ustalania jest odpowiedni czas na wskazanie przez zainteresowanych przebiegu granicy, wskazanie śladów granicznych, przedstawienie posiadanych dokumentów, być może nieznanych wykonawcy i organowi oraz na zasygnalizowanie zastrzeżeń odnośnie do ustalanej przez wykonawcę granicy, wniesienia swoich uwag do jej przebiegu, należy podkreślić, że skarżący nie skorzystał z tych możliwości i swojego prawa. Organ podkreślił, że zainteresowani winni współpracować z wykonawcą podczas czynności ustalania przebiegu granic. Każdy właściciel gruntu, jeżeli go użytkuje, to posiada wiedzę, jeżeli nie o zasięgu swojej własności, to przynajmniej o sposobie i zasięgu użytkowania gruntu zawartego w granicach danej działki ewidencyjnej. W odniesieniu do przedmiotowych granic protokół ustalenia dowodzi, że na gruncie podczas czynności ustalania granic ww. działek brak było jakiejkolwiek współpracy. Wykonawca ustalił granice na podstawie dokumentów pozyskanych z zasobu. Dokonał pomiaru tak ustalonych granic, a następnie obliczenia współrzędnych punktów granicznych. Wyniki pracy geodezyjnej zawarte zostały w operacie technicznym nr (...) włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżący swoje niezadowolenie i uwagi przedstawił, ale dopiero w pismach kierowanych do Starosty, po zapoznaniu się z dokumentami geodezyjnymi będącymi wynikiem prac. W piśmie z 5 grudnia 2015 r. oświadczył: "wiem, gdzie przebiega granica i granica przebiega środkiem potoku i mogę wskazać punkty graniczne". W świetle takiego oświadczenia trudno znaleźć uzasadnienie i wytłumaczenie dla stanowiska zajętego przez skarżącego podczas czynności ustalania. Nie oznacza to, iż organ ponownie, z urzędu zleci kolejne ustalenie przebiegu granic przedmiotowej działki, gdy strona w toku postępowania stwierdzi, że jednak posiada wiedzę o przebiegu granicy.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w sposób wyczerpujący i zrozumiały uzasadnił powody uwzględnienia, jak i odrzucenia zarzutów i zasadnie, zgodnie zobowiązującymi przepisami, w oparciu o całokształt materiału dowodowego orzekł o odrzuceniu zarzutów wniesionych do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu B w części dotyczącej przebiegu granicy działki nr (...) z działkami nr (...), (...), (...) i (...) oraz uwzględnieniu zarzutów w części dotyczącej przebiegu granicy działki nr (...) z działkami nr (...) i (...) i aktualizacji bazy danych w tym zakresie.

W ocenie organu odwoławczego okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ I instancji. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronie na każdym etapie postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skargę skarżący S. C., zaskarżonej decyzji zarzucając:

naruszenie prawa materialnego, tj. § 36 w zw. z § 37 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - poprzez zaniechanie przeprowadzenia stosownych i niebłędnych pomiarów granic w sytuacji, w której dokumentacja stanowiąca podstawę sporządzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji gruntów i budynków w obrębie miejscowości B w zakresie granicy pomiędzy działką nr (...) - a działkami nr (...), (...),(...) oraz (...) jak też działką nr (...) a działką nr (...), czy też określenie jej powierzchni - jest niewiarygodna;

naruszenie prawa materialnego, tj. § 39 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez zaniechanie ustalenia przebiegu granic w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania, nie zbadanie znaków i śladów granicznych, nie przeprowadzenie pełnej analizy wszystkich dostępnych i zgromadzonych dokumentów, w tym oświadczeń zainteresowanych osób oraz świadków - co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż dane zawarte w operacie opisowo-kartograficznym modernizacji gruntów i budynków w obrębie miejscowości B, jednostka ewidencyjna L w zakresie granic: pomiędzy działką nr (...) - a działkami nr (...),(...),(...),(...), działką nr (...) a działką nr (...) czy też określenie jej powierzchni - są prawidłowe; III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6-8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przejawiające się w zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zabrania wyczerpującego materiału dowodowego, nieuwzględnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż dane zawarte w operacie opisowo-kartograficznym modernizacji gruntów i budynków w obrębie miejscowości B, jednostka ewidencyjna L w zakresie granic: pomiędzy działką nr (...) a działkami nr (...), (...), (...), (...); działką nr (...) a działka nr (...) czy też określenie jej powierzchni - są prawidłowe.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia (...) 2018 r. sygn. akt (...).

W ocenie skarżącego szczególnego uwypuklenia wymaga, iż tak uzasadnienie decyzji organu I instancji z dnia (...) 2018 r., jak i w szczególności decyzja organu II Instancji z dnia 3 stycznia 2019 r. są nieprecyzyjne. W ramach uzasadnienia, w przekonaniu skarżącego świadomie mieszane są czynności mające miejsce przed wydaniem pierwszego wyroku, z późniejszymi uwagami obu organów - odnosząc je do okresu po wydaniu tegoż orzeczenia. Ów zabieg ma na celu wywołanie wrażenia, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy wykonały szereg czynności wyjaśniających - co w rzeczywistości nie jest zgodne z prawdą.

W ramach rozpoznawania na nowo przedmiotowej sprawy nie wykonano zdaniem skarżącego żadnych czynności wyjaśniających, mających na celu ustalenie granic pomiędzy działkami nr (...) a działkami nr (...), (...), (...) i (...). Nadto doszło do niekwestionowanego dotychczas, nowego określenia przedbiegu granic pomiędzy działkami nr (...) a działką (...) z jednoczesną zmianą obszaru działki nr (...) - co jest zabiegiem nie zrozumiałym dla skarżącego.

Skarżący zarzucił, że cała aktywność organów I jak i II instancji sprowadziła się tylko do przyjęcia w poczet materiału dowodowego pisma wykonawcy operatu z dnia 10 września 2018 r., który również nie wykonał żadnych dodatkowych czynności mających na celu wyeliminowanie istniejącej rozbieżności. Stanowisko wykonawcy zawarte w rzeczonym piśmie skupiło się zasadniczo na polemice z poglądem WSA w Krakowie - co w przekonaniu skarżącego jest zabiegiem niedopuszczalnym. Zgodnie z poglądem wykonawcy zarzucana przez skarżącego okoliczność, iż przebieg granicy biegnie środkiem potoku - jest niezgodna z dokumentacją źródłową, którą w tym wypadku stanowiła mapa 1:2880. Ustalanie po raz kolejny przebiegu granic na gruncie byłoby zatem naruszeniem § 39 ust. 2 przywołanego powyżej rozporządzenia, gdyż stan posiadania nie może być sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

Zgodnie zatem ze stanowiskiem organu II instancji nie było konieczności, po wydaniu pierwszego wyroku, dokonywania kolejnego ustalania przebiegu granic na gruncie, bowiem poprzednie czynności zostały wykonane w prawidłowy sposób - co pozostaje w opozycji do wyroku WSA z dnia 28 listopada 2017 r.

Skarżący podniósł, iż w dalszym ciągu pomimo zaleceń organu II instancji w poprzednim postępowaniu nie wezwano go, jak i pozostałych właścicieli działek, do określenia granic na gruncie. Znamienne jest, iż wezwanie było szczególnie uzasadnione - zwłaszcza w kontekście udzielenia wyjaśnień przez właścicieli sąsiednich działek, w jaki sposób użytkowali działkę nr (...) w części za potokiem. Okoliczność ta ma znaczenie, jeżeli weźmie się pod uwagę to, że fizycznie nie ma takiej możliwości wobec braku przejścia przez potok na jego fragmencie biegnącym pomiędzy ww. działkami. Nie wzięto pod uwagę istnienia/niestanienia znaków czy śladów granicznych. W przekonaniu skarżącego winno się wykonać stosowną dokumentację uwzględniającą podnoszone okoliczności oraz przyjąć ją do zasobu dokumentacji.

W ocenie skarżącego nie dokonano ustalenia ostatniego stanu posiadania, nie zbadano materiałów geodezyjnych związanych z założeniem ewidencji i nie odniesiono ww. okoliczności do aktualnego stanu posiadania oraz jego zgodności z dokumentacją.

Wykonawca ograniczył się jedynie do ekranowej wektoryzacji mapy rastrowej. Mapa rastrowa jak zarzucał już kilkakrotnie skarżący - jest niezgodna z mapą katastralną, która z kolei natomiast jest niezgodna z rzeczywistym stanem faktycznym. Zważenia wymaga, że zaniechanie przez wykonawcę operatu ustalenia granic na gruncie ma miejsce pomimo tego, że z oklauzulowania mapy w skali 1:2880 jednoznacznie wynika, że dane ewidencyjne dotyczące granic i powierzchni dziełek ewidencyjnych określone zostały na podstawie przepisów wynikających z dekretu o ewidencji gruntów i budynków z 2 lutego 1955 r., przy czym nie spełnia ona pod względem dokładności kryteriów określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. oraz obowiązujących obecnie standardów technicznych. Granice dziełek i ich powierzchnia mogą ulec zmianie w wyniku bezpośrednich pomiarów geodezyjnych.

Zdaniem skarżącego w tym stanie rzeczy nie ma podstaw, aby w sposób wiążący czynić jakiekolwiek ustalenia w oparciu o te dokumenty, którymi posługują się organy obu instancji. Do chwili dokonywania czynności w niniejszym postępowaniu pomiędzy stronami nie było sporu co do granic przedmiotowych działek. Spór ten został wykreowany przez nieprawidłowe ustalenia poczynione przez organ I jak i II instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 stycznia 2019 r. znak (...), utrzymująca w mocy decyzję Starosty z (...) 2018 r. znak: (...) orzekającą o uwzględnieniu zarzutu i zmianie przebiegu granicy działki nr (...) od strony działek nr (...) i (...), zmianie pola powierzchni działki nr (...) oraz odrzuceniu zarzutu w pozostałym zakresie dotyczącym przebiegu granicy działki nr (...) z działkami nr (...), (...), (...) i (...).

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą") przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 393) wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

W art. 20 ustawy ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.

Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 ustawy.

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje ww. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić wyłącznie przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Sąd podkreśla, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno - deklaratoryjny, ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości (tj. np. nie przyznaje nikomu prawa własności), a jedynie potwierdza ten stan prawny. Oznacza to, że organ ewidencyjny jedynie rejestruje w ewidencji gruntów i budynków te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Nie jest on natomiast uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących tego, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, jeśli nie jest to możliwe do ustalenia na podstawie przedłożonych dokumentów.

Obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o którym mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może być więc rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie.

Stosownie do art. 24a ust. 1 ustawy, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 24a ust. 9 i 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego środkiem prawnym służącym do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo kartograficznym, przez osoby, których interesu prawnego dotyczą te dane, są zarzuty. O uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów, starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

W wyroku z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 349/17 Sąd wskazał, że "Kwestionowanie (...) dokonanych granic działek, połączone z pomiarem punktów granicznych musi znaleźć swoje rozstrzygnięcie w postaci uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutów z podaniem przyczyn, które legły u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie."

Decyzją z dnia 15 października 2018 r. znak (...) Starosta orzekł o uwzględnieniu zarzutu i zmianie przebiegu granicy działki nr (...) od strony działek nr (...) i (...), zmianie pola powierzchni działki nr (...) oraz odrzuceniu zarzutu w pozostałym zakresie dot. przebiegu granicy działki nr (...) z działkami nr (...), (...), (...) i (...), czyli zgodnie z art. 24a ust. 9 i 10 ustawy rozpoznał zarzuty skarżącego i orzekł o uwzględnieniu i odrzuceniu zarzutów.

Ze skargi z dnia 1 marca 2019 r. wynika, że według skarżącego poprzez zaniechanie przeprowadzenia stosownych pomiarów, nieprzeprowadzenie pełnej analizy dokumentów oraz zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego organ naruszył wskazane w skardze przepisy i decyzja powinna być uchylona.

Sąd nie podziela zarzutów skarżącego. W ocenie Sądu organy uwzględniły wszystkie zalecenia zawarte w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 349/17 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Organy rozważyły wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 sierpnia 2016 r. wykonawca prac geodezyjnych dokonał ustalenia przebiegu granic działki nr (...) z działkami nr (...) i nr (...) na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości: skarżącego - właściciela działek nr: (...) i (...) oraz D. P. i J. P. - właścicieli działki nr (...), potwierdzonych zgodnymi oświadczeniami złożonymi do protokołu ustalenia, czyli na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia. Z czynności tych powstała dokumentacja - operat nr (...), przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 5 października 2016 r.

Sąd wskazuje, iż skarżący na gruncie złożył oświadczenie woli wraz z drugą stroną co do przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) a działką nr (...) i (...), a przebieg tej granicy będącej przedmiotem operatu za nr (...) przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, został określony bezspornie. Powyższe czynności wykonane zostały w związku z zarzutami zgłoszonymi przez skarżącego w odniesieniu do przebiegu ww. granic. Organ podkreślił, iż w tym przedmiocie uwzględniono zarzut skarżącego.

Stanowisko organów odnośnie odrzucenia zarzutów dotyczących przebiegu granic działki nr (...) z działkami (...), (...), (...) i (...) również jest prawidłowe. Przebieg tych granic został bowiem ustalony podczas czynności modernizacyjnych, po ustaleniu dokonanym w terenie (powtórnie) - w związku z uznaniem za zasadną uwagi wniesionej przez skarżącego. Z czynności ustalania został sporządzony protokół i szkic graniczny. Sąd nie ma wątpliwości co do prawidłowości dokonania tych czynności. Sąd nie znalazł podstaw do nakazania organom przeprowadzenia po raz trzeci czynności ustalenia przebiegu granic.

W ocenie Sądu skoro skarżący uważa, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami przebiega inaczej, niż to jest odzwierciedlone aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków, to rozstrzygnąć ten spór należy i można tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dopiero wynik postępowania rozgraniczeniowego dać może podstawę do dokonania przez organy ewidencyjne aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami.

Z powyższym względów skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku.

Przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy nie dopuściły się ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.