Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 5 września 2006 r.
III SA/Kr 354/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Elżbieta Kremer.

Sędziowie: WSA Dorota Dąbek, Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 marca 2004 r. nr: (...) w przedmiocie wymiany prawa jazdy l. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie faktyczne

E. B. uzyskał prawo jazdy jako dokument potwierdzający uprawnienia do kierowania pojazdami w dniu (...).08.1968 r. Następne prawo jazdy, po wydaniu decyzji określającej uprawnienia do kierowania pojazdami, E. B. uzyskał dnia (...).10.1971 r. Ten dokument uprawniał do kierowania pojazdami kategorii B i C. Prawo jazdy wydano bezterminowo. W związku ze zniszczeniem dokumentu prawa jazdy, E. B. wystąpił o wydanie wtórnika prawa jazdy i właściwy organ w dniu (...).02.1988 r. i właściwy organ taki wtórnik prawa jazdy, z zaznaczeniem uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B i C, wydał.

W dniu (...).10.2003 r. E. B. złożył wniosek o wymianę prawa jazdy kategorii B i C na prawo jazdy o kategorii B, B1, C, C1, D1, T, BE, CE. Prezydent Miasta (...) decyzją z dnia (...).10.2003 r. zarządził wydanie wnioskodawcy prawa jazdy kategorii B i C ważnego bezterminowo. Od tej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie wniósł wnioskodawca podnosząc, że został tą decyzją pozbawiony nabytych już uprawnień. Nowo wydany dokument prawa jazdy ma wyłącznie kategorie B i C, podczas gdy obowiązujące z 1971 r. przepisy szerzej określały uprawnienia z kategorii C. Odwołujący wskazał również, że nabyte przez niego uprawnienia powinny być potwierdzone datą na dokumencie prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 grudnia 2003 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podstawą do wydania zaskarżonej decyzji organu l-instancji było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.), które określa sposób i zasady dokonywania wymiany praw jazdy. Ponieważ odwołujący się posiada prawo jazdy wydane w dniu (...) lutym 1998 r. kategorii "B" i "C", stąd w procesie wymiany tego prawa jazdy należało stosować § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy. Tym samym kategoria B prawa jazdy określona w dokumencie z (...).02.1998 r. odpowiada kategorii B nowo wydanego prawa jazdy, zaś kategoria C - również kategorii C w nowo wydawanym dokumencie prawa jazdy. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, iż analiza art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, iż ujęta w prawie jazdy z dnia (...).02.1988 r. odwołującego się kategoria B, odpowiada obecnie (po 1997 r.) kategorii B i B1; zaś kategoria C - obecnie kategorii C, C1, D1, T, B + C i C + E. Tym samym zasadnie uznano, jak wskazał organ odwoławczy, iż nowo przyznane prawo jazdy powinno zawierać następujące kategorie: B, B1, C, C1, D1, T, B + C i C + E. Odwołujący się otrzymał tą decyzję w dniu (...).02.2004 r. i dnia (...).02.2004 r. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając w skardze brak uwzględnienia stanu faktycznego oraz pozbawienie skarżącego posiadanych uprzednio uprawnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w ramach autokontroli zaskarżonej decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, uwzględniając skargę w całości, decyzją z dnia (...) marca 2004 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...).12.2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...).10.2003 r. i orzekło w ten sposób, że zarządziło wydanie skarżącemu prawa jazdy kategorii B, B1, C, C1 przez Prezydenta Miasta (....).

W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, a w związku z tym stosownie do art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalnym było wydanie tejże decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w poprzedniej decyzji tego organu z dnia (...) grudnia 2003 r. w sposób oczywiście błędny przyznano, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia (...).10.2003 r. potwierdziła dotychczas posiadane przez skarżącego uprawnienia do kierowania pojazdami.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. treść art. 150 ust. 1 ustawy z dnia (...) czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym winna być interpretowana w ten sposób, że osoba składająca wniosek o wymianę prawa jazdy powinna otrzymać nowy dokument prawa jazdy, po przeanalizowaniu zakresu i charakteru posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień z daty uzyskania tych uprawnień. Konieczna jest więc merytoryczna ocena zakresu posiadanych uprawnień, a nie tylko dokonanie wymiany prawa jazdy zgodnie z literalnym brzmieniem wymienianego dokumentu.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kategorie B i C określone w dokumencie prawa jazdy z dnia (...) 02 1988 r. odpowiadają obecnie kategoriom B, B1, C i C1. Te bowiem cztery kategorie odpowiadają posiadanym-uprawnieniom do kierowania pojazdami przez skarżącego, określonym w wymienianym prawie jazdy jako kategorie B i C. Po otrzymaniu tej decyzji, z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu skarżący dnia (...) marca 2004 r. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przyznane mu prawo jazdy kategorii B, B1, C i C1 nie jest zgodne z zakresem dotychczas nabytych uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący podniósł, iż w 1968 r. uzyskał prawo jazdy kategorii III. W skardze wskazano ponadto, że obecnie wydane prawo jazdy jest jedynie dowodem potwierdzającym posiadane kwalifikacje, a nie dowodem pozwalającym na zmianę wcześniej uzyskanych kwalifikacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący podtrzymał swoją skargę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarżący E. B. wniósł dnia (...) marca 2004 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 marca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". Sąd ten uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).Należy przy tym wskazać, że wojewódzkie sądy administracyjne badają jedynie na podstawie kryterium legalności treść zaskarżonej decyzji mając na uwadze stan prawny obowiązujący na dzień jej podjęcia, a nie na datę wyrokowania przez sądy administracyjne Przedmiotem sporu między skarżącym a stroną przeciwną jest odmowa wydania dokumentu prawa jazdy kategorii B, B1, C, C1, D1, T, BE, CE w związku z upływem terminu ważności prawa jazdy kategorii B, C wydanego na rzecz skarżącego. W niniejszej sprawie organy administracji orzekające w wymianie prawa jazdy uznały, iż podstawą dokonania takiej wymiany jest wydanie decyzji administracyjnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydawanie prawa jazdy nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Uzasadniając tak podjęte rozstrzygnięcie należy wskazać, że ustawową podstawą dokonania wymiany dokumentu prawa jazdy w tej sprawie jest art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.). Zgodnie z tym artykułem prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Minister właściwy do spraw transportu, uwzględniając wszystkie wydawane przed dniem wejścia w życie ustawy dokumenty uprawniające do kierowania pojazdem oraz koszty związane z ich wymianą, określi, w drodze rozporządzenia, warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę.

Określenie warunków, terminów i wysokości opłat za wymianę prawa jazdy lub innego dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami bądź też potwierdzającego dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami nastąpiło w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia wymiany prawa jazdy dokonuje organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami, na wniosek osoby uprawnionej do kierowania pojazdami złożony na druku, którego wzór określają przepisy w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Treść powołanego przepisu wskazuje na obligatoryjność wydania prawa jazdy, jeżeli z wnioskiem wystąpi osoba uprawniona. Jest to swoisty "automatyzm" działania administracji w sprawach wydawania prawa jazdy. Jeżeli bowiem z wnioskiem o wydanie prawa jazdy wystąpi uprawniona osoba, a sam wniosek będzie spełniał wszystkie warunki, organ administracji ma obowiązek wydania dokumentu prawa jazdy. Wniosek, zgodnie z § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia winien zawierać:

a)

wyraźną fotografię o wymiarach 3,5 x 4,5 cm, przedstawiającą osobę bez nakrycia głowy i okularów z ciemnymi szkłami w taki sposób, aby ukazywała głowę w pozycji lewego półprofilu i z widocznym lewym uchem, z zachowaniem równomiernego oświetlenia twarzy,

b)

kserokopię dokumentu podlegającego wymianie,

c)

dowód uiszczenia opłaty za wymianę dokumentu.

Na tej i tylko na tej podstawie organ administracji dokonuje wymiany dokumentu prawa jazdy.

Analiza charakteru i treści dokumentów stanowiących wniosek w sprawie dokonania wymiany prawa jazdy prowadzi do wniosku, że w takim postępowaniu nie są ani badane, ani ustalane uprawnienia danej osoby do kierowania pojazdami. Samo wydanie dokumentu prawa jazdy stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym. Wydanie prawa jazdy stanowi potwierdzenie posiadanych kwalifikacji w zakresie poruszania się po drogach określonymi kategoriami pojazdów. Stąd też § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia wprost wskazuje, iż do wydania nowego dokumentu prawa jazdy wystarczające jest doręczenie (poza dowodem uiszczenia opłaty i fotografią) jedynie kserokopii dokumentu podlegającego wymianie. Jest to dodatkowe potwierdzenie procedury wymiany prawa jazdy jako jedynie czynności materialno-technicznej. Kserokopia dokumentu prawa jazdy nie może być bowiem uznana za sam dokument prawa jazdy, a jest ona wymagana tylko po to, aby dokonać właściwego "przepisania" danych zawartych właśnie w owym "starym" prawie jazdy. Stąd konsekwentnie przepisy ww. rozporządzenia (§ 4 rozporządzenia) dokładnie określają zasady wymiany praw jazdy w zakresie "przepisywania" kategorii uprawniających do kierowania pojazdami, które są zamieszone w wymienianych prawach jazdy. Przeciwko uznaniu wymiany prawa jazdy na podstawie przepisów ww. rozporządzenia jako akt administracyjny będący decyzją administracyjną przemawia również wykładnia funkcjonalna przepisów Prawa o ruchu drogowym. Funkcją prawa jazdy jest bowiem jedynie potwierdzenie posiadanych kwalifikacji. Samo zaś nadanie uprawnień do kierowania pojazdem, jak również odmowa ich nadania następuje w formie decyzji administracyjnej Nadanie uprawnień (odmowa nadania uprawnień) stanowi zakończenie postępowania administracyjnego rozstrzygającego o przyznaniu (lub odmowie przyznania) określonych uprawnień na rzecz indywidualnie oznaczonej osoby. Dopiero po wydaniu decyzji w sprawie nadania uprawnień do kierowania pojazdami, właściwy organ wykonując tą decyzję wydanie dokument potwierdzający posiadane uprawnienia. Takim dokumentem jest np. prawo jazdy. Tym samym w postępowaniu mającym za przedmiot jedynie wymianę prawa jazdy, ingerencja w zakres już posiadanych uprawnień (wcześniej nabytych uprawnień) nie jest dopuszczalna. Oznaczałaby ona bowiem zmianę poprzednio wydanej ostatecznej decyzji przyznającej danej osobie określone uprawnienia do kierowania pojazdami, mimo braku prowadzenia w tym zakresie odrębnego postępowania. Oznaczałoby to zmianę decyzji administracyjnej niejako przy okazji wymiany prawa jazdy. Żadne zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa o ruchu drogowym lub ww. rozporządzenia nie dopuszczają zmiany przyznanych uprawnień do kierowania pojazdami w postępowaniu mającym na celu jedynie wymianę dokumentu prawa jazdy. Zmiana decyzji ostatecznej może dokonać się tylko w trybie odrębnego postępowania administracyjnego. Tym samym jeszcze raz wskazuje to, iż logicznym i trafnym było wyraźne uregulowanie w § 4 ww. rozporządzenia szczegółowych zasad "przepisywania" posiadanych uprawnień do nowych dokumentów prawa jazdy. W związku z tym niezasadnym jest argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zawarta w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą w procesie wymiany prawa jazdy należy dokonać merytorycznego zbadania zakresu dotychczas posiadanych uprawnień. Gdyby tak było jak wskazuje na to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wówczas niepotrzebna byłaby treść § 4 ww. rozporządzenia, która dokładnie określa sposób "przepisywania" kategorii. Jeżeliby organ administracji w takim postępowaniu mógłby merytorycznie określać zakres kategorii upoważnienia do kierowania pojazdami, wówczas wystarczającym byłby art. 88 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W związku z tym dla samej czynności, polegającej na wystawieniu dokumentu prawa jazdy, bez możliwości zmiany wcześniejszej decyzji określającej przyznanie danej osobie uprawnień, nie można wydać decyzji administracyjnej. Wymiana prawa jazdy stanowi bowiem czynność materialno-techniczną. Należy również podkreślić, iż w orzecznictwie sądowym prezentowane jest dość spójne stanowisko, zgodnie z którym wymiana prawa jazdy jest czynnością materialno-techniczną, niewymagającą wydania decyzji administracyjnej (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt 4/11 Sa/Po 1609/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt 4/II Sa/Po 190/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2005 r., sygn. akt 4/II Sa/Po 680/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt II SA 555/03).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie w pełni aprobuje stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowym w ww. wyrokach.

W związku z powyższym należy wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy powszechnie obowiązujące nie dopuszczały bowiem orzekania w zakresie samej wymiany dokumentu prawa jazdy w związku z upływem ważności takiego dokumentu w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym spełniona została przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą stwierdza się nieważność decyzji w postępowaniu administracyjnym, jeżeli decyzja dotknięta jest wadą polegająca na wydaniu jej bez podstawy prawnej. Należy również podkreślić, iż wprawdzie § 2 ust. 1 rozporządzenia posługuje się czasownikowym określeniem działania administracji (wymiany dokumentów, (...) dokonuje organ...), tym niemniej taki sposób działania administracji w tych sprawach nie dotyczy rozstrzygania o wymianie prawa jazdy z drodze decyzji administracyjnej, ale wskazuje na obligatoryjny tryb dokonania czynności materialno-technicznej jaką jest wydanie "nowego" prawa jazdy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. W związku z ustaleniem, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą skutkującą uznaniem jej za nieważną, dalsza kontrola zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym jest nie tylko zbędna, ale i niedopuszczalna. W przypadku bowiem wystąpienia przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek stwierdzenia nieważność zaskarżonej decyzji niezależnie od istnienia jakichkolwiek innych jeszcze okoliczności, wskazujących na ewentualne inne wady, nie mające charakteru przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest przesłankami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc zawiera wadę, której istnienie nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji. W tej sprawie zastosowano art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd w razie uwzględnienia skargi w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W związku z tym, że zaskarżona decyzja nakazała wydanie prawa jazdy, zasadnym było orzeczenie o wstrzymaniu jej wykonania.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu.