III SA/Kr 315/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3083953

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 września 2020 r. III SA/Kr 315/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna (spr.).

Sędziowie WSA: Janusz Bociąga, Renata Czeluśniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 2 września 2020 r. skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, na uchwałę nr XL/277/2013 Rady Gminy Gdów z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie, określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Gdów, warunków i zasad korzystania z nich, oraz ustalenia stawki opłaty za, korzystanie z tych przystanków, skargę oddala.,,,,,

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy Gdów, na podstawie art. 16 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2475), podjęła 25 kwietnia 2013 r. uchwałę nr XL/277/2013 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Gdów, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z tych przystanków. W uchwale Rada przyjęła jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych.

Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, który zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. W ocenie Prokuratora zastosowano stawki o dyskryminującym charakterze, w żaden sposób nie uwzględniając odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, tj. postąpiono wbrew treści art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Prokurator wyjaśnił, że jakkolwiek ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie wskazuje, co należy rozumieć pod pojęciem niedyskryminujące zasady, to dyskryminacja oznacza odmienne traktowanie różnych podmiotów, które znajdują się w podobnej sytuacji. Prokurator powołał się na uzasadnienia projektu uchwały, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnienia standardu przystanków komunikacyjnych, czy uwzględnienia wielkości taboru, jakim wykonywany jest transport, a także powołał się na stosowne uwagi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 20 lutego 2009 r. do projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz jednolite orzecznictwo sądów admnistracyjnych w tej materii.

Dalej Prokurator wyjaśnił, że dla oceny taboru, jakim wykonywany jest przewóz, jako czynnika wpływającego na wysokość opłaty, istotne jest przeznaczenie opłaty na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc remonty, konserwację, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, także na utrzymanie czystości na przystankach. Uznał, że im większy pojazd realizujący przejazdy regularną linią, tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanku, a fakt, iż wszyscy przewoźnicy w równym stopniu partycypują w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków, mimo że przewoźnik wykonujący przewóz dużymi pojazdami powoduje znacznie większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika realizującego przewozy małymi busami, jest dyskryminujący dla przewoźników wykonujących przewozy małymi pojazdami.

Prokurator zarzucił uchwale brak jakkiegokolwiek uzasadnienienia, w którym przedstawionoby powody przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów, a także brak rozważań w tej materii na sesji Rady Gminy Gdów, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, w związku z czym nie można ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy podejmując uchwałę i ustalając opłatę w równej wysokości dla przewoźników. W ocenie Prokuratora świadczy to, iż organ w ogóle nie analizował przy podjęciu uchwały możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłaty ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu jakimi się posługują.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, twierdząc że u podstaw zarzutów skargi leży błędna wykładnia art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w szczególności pojęcia "niedyskryminujących zasad", a ponadto twierdząc, że zarzuty nie uwzględniają okoliczności faktycznych, w tym realiów dotyczących realizacji tego rodzaju opłaty.

Organ podniósł, że Prokurator wywodzi obowiązek różnicowania stawek w głównej mierze z uzasadnienia do projektu ustawy, które w dodatku interpretowane jest błędnie poprzez wyrwanie z kontekstu - treści jednego elementu wyliczenia, tymczasem żaden z obowiązujących organ przepisów prawa nie zobowiązuje organu do różnicowania stawek.

Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 lipca 2018 r. II SA/Ke 393/18, w którym uznano, że co do zasady równe traktowanie - tak jak ustalenie równej opłaty dla wszystkich przewoźników i operatorów - powinno być uznawane za niedyskryminujące. Zaznaczył, że zróżnicowanie opłaty stwarza ryzyko wykreowania stanu nierówności oraz uprzywilejowania lub pokrzywdzenia określonej grupy osób, a być może nawet nieuzasadnioną interwencję w określony rynek usług, czy rodzaj pomocy dla określonej grupy przewoźników. Organ takie różnicowanie uznał za nieracjonalne, niecelowe i ekonomicznie nieuzasadnione. Wyjaśnił, że na terenie gminy Gdów transport realizowany jest przez ośmiu małych lokalnych przewoźników, pojazdami typu "bus", czyli niewielkimi pojazdami od 15 do 20 miejsc siedzących, a przystanki wymienione w uchwale posiadają jednakowy standard i przewoźnicy wykonują zbliżoną i niewielką ilość kursów. Podkreślił, że z zasady każdy sposób różnicowania opłaty byłby dyskryminujący dla niektórych przewoźników lub niewykonalny, ewentualnie wymagałby zaangażowania nadmiernych sił i środków aparatu pomocniczego wójta, w stosunku do dochodów własnych gminy z tytułu przedmiotowych opłat, co należałoby ocenić jako niegospodarność. Organ wyjaśnił, że różnicowanie opłaty ze względu na wielkość taboru, czy wielkość pojazdu mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji przewoźników, wyposażonych w większe pojazdy lub większy tabor, skoro korzystanie przez przewoźnika z większych pojazdów nie oznacza większych dochodów przewoźnika, a co najwyżej większe koszty (zużycie paliwa czy kosztów związanych z utrzymaniem floty pojazdów). Za powyższym w ocenie organu przemawia również fakt, że potencjał rynku, którego dotyczy uchwała jest niewielki (gmina wiejska), a popyt na usługę transportu jest praktycznie stały. W okolicznościach faktycznych sprawy przewoźnicy realizują swoje usługi znikomym taborem, zwykle do kilku pojazdów, wielkość taboru jest rzeczą zmienną i bezpośrednio nie wpływa na wzrost rentowności usługi, a wręcz większy tabor będzie generować większe koszty. Dalej organ podniósł, że organ pobierający opłaty za przystanki nie posiada szczegółowych informacji na temat liczby pojazdów przewoźnika, zaś uzyskanie tej wiedzy wymagałoby dogłębnej weryfikacji, jakie pojazdy dany przewoźnik posiada oraz jakim pojazdem wykonywany jest dany kurs, co jest fizycznie niemożliwe. Próba zaprowadzenia większej opłaty ze względu na fakt, że większe pojazdy w wyższym stopniu przyczyniają się do niszczenia nawierzchni również może prowadzić do fałszywych wniosków, gdyż zaprojektowana i wykonana w określony sposób nawierzchnia, może być bardziej odporna na większy nacisk osi wywoływany przez te same pojazdy niż inna. Co więcej, przyjmując taki tok rozumowania, należałoby różnicować pojazdy ze względu na ich rzeczywistą masę, a realizacja takich postanowień uchwały wymuszałaby konieczność montowania wag i stoperów na każdym przystanku. Organ wskazał, że przy tym toku rozumowania znaczenie będzie miał także czas zatrzymywania się na przystanku lub dworcu, który może przekładać się na degradację nawierzchni, ale z drugiej strony postój pojazdu mniejszego może trwać znacznie dłużej niż większego, co może implikować dodatkowe kryteria do różnicowania opłaty.

W ocenie organu, gdyby ustawodawca uznał, że należy rozróżnić wysokość opłat w oparciu o kryterium gabarytu pojazdu, wielkość taboru lub inne okoliczności, to takie kryterium zostałoby wprowadzone stosownym przepisem.

Zaznaczył także, że nawet w uzasadnieniu projektu ustawy o transporcie zbiorowym nie ma mowy o tym, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu, w związku z czym nie można organowi czynić zarzutu, że naruszył art. 16 ust. 4 tej ustawy.

Organ podkreślił, że pogląd przeciwny do stanowiska o braku zasadności różnicowania opłat za korzystanie z obiektów samorządowych, godzi w ugruntowaną praktykę nieróżnicowania, godzi także w konstytucyjną zasadę równości, a ponadto jest nieracjonalne, niecelowe i w praktyce niemożliwe do zrealizowania, bez zaangażowania znaczących środków finansowych i osobowych. Gmina nie ma bowiem obowiązku prowadzenia ewidencji stosowanego taboru, nie ma narzędzi prawnych ani faktycznych do egzekwowania oraz wymuszenia deklarowania przez przewoźników rodzaju i częstotliwości stasowanych pojazdów.

Organ wskazał także, że powołane przez Prokuratora w skardze wyroki dotyczą innej materii od analizowanej, organy nadzoru nie dopatrzyły się żadnych nieprawidłowości w postanowieniach przedmiotowej uchwały, od której podjęcia upłynęło siedem lat, a która dodatkowo była nowelizowana, żaden z przewoźników prowadzących działalność na terenie gminy Gdów nie kwestionował zasadności ustalenia równej dla wszystkich stawki opłat za zatrzymanie się na przystankach, a ponadto brak dostatecznej szczegółowości protokołu posiedzenia Rady Gminy nie może stanowić postawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Co więcej, o nieważności podjętej przez organ samorządu terytorialnego uchwały można mówić tylko wówczas, gdy jest ona sprzeczna z prawem, tymczasem w przedmiotowej sprawie zakwestionowana uchwała odpowiada prawu, a nawet literalnemu brzmieniu treści delegacji zawartej w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Ponadto Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności całości uchwały, natomiast skarga, jej zarzuty oraz uzasadnienie dotyczyły wyłącznie postanowień dotyczących opłaty.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wbrew twierdzeniom Prokuratora nie doszło do faktycznej dyskryminacji przewoźników korzystających z przystanków na terenie gminy Gdów.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Gdów z dnia 25 kwietnia 2013 r., nr XL/277/2013 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Gdów, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z tych przystanków. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

Zgodnie z art. 16 ust. 4 wymienionej ustawy za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) wskazano, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, w szczególności zaś odnosi się to do takich kwestii jak np. jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców czy wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, by zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej czy z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie.

W § 4 zaskarżonej uchwały ustalono opłatę za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla przewozu osób w wysokości 0,05 zł. Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nich zatrzymują, a także standard infrastruktury tych przystanków. W związku z powyższym rozważenia wymaga kwestia, czy ustalenie stałej opłaty - i to w ustawowo maksymalnej wysokości - spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie definiują pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w najszerszym ujęciu polega na tym, że wszyscy adresaci norm prawnych charakteryzujący się w równym stopniu istotną cechą mają być traktowani równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4/90). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (wyrok TK z 9 marca 1988 r., 7/87; wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94) ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami, co nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są.

Realizacją delegacji ustawowej w zakresie niedyskryminujących zasad, jest zatem ustalanie przez organy prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego stawek, które nie różnicują podmiotów. Nie można jednocześnie wykluczyć możliwości ustalenia jednakowej opłaty dla wszystkich - bez względu na gabaryty - pojazdów, ale musi być to uzasadnione konkretnymi okolicznościami oraz znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Opłata winna być zatem określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów zatrzymujących się na przystanku, wielkości taboru czy standardu przystanku, chyba że w przekonujący sposób zostanie uzasadnione, dlaczego mimo powyższego powinna być ona w konkretnym przypadku jednakowa dla wszystkich.

Jakkolwiek prawdą jest, że w zaskarżonej uchwale brak jest uzasadnienienia, wskazującego na powody przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów, to jednak w niniejszej sprawie faktem powszechnie znanym było to, że na terenie gminy Gdów transport realizowany jest przez ośmiu lokalnych przewoźników, pojazdami typu "bus", liczącymi od 15 do 20 miejsc siedzących, a przystanki wymienione w uchwale posiadają jednakowy standard i przewoźnicy wykonują zbliżoną ilość kursów. Skoro zatem wszyscy adresaci zaskarżonej uchwały charakteryzują się w równym stopniu cechami istotnymi z punktu widzenia wykładni przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym., brak było podstaw do różnicowania ich sytuacji poprzez wprowadzenie niejednolitej stawki opłaty za korzystanie przez nich z przystanków. Z tego też powodu jako bezprzedmiotowy należy uznać zarzut braku uzasadnienia ze strony organu, wskazującego na obiektywne przyczyny, uzasadniające różnicowanie wymienionych podmiotów.

Skarżący, w żaden sposób nie wykazał, że twierdzenia organu o braku zróżnicowanych adresatów uchwały były nieprawdziwe. Sąd zwraca uwagę, że 19 czerwca 2020 r. skarżący otrzymał odpowiedz na skargę, w której organ wskazał na faktyczne wykonywanie przewozów w jednolitych warunkach.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy i skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.