Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 17 maja 2006 r.
III SA/Kr 312/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner.

Sędziowie: WSA Tadeusz Wołek, NSA Piotr Lechowski (Spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maj a 2006 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w (...) z dnia (...) 2004 r. Nr (...) w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) 2004 (...), po rozpatrzeniu odwołania D. J., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty (...) z dnia (...) 2003 Nr (...) orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu (...), w gminie (...), polegającej na włączeniu działki Nr (...) (dawna (...)) objętej KW (...) własności M. i A. C. oraz działki (...) (dawna (...)) objętej KW (...), własności S. G., do działki (...) (dawna (...)) objętej KW (...) własności D. J. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 7"b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w (...) wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia.

Wnioskiem z (...) 1994 r. uzupełnionym w (...) 1994 r. D. J. domagała się przywrócenia w ewidencji gruntów należnej jej własności działek oznaczonych nr (...) (obecnie dz. ewid. (...)) i (...) (obecnie dz. ewid. (...)), twierdząc, iż wchodzą one w skład działek (...) (obecnie (...)) i (...) (obecnie 1(...)) stanowiących jej własność, a położonych w obrębie (...) gm. (...)

Starosta (...), po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia(...) 2003 odmówił wprowadzenia żądanej zmiany, polegającej na włączeniu działek ewid. (...) i (...) do działki ewid. (...). Organ I instancji ustalił, że; prawo własności działki ewidencyjnej (...) (dawna (...)) wpisane jest w księdze wieczystej (...) Sądu Rejonowego w (...) na rzecz M. i A. małż. C. na podstawie umowy darowizny z dnia (...) 1993 r. Nr (...), a poprzednio właścicielami tej nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi z dnia (...)1974 r. Nr (...) byli M. i M. małż. C.; prawo własności działki ewidencyjnej (...) (dawna (...)) wpisane jest w księdze wieczystej (...) na rzecz S. G. na podstawie umowy sprzedaży z dnia (...) 2000 r. Rep. (...). Ustalono dalej, że aktem własności ziemi (...) z (...)1974 r., stwierdzono nabycie przez małżonków A. i K. K. m.in. własności działki Nr (...) oraz że spadkobiercy po A. i K. K. ustaleni postanowieniem Sądu z dnia (...) 1989 sygn. (...) zbyli wyżej wskazaną umową z (...).2000 r. tę działkę S. G.

Ustalono dalej, że aktem własności ziemi Nr (...) również z dnia (...) 1974 stwierdzono nabycie przez A. C. z d. W. m.in. działkę pgr (...) o pow. (...) ha i (...) o pow (...) ha położonych w (...). Prawo własności tych działek wpisane jest w księdze wieczystej (...), na rzecz D. J. jako córki A. C. i spadkobierczyni po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego (...) z dnia (...).1988 sygn. (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku.

W toku wielu lat trwającego postępowania D. J. kwestionowała przesłanki i prawidłowość wydania aktów własności ziemi na działki (...) i (...) Powołując się m.in. na orzeczenie Urzędu Ziemskiego w (...) z dnia (...) 1928 r. w sprawie parcelacji majątku (...) oraz wskazany w nim plan parcelacyjny biegłego M. S. z 1924 r., D. J. twierdziła, że jej poprzednicy prawni byli także właścicielami działki (...) i (...) czego nie odzwierciedla ewidencja.

W związku z zarzutami i twierdzeniami D. J. odmawiając wprowadzenia żądanej zmiany organ I instancji nie poprzestał na stwierdzeniu, iż prawa własności działek (...) i (...) wpisane są w księgach wieczystych na rzecz innych osób, lecz ustalił okoliczności powstania działek wymienionych w aktach własności ziemi.

Ustalono m.in., że w 1957 r. dokonany został pomiar stanu posiadania obrębu (...) i spisano protokół ze stanu tego posiadania w związku z zakładaną ewidencją gruntów. Stwierdzono, że pod pozycją (...) protokołu jako użytkownik działki (...) (obecnie dz. ewid. (...)) wpisany był J. F. w poz. (...) protokołu jako użytkownik działki (...) (obecnie dz. ewid. (...)) wpisany był A. K. Natomiast na sporządzonym w 1958 r. wykazie posiadaczy gruntów na terenie wsi (...), którzy nie zgłosili się do spisania protokołu według stanu posiadania, w pozycji (...) wykazu figurowała A. "H" jako posiadacz działki (...) (obecnie dz. ewid. (...)) i (...) (obecnie dz. ewid. (...)). Z takimi oznaczeniami działek w roku 1963 został założony operat ewidencji gruntów przyjęty do zasobu za nr (...) odzwierciedlający stan posiadania stwierdzony na gruncie w latach 1957 - 1958. W roku 1974 na powyższe działki wydane zostały wyżej wskazane akty własności ziemi.

W roku 1994 dokonano modernizacji ewidencji gruntów obrębu (...) Z operatu pomiarowego przyjętego do zasobu za Nr (...) w dniu (...).1994 r., wynika, że; działka (...) otrzymała oznaczenie (...) i powierzchnię (...) ha (w (...) ha), działka (...) otrzymała oznaczenie (...) i powierzchnię (...) ha (w a.w.z. (...) ha), działka (...) otrzymała oznaczenie (...) i powierzchnię (...) ha (w a.w.z. (...) ha), a działka Nr (...) oznaczenie Nr (...) i powierzchnię (...) ha (w a.w.z. (...)). W księdze wieczystej działki te mają wpisaną łączną powierzchnię (...) ha (...) m- ((...) ha).

Wskazano, że działki (...),(...)(...) i (...) powstały równocześnie w czasie zakładania w 1957 r. operatu ewidencji dla wsi (...) i brak podstaw do stwierdzenia, że działki (...) i (...) wchodziły w skład działki (...) i (...). Podnoszono, że z powołanego przez D. J. planu parcelacyjnego z 1924 r. wynika, że parcela Nr (...) nabyta przez P. C. nie sięgała do drogi, do której przylegają działki (...) i (...).

Ustalił organ I instancji także, że Sąd Okręgowy w (...) wyrokiem z dnia (...) 2002 r. sygn. (...) oddalił apelację D. J. od wyroku Sądu Rejonowego (...) w (...) z dnia (...) 2001 r. sygn. (...), którym oddalono powództwo D. J. przeciwko współwłaścicielom działki (...) i właścicielce działki (...) o ustalenie, iż stanowiły one własność matki powódki A. C., i że obecnie stanowią jej własność.

Wskazując na rejestracyjną formę ewidencji gruntów Starosta odmówił żądaniu wprowadzenia zmiany w ewidencji, nie popartej dokumentem dającym podstawę do wprowadzenia tej zmiany.

W odwołaniu od tej decyzji D. J. kwestionowała prawidłowość aktów własności ziemi, podważając stan faktyczny, który poprzedzał ich wydanie i domagała się wprowadzenia w ewidencji zmian, które miały odzwierciedlać stan z 1928 r. powstały po parcelacji gruntów, kwestionując zarazem stanowisko organu, że parcela Nr (...) nie sięgała drogi.

Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął za własne ustalenia fatyczne organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji dokonał ustaleń uzupełniających i opisujących przebieg toczącego się od 1994 r. postępowania ze wskazaniem decyzji i orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawie. W szczególności wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w ostatnim z wydanych w sprawie, wyroku z dnia 6 października 1998 r. (sygn. II SA/Kr 1749/97) - oddalając skargę D. J. na postanowienie Wojewody w przedmiocie zawieszenia postępowania ewidencyjnego, wskazał drogę postępowania cywilnego jako wyłączną dla ewentualnego wykazania, że działki (...) i (...) stanowią jej własność.

Wskazując na wynikające z wpisów do ksiąg wieczystych domniemanie prawa własności oraz niedopuszczalność rozstrzygania o stosunkach własnościowych samodzielnie przez organ ewidencji gruntów i na zgodność stanu ewidencji ze stanem wynikającym z ksiąg wieczystych, organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za prawidłową, co uzasadniało jego zdaniem utrzymaniem jej w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła D. J. W skardze i jej pisemnym uzupełnieniu z dnia (...) 2004 r., nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżąca podtrzymała swoje zarzuty dotyczące nieprawidłowości ustaleń poprzedzających wydanie aktów własności ziemi w 1974 r. na działki (...) i (...). Podtrzymując twierdzenie, że działki (...) i (...) są nadal własnością ojca skarżącej, wyraziła oczekiwanie że Sąd powoła dowód z biegłego i uzna te działki jako wchodzące do spadku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Sądy administracyjne stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola powyższa zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę, Wojewódzki Sąd Administracyjny - jak to stanowi art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnym - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sprawy było żądanie wprowadzenia zmiany przedmiotowo-podmiotowej w ewidencji gruntów przez włączenie działek ewidencyjnych (...) (dawna pgr (...)) i (...) (dawna pgr (...)) objętych odrębnymi księgami wieczystymi do przylegającej działki (...) (dawnej pgr (...)) stanowiącej własność skarżącej i objętej inną jeszcze księga wieczystą.

Rozpoznając skargę w zakresie granic sprawy wyznaczonych przedmiotem żądania i rozstrzygnięcia o nim doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny do przekonania, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Prowadzi to, do uznania skargi za bezzasadną.

Oczekiwanie skarżącej, iż przed sądem administracyjnym prowadzone będzie postępowanie dowodowe przy wykorzystaniu dowodu z opinii biegłego oraz że przedmiotem tych ustaleń będzie kwestia prawidłowości tytułów własności nie znajduje żadnego oparcia w przepisach powołanej już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sprawa przed Sądem Administracyjnym znalazła się po raz czwarty. W wyroku z dnia 20.09.1995 sygn. SA/Kr 2826/94 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylając decyzję Wojewody (...) z dnia (...).1994 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...).1994 r. odmawiającą wprowadzenia zmian, wskazał że przyczyną uchylenia tych decyzji jest niedostateczne wyjaśnienie sprawy. W kolejnym wyroku z dnia 29.04.1997 (sygn. II SA/Kr 1770/96) Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, uchylając postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) 1996 i utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy (...) z (...) 1996 r. zawieszające postępowanie, zaznaczył iż uwzględnienie żądanej zmiany w ewidencji może być następstwem rozstrzygnięcia w postępowaniu rozgraniczeniowym, jeżeli wyniki tego postępowania wykażą, że prawo własności skarżącej sięga dalej niż granice działki (...). Uchylenie postanowień było zaś następstwem stwierdzenia, że organy nie wezwały skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. Kolejna skarga D. J. na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...).1997 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy (...) z (...).1997 r. zawieszające postępowanie ewidencyjne przy wezwaniu skarżącej do przeprowadzenia rozgraniczenia, została już oddalona wyrokiem NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6.10.1998 (sygn. II SA/Kr 1749/97). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał stanowisko, że "uzupełnienie brakującej" według wyliczeń skarżącej powierzchni jej działki, może być następstwem jedynie rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Zaskarżona obecnie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty (...) z dnia (...) 2003 r. zapadły po uprzednim podjęciu przez Starostę (...) jako organ ewidencyjny (Wójt Gminy mógł wydawać decyzję na zasadzie stosownego porozumienia) postępowania, postanowieniem z dnia (...)2003 r. (k. (...) tom II akt adm.), w związku z wnioskiem skarżącej z dnia (...).2002 (k. (...) - tom II), wobec ustalenia, że nie wystąpiła o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego.

Dokonane przez organ ustalenia obrazują stan prawny wynikający z ksiąg wieczystych i potwierdzają zgodność ewidencji gruntów z tym stanem prawnym.

Podnoszone w skardze okoliczności i zarzuty dowodzą, iż skarżąca D. J. nadal nie przyjmuje do wiadomości istoty prowadzenia tzw. ewidencji gruntów.

Wymaga to przybliżenia istoty postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) przepisem art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających gruntami, budynkami lub lokalami.

Nośnikiem tych informacji, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy jest operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zakres podmiotowy zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 obejmuje wykazanie właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części.

Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty (...) obowiązywało już (od dnia (...) 2001) Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) zwane dalej Rozporządzeniem. Rozporządzenie to nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ustawy) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2).

Dla zapewnienia ewidencji gruntów, aktualnego charakteru zawartych w niej informacji, przepis art. 23 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nakłada na właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne obowiązek przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Jak już podkreślono postępowanie ewidencyjne zmierza do wprowadzenia w ewidencji gruntów aktualnych informacji objętych ewidencją. Jednakże zasada aktualizacji ewidencji sprzeciwia się wprowadzeniu do ewidencji danych nieaktualnych tzw. nie odzwierciedlających aktualnego stanu prawnego. Zarazem nie jest dopuszczalne w postępowaniu ewidencyjnym prowadzenie dowodów przeciwko stanowi prawnemu wynikającemu z ostatecznych decyzji, orzeczeń sądów czy aktów notarialnych, a w konsekwencji samodzielne rozstrzyganie przez organy ewidencyjne w postępowaniu ewidencyjnym o tytule własności do gruntu. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z 6.11.2001 II SA 2099/00 - Lex Nr 82005 czy z 7.04.1999 II SA 119/99 - Lex Nr 46215) i jest aktualne na tle przepisów obowiązującego Rozporządzenia.

W świetle powyższego, istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków polega na tym, że zawarte w niej informacje co do działek ewidencyjnych mają być zgodne z aktualnym stanem prawnym. Żądanie natomiast wprowadzenia przez skarżącą w ewidencji gruntów zmian polegających na włączeniu działek (...) i (...) do jej działki (...), prowadziłoby do stanu, w którym stan ewidencji gruntów byłby niezgodny ze stanem prawnym, według którego działki te stanowią przedmiot własności innych osób.

Ustalenia organu I instancji, odtwarzające przesłanki wydania w 1974 r. aktów własności ziemi na działki (...),(...),(...) i (...), były w istocie zbędne.

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 Nr 1214 poz. 1361 z późn. zm.) strony, sądy i organy związane są domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z prawem. To domniemanie prawne jest wzruszalne, jednakże nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tym przedmiocie w postępowaniu administracyjnym - w zakresie ewidencji gruntów.

Podstawę wpisu prawa własności działki (...) (dawna (...)) i (...) (dawna (...)) w księgach wieczystych stanowią akty własności ziemi z dnia (...)1974 r. Akty własności ziemi wydane zostały w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250 ze zm.). Zgodnie z przepisami art. 12 i 16 powołanej ustawy akt własności ziemi był decyzją w rozumieniu przepisów tej ustawy i k.p.a. Istotę aktu własności ziemi stanowiło stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez samotnego posiadacza według stanu na dzień 4 lipca 1971 r. Taka ostateczna decyzja stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 12, 15 i 16 ustawy uwłaszczeniowej).

Wskazywanie zatem przez skarżącą innego stanu niż wynika z aktu własności ziemi, a zwłaszcza sprzed dnia (...) 1971 r. jest w istocie próbą zmiany w ewidencji gruntów danych wynikających z aktualnego stanu prawnego.

Z dniem 1 stycznia 1992 r. wobec wejścia w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 z późn. zm.) wyłączone zostało stosowanie przepisów k.p.a. dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji w odniesieniu do wszystkich ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uwłaszczeniu własności gospodarstw rolnych.

Z akt postępowania, wynika zresztą że skarżąca próbowała uzyskać stwierdzenie nieważności awz. dotyczących własności działek (...) i (...) lecz decyzją z dnia (...).1992 Wojewody (...)(...) (k. (...) - tom II akt) postępowanie umorzono z powołaniem na powyższy przepis.

Postępowanie ewidencyjne nie mogło zatem służyć skarżącej do uzyskania zmian w ewidencji gruntów, bez zmiany stanu prawnego wynikającego z aktualnych wpisów w księgach wieczystych.

Z tych względów skarga ulegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).