Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 13 marca 2006 r.
III SA/Kr 264/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.).

Sędziowie: NSA Grażyna Danielec, WSA Bożenna Blitek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olkuszu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 września 2003 r. Nr Kol.Odw.3178/03/Oś/3524/Po w przedmiocie uzgodnienia projektu koncesji Ministra Ochrony Środowiska dla ZGH " Bolesław" Przedsiębiorstwo Państwowe w Bukownie na wydobywanie rud cynku i ołowiu z części złoża "Olkusz" skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz postanowieniem z dnia 17 lipca 2003 r. nr KO.7514/1/2003 wydanym na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5, art. 17 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) w związku z pismem Ministerstwa Środowiska-Departament Geologii i Koncesji Geologicznych znak: DGwk/LP/487-4474/2003 z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie uzgodnienia wniosku Zakładów Górniczo-Hutniczych "Bolesław" Przedsiębiorstwo Państwowe w Bukownie o udzielenie koncesji na wydobywanie rud cynku i ołowiu z części złoża "Olkusz" poniżej poziomu + 238 m npm do poziomu + 113 m npm, położonej w granicach administracyjnych miasta i gminy Olkusz oraz gminy Bolesław, powiat olkuski, województwo małopolskie, oraz pisma uzupełniającego Ministerstwa Środowiska z dnia 4 lipca 2003 r. znak: DGwk/LP/487-4474a/2003., postanowił nie uzgodnić projektu koncesji.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że postanowił nie uzgodnić projektu koncesji ze względu na niezgodność z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, w zakresie granic terenu górniczego i zapisów dot. zaopatrzenia w wodę kopalnianą z ujęć kopalnianych.

Granice terenu górniczego określone w punkcie 2 b projektu koncesji są niezgodne z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z:

1)

miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kompleksu cmentarnego Olkusz-Piaski-uchwała Rady Miejskiej Olkusz nr LII/412/98 z dnia 17 czerwca 1998 r.,

2)

zmianami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli Olkusz-Północ uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu nr XIII/134/99 z 25 czerwca 1999 r.,

3)

miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Olkusz-Śródmieście, uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu nr LX/691/2002 z 13 czerwca 2002 r.,

4)

miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej Olkusza uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu nr XIII/131/2003z25.06,2003 r.

Ponadto, jak podnosi organ granice terenu górniczego są niezgodne z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części dzielnicy północnej i zachodniej dzielnicy przemysłowej Olkusza, pozytywnie uzgodnionego przez ZGH "Bolesław" w Bukownie i Okręgowy Urząd Górniczy w Krakowie.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze, dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten winien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celi między innymi: ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (art. 53 ust. 2 pkt 3) oraz wykonania uprawnień określonych w koncesji (art. 53 ust. 2 pkt 1).

Jak wskazuje organ teren górniczy ustalony w pkt 2b projektu koncesji został znacząco zmniejszony przez ZGH "Bolesław" P.P. w Bukownie i nie pokrywa się w całości z terenem górniczym określonym ww. miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a tym samym jest niezgodny z tymi planami.

Ponadto granice terenu górniczego określone w pkt 2b przedłożonego projektu koncesji nie odzwierciedlają wpływu starej historycznej eksploatacji górniczej, dokonanej na złożu "Olkusz". W rejonie olkuskim działalność górnicza prowadzona jest od XII wieku. Wykonane wówczas roboty górnicze stwarzają w dalszym ciągu potencjalne zagrożenie powierzchni terenu powstaniem niewielkich deformacji nieciągłych., trudnych do prognozowania ich wystąpienia przestrzennego i czasowego ze względu na brak dokumentacji kartograficznej.

Należy podkreślić, że poprzednia działalność górnicza w tym rejonie odbywała się na podstawie koncesji nr 169/93 z dnia 20.07. 1993 r./z późn. zm.) W tej koncesji był ustanowiony teren górniczy, który obejmował wpływy: eksploatacji górniczej współczesnej, wpływy starego historycznego kopalnictwa, wpływy geo-mechaniczne na powierzchnie ziemi wywołane odwodnieniem górotworu. Organ wskazuje, że koniecznym jest rozszerzenie granic terenu górniczego ustalonych w pkt 2b projektu koncesji, co najmniej do granic dotychczas obowiązujących tj. ustalonych w koncesji nr 169/93.

Kolejne zagadnienie to zaopatrzenie w wodę kopalnianą, oraz ochrona zasobów wodnych. Organ wskazuje, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Olkusz-Śródmieście zatwierdzonym uchwałą nr LX/691/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustalono m.in. zasady zaopatrzenia wodę: Głównym źródłem zasilania w wodę Śródmieścia Olkusza jest ujęcie wód dołowych z kopali Olkusz, pompownie, zbiorniki wyrównawcze i istniejąca miejska sieć rozdzielcza. Podkreślono, że problem zaopatrzenia w wodę pitną jest problemem priorytetowym dla miasta i gminy Olkusz. Rada Ministrów uchwałą Nr 85/63 z dnia 21.02.1963 uznała rejon olkuski za perspektywicznie deficytowy w wodę. Zgodnie z tą uchwałą zaopatrzenie w wodę rejonu olkuskiego miało się odbywać za pomocą wodociągu grupowego, zasilanego wodami kopalnianymi pochodzącymi z odwodnienia wyrobisk górniczych.

Podkreślono, że organ koncesyjny - mając na względzie problem zaopatrzenia w wodę rejonu olkuskiego-udzielając koncesji nr 169/93 z dnia 20 lipca 1993 r. nałożył na ZGH "Bolesław" w pkt 4f obowiązek określenia w planie likwidacji kopalni "Olkusz" - możliwości, sposobu i zasad zaopatrzenia w wodę kopalniana do celów pitnych po zakończeniu eksploatacji rud cynku i ołowiu. Organ wskazuje, iż ZGH "Bolesław" w Bukownie pomimo, że proces likwidacji rejonu "Olkusz" rozpoczęty został w 2000 r. nie zrealizował obowiązku wynikającego z pkt 4f, poprzestając jedynie na wykonaniu opracowania pt.: "Koncepcja możliwości, sposobu i zasad zaopatrzenia w wodę kopalniana dla celów pitnych po zakończeniu eksploatacji rud cynku i ołowiu w rejonie olkuskim".

W tym względzie zapis w pkt 9 projektu koncesji dotyczący wyłącznie określenia, zasad i sposobu zaopatrzenia w wodę kopalnianą, nie jest tożsamy z zabezpieczeniem możliwości, sposobu i zasad zaopatrzenia w wodę-kopalnianą dla celów pitnych po zakończeniu eksploatacji. Dlatego też zdaniem organu konieczne jest nie tylko określenie lecz również zabezpieczenie możliwości, sposobu i zasad zaopatrzenia w wodę kopalnianą dla celów pitnych po zakończeniu eksploatacji rud cynku i ołowiu, ale przed rozpoczęciem procesu likwidacji w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2004 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły Zakłady Górniczo-Hutnicze "Bolesław" P.P. w Bukownie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o uzgodnieniu projektu koncesji, względnie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zażalenia podano, że zaskarżone postanowienie jest nieuzasadnione oraz narusza prawo. Żalący się zarzuca przy tym, co następuje:

Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze, uzgodnienia projektu koncesji na wydobycie kopaliny dokonuje się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powołanego zapisu wynika, że jedyną podstawą do dokonania uzgodnienia jest plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest opieranie uzgodnienia (lub odmowa uzgodnienia) na przepisach innych niż plan zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalne jest opieranie orzeczenia na okoliczności jakoby doszło do naruszenia warunków innej koncesji na wydobywanie kopalin.

W tych okolicznościach oparcie, przez organ I instancji zaskarżonego orzeczenia na fakcie jakoby doszło do naruszenia postanowień innej koncesji górniczej, oraz na zapisach uchwały Rady Ministrów nr 85/63 z dnia 21 marca 1963 r. jest działaniem bez podstawy prawnej.

Natomiast przez zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć brak sprzeczności, brak naruszenia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt koncesji nie może więc naruszać postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma jednak obowiązku powielenia w koncesji zapisów takiego planu. Żalący się wskazuje, że takim rozumieniem art. 16 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze opowiadają się komentatorzy ustawy A.Lipiński i R.Mikosz w publikacji Komentarz do ustawy prawo geologiczne i górnicze, Dom Wydawniczy ABC, 1995 r.

Odnośnie zarzutu organu I instancji, że granice terenu górniczego wskazane w projekcie koncesji są niezgodne z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, albowiem zaproponowany w projekcie koncesji teren górniczy został znacząco zmniejszony i nie pokrywa się obowiązującymi planami, żalący podnosi: Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Szkodliwy wpływ działalności górniczej jest stanem rzeczywistym, zatem jego zakres czy wielkość nie zależą od zapisów planów zagospodarowania przestrzennego. Żalący wskazuje, że granice i obszar terenu górniczego przedstawione w projekcie koncesji mieszczą się w granicach terenu górniczego określonych w planach zagospodarowania przestrzennego. Tym samym przewidywany, rzeczywisty wpływ eksploatacji jest mniejszy niż zapisany w planach zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji za błędną należy uznać tezę organu I instancji o obowiązku wyznaczenia terenu górniczego w projekcie koncesji w taki sam sposób jak w planach zagospodarowania przestrzennego.

Z art. 53 ustawy pgg wynika obowiązek sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego dla ustalonych w koncesjach terenów górniczych. Wskazać należy jednak, że przepis ten przewiduje "inną kolejność". To nie teren górniczy dostosowuje się do planu zagospodarowania przestrzennego. Lecz dla utworzonego terenu górniczego, właściwa Gmina lub Gminy tworzą taki plan.

Odnośnie stanowiska organu I instancji, iż zapisy projektu koncesji nie nakładają obowiązków w zakresie ochrony środowiska zapewniających utrzymanie ujęć wody pitnej i utrzymywania czystości wód, żalący podnosi: Powyższy zarzut jest nieuzasadniony, albowiem pkt 9 projektu koncesji nakłada na niego wymóg przejęcia wszelkich obowiązków dotyczących ochrony środowiska powstałych w wyniku dotychczasowej działalności górniczej prowadzonej w złożu Olkusz. Nadto obowiązki te wynikają z obowiązujących pozwoleń wodnoprawnych udzielonych ZGH Bolesław przez wojewodę. Brak uzgodnienia wynika z niezamieszczenia w projekcie koncesji obowiązku zaopatrywania Miasta i Gminy Olkusz w wodę pitną po zakończeniu eksploatacji rudy cynku i ołowiu. Taki tytuł odmowy nie jest oparty na żadnym pozytywnym zapisie planów zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi też do naruszenia przepisów prawa statuujących obowiązek gmin w zakresie zaopatrzenia w wodę.

Żalący nie zgadza się również z stanowiskiem organu I instancji, iż do koncesji należy wprowadzić zakaz używania do podsadzania wyrobisk w złożu odpadów z flotacyjnego wzbogacania rudy cynku i ołowiu. Ma to przeciwdziałać zanieczyszczeniu wód. Żalący zarzuca, że taki zapis nie jest potrzebny, albowiem zapis pkt 9 projektu koncesji wymusza utrzymanie czystości wód. Tak więc już ten zapis zapewnia niestosowanie odpadów z flotacyjnego wzbogacania rudy cynku i ołowiu jako elementu podsadzki hydraulicznej wyrobisk poeksploatacyjnych.

W konkluzji żalący podkreśla, że zapisy planów zagospodarowania przestrzennego nie zastępują powszechnie obowiązujących przepisów prawa, zwłaszcza w zakresie stosunków sąsiedzkich. Zapisy planów nie mogą też regulować kwestii nie wynikających z prawa zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na bezzasadność zarzutów wobec projektu koncesji, podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, upoważnia to Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania postanowienia reformatoryjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 12 września 2003 r. nr Kol.Odw. 3178/03/Oś, działając na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości o orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: uzgadnia projekt koncesji Ministra Ochrony Środowiska dla ZGH "Bolesław" Przedsiębiorstwo Państwowe w Bukownie na wydobywanie rud cynku i ołowiu z części złoża "Olkusz" poniżej poziomu + 238 m npm do poziomu +113 m npm, położonego w granicach w granicach administracyjnych miasta i gminy Olkusz oraz gminy Bolesław, powiat olkuski, województwo małopolskie, przesłany przy piśmie Ministerstwa Środowiska -Departament Geologii i Koncesji Geologicznych znak: DGwk.LP/487-447/2003 z dnia 3 lipca 2003 r.

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zważyło co następuje:

Postanowienie organu I instancji jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, a także jej zmiana wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie braku takiego planu stosuje się przepisy o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podstawą powyższego uzgodnienia winien zatem być tylko i wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ dokonujący uzgodnienia winien zatem sprawdzić, czy zamierzona działalność nie będzie sprzeczna z zapisami określonego planu. W przedmiotowej sprawie organ I instancji podnosi, że projekt koncesji określa inaczej teren górniczy ZGH "Bolesław" P.P. niż obowiązujące na terenie Miasta i Gminy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wskazuje, że teren określony koncesją jest mniejszy niż teren określony w planach. Powyższy argument nie znajduje uzasadnienia. To organ koncesyjny ustala granice terenu górniczego, biorąc pod uwagę wszelkie oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko. Potwierdzeniem powyżej tezy jest art. 25 ust. 2 cytowanego prawa geologicznego i górniczego, który stanowi, że granice obszaru górniczego i terenu górniczego wyznacza organ koncesyjny, w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego.

Po drugie Kolegium stwierdza, że fakt iż teren górniczy określony w koncesji jest mniejszy od terenu górniczego określonego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie powoduje sprzeczności zamierzenia z planami, a wręcz przeciwnie oznacza jego pełną zgodność w zakresie przeznaczenia gruntów.

Odnośnie stanowiska organu I instancji, iż przy określaniu terenu górniczego nie uwzględniono wpływów starej historycznej eksploatacji górniczej na środowisko, Kolegium podnosi: Koncesja udzielana jest na wydobywanie konkretnych kopalin z konkretnego złoża stąd też wszelkie jej postanowienia, a więc również określenie terenu i obszaru górniczego należy odnosić do przedmiotu objętego koncesją. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z definicją terenu górniczego jest to przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, skoro przewidywanymi, to przyszłymi, a nie przeszłymi-historycznymi wpływami.

Kolejnym problemem jest kwestia ochrony środowiska, a zwłaszcza stosunków wodnych. W punkcie nr 9 projektu koncesji stwierdza się, że: ZGH "Bolesław" P.P. w Bukownie przejmuje wszelkie obowiązki dotyczące ochrony środowiska powstałe w wyniku dotychczasowej działalności górniczej prowadzonej na złożu "Olkusz". W związku z eksploatacją złoża na żalącego się został nałożony szereg obowiązków dotyczących wód kopalnianych. Powyższy zapis koncesyjny stanowi zatem o swoistej sukcesji obowiązków z zakresu ochrony środowiska jakie zostały na ZGH "Bolesław" P.P. nałożone w związku z wcześniejszą eksploatacją złoża "Olkusz". Kolegium zaznacza, że w związku z takim zapisem przedsiębiorca będzie zmuszony zachowywać wszelkie warunki wynikające z decyzji jakie otrzymał w związku z wcześniejszą eksploatacją złoża "Olkusz".

Następną kwestią jest sprawa zaopatrzenia w wodę kopalnianą. Kolegium podnosi, że przedmiotowe uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc na podstawie całego planu, a nie tylko wycinków określających przeznaczenie terenu. W obowiązujących na terenie Miasta i Gminy Olkusz planach zagospodarowania przestrzennego znajdują się zapisy dotyczące zaopatrzenia ludności w wodę, tak więc organ I instancji miał prawo w swoim uzgodnieniu odnieść się do tych kwestii. Kolegium stoi jednocześnie na stanowisku, że zapisy planu stanowiące o sposobach zaopatrzenia Gminy w wodę nie mogą i w istocie nie nakładają na ZGH "Bolesław" P.P. w Bukownie obowiązku zaopatrywania tego obszaru w wodę. W punkcie 9 projektu koncesji ZGH "Bolesław" P.P. w-Bukownie przejmuje wszelkie obowiązki....w tym polegające na określeniu w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego możliwości, zasad i sposobu zaopatrzenia w wodę, pochodzącą z odwadnia tego zakładu, przeznaczoną dla celów pitnych, po zakończeniu eksploatacji rud cynku i ołowiu, nakłada na przedsiębiorcę obowiązek wskazania w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego możliwości zasad i sposobu zaopatrywania w wodę, nie jest to jednak tożsame z nałożeniem obowiązku zapewnienia dostawy wody. Nie do przyjęcia jest żądanie organu I instancji, ażeby w koncesji zawrzeć zapis dotyczący zabezpieczenia możliwości, sposobu i zasad zaopatrzenia w wodę kopalnianą dla celów pitnych po zakończeniu eksploatacji rud cynku i ołowiu. Kolegium stwierdza, że brak jest podstaw prawnych, aby na przedsiębiorcę nakładać obowiązek zapewnienia gminie zaopatrzenia w wodę.

W sprawie podsadzania wyrobisk odpadami poflotacyjnymi, Kolegium stwierdza, że problematyka ta dotyczy innego zakresu przedmiotowego niż uzgodnienie koncesyjne i jako taka nie powinna była znaleźć się w przedmiotowym postanowieniu.

W sprawie żądania przez organ I instancji ustanowienia przez ZGH "Bolesław" P.P. w Bukownie zabezpieczenia, określonego w art. 17 ustawy prawo geologiczne i górnicze, ze względu na konieczność zapewnienia zaopatrzenia ludności w wodę pitną po zakończeniu eksploatacji rud cynku i ołowiu, Kolegium stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy, o zastosowaniu instytucji zabezpieczenia, albowiem obowiązek zaopatrzenia ludności w wodę spoczywa na gminie.

Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło uzgodnić projekt koncesji Ministra Ochrony Środowiska dla ZGH "Bolesław" Przedsiębiorstwo Państwowe w Bukownie na wydobywanie rud cynku i ołowiu z części złoża "Olkusz".

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie złożył Prokurator Rejonowy w Olkuszu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego tj. przepisów art. 6 pkt 9, art. 16 ust. 5, art. 17, art. 25 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 1 pkt 4 iart. 98 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium Odwoławcze porównując przestrzeń terenu górniczego określoną w projekcie koncesji z przestrzenią terenu górniczego wynikającego z planów zagospodarowania przestrzennego pominęło istotę definicji ustawowej terenu górniczego, naruszając tym samym art. 6 pkt 9 i art. 16 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy stanęło na stanowisku, że granice terenu górniczego wyznacza organ koncesyjny w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Tymczasem wbrew stanowisku wyrażonym w postanowieniu, Burmistrz Miasta i Gminy biorąc za podstawę przepisy art. 16 ust. 5 ustawy dokonując uzgodnień mógł nimi objąć granice terenu górniczego. Dokonana wykładania art. 25 ust. 2 ustawy jest błędna, skoro wyłącza wyznaczenie granic terenu górniczego z uzgodnień dokonanych z organem wymienionym w art. 16 ust. 5 ustawy. Nadto skarżący wskazuje, że przywołany w zaskarżonym postanowieniu art. 25 ust. 3 ustawy prawa geologicznego i górniczego w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 80 pkt 4 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Wymagania określone w art. 80 ustawy generalnie dotyczą przedsięwzięć zabezpieczających różnego rodzaju dobra. Rozumienie przepisu art. 80 ustawy, które wyklucza z jego zakresu wpływ starej historycznej eksploatacji górniczej na środowisko należy ocenić jako nieuzasadnione.

W zaskarżonym postanowieniu Kolegium Odwoławcze uznało, że zapis punktu 9 projektu koncesji to "swoista sukcesja obowiązków z zakresu ochrony środowiska" jakie zostały na ZGH "Bolesław" P.P. w Bukownie nałożone w związku z wcześniejszą eksploatacją złoża "Olkusz". Zważyć należy, że przepisy art. 104 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, w której następuje rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Dlatego też takie pojęcie decyzji administracyjnej czyni sprzecznym z art. 104 k.p.a. posługiwanie się konstrukcją "swoistej sukcesji obowiązków".

Należy także zauważyć, że nałożenie na adresata decyzji przejęcia wszelkich obowiązków dotyczących ochrony środowiska stanowi naruszenie przepisów art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią tego przepisu organ koncesyjny może określić w koncesji szczególne warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją. Nałożone na przedsiębiorcę obowiązki w decyzji o wydaniu koncesji powinny być tak określone, aby ich spełnienie lub niespełnienie było możliwe do ustalenia, skontrolowania, wyegzekwowania. Tego wymogu ze względu na ogólnikowość nie spełniają "wszelkie obowiązki dotyczące ochrony środowiska". Nadto w ustawie prawo geologiczne i górnicze nie istnieją podstawy prawne do przeniesienia warunków koncesji, która wygasła do nowej koncesji. Tymczasem w punkcie 9 projektu koncesji nastąpiło takie przeniesienie.

Rozstrzygając w niniejszej sprawie Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów art. 17 i 98 ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Odmowa ustanowienia zabezpieczenia skutkuje naruszenie art. 17 ustawy, wbrew twierdzeniom Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie chodzi o to, że zakład górniczy nie może zostać zobowiązany w koncesji do zapewnienia gminie zaopatrzenia w wodę, lecz o to, że w przyszłości mogą powstać roszczenia z tytułu utraty przydatności wody. Powoływanie przez Kolegium na przepis art. 98 ust. 2 jest błędne, przepis ten reguluje sytuację w której nastąpił zanik wody lub utrata jej przydatności. Dlatego w omawianym przypadku winien znaleźć zastosowanie przepis art. 17 ustawy prawa geologicznego i górniczego, a nie art. 98 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutki i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Sąd kontrolując czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem dokonuje tej kontroli na datę wydania zaskarżonego postanowienia.

Skarga w przedmiotowej sprawie nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z stanem prawnym.

Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniu postanowienia.

Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi:

Przede wszystkim należy wyraźnie podkreślić i zaznaczyć, że przesłanki dotyczące współdziałania organów administracji publicznej w postępowaniu koncesyjnym na działalność w zakresie wydobywania kopalin i złóż zostały jednoznacznie określone w ustawie prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy, uzgodnienie koncesji z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Taka sytuacja w której ustawodawca wyraźnie wskazał przesłanki jakimi powinny kierować się organy współdziałające należy niewątpliwie do sytuacji wyjątkowych. Jeżeli ustawa nie wskazuje przesłanek w oparciu o które powinno być dokonane uzgodnienie, wówczas organ powinien zając stanowisko oparte na wymaganiach określających zakres tych jego zadań, które pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem rozstrzygnięcia. Jednak przesłanki dotyczące uzgodnienia w postępowaniu koncesyjnym zostały określone w ustawie, a są nimi postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły.

Nie można zatem dokonywać uzgodnienia w postępowaniu koncesyjnym w oparciu o inny zakres wymagań nawet gdy wymagania te mieszczą się w zakresie spraw należących do kompetencji organu dokonującego uzgodnienia.

Stąd też jedyną prawną podstawą uzgodnienia w postępowaniu koncesyjnym na wydobywanie kopalin ze złóż jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawowy zarzut skargi oparty jest na założeniu, że obszar terenu górniczego określony w projekcie koncesji jest mniejszy, niż obszar terenu górniczego jaki został określony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a tym samym projekt koncesji jest sprzeczny z planem. Zagadnieniem spornym są zatem kwestie dotyczące zasad ustalania obszarów terenów górniczych, a w konsekwencji relacje pomiędzy określeniem terenu górniczego w planie zagospodarowania przestrzennego, a określeniem terenu górniczego w koncesji pozwalającej konkretnemu podmiotowi na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin ze złóż.

Jedną z podstawowych funkcji planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów, określenie sposobów zagospodarowania, warunków zabudowy. Kluczowe znaczenie ma zatem ustalenie czy zamierzona działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złoża, zgodnie z projektem koncesji, jest zgodna z przeznaczeniem terenu wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalając przeznaczenie terenu wskazują w jaki sposób można korzystać z danej nieruchomości, jakie przedsięwzięcia mogą być realizowane, ustalenia te mają charakter powszechny, adresowane są do każdoczesnego podmiotu, posiadającego tytuł prawny do nieruchomości. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest czy dany podmiot podejmie się na posiadanej nieruchomości realizacji przedsięwzięć, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego mogą być realizowane. Ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia określonych terenów jako terenów górniczych powoduje ograniczenia w korzystaniu, w zagospodarowaniu, w możliwości zabudowy tych terenów, bez względu czy jakiś zainteresowany podmiot uzyskał koncesję na prowadzenie działalności polegającej na wydobywaniu kopalin ze złóż.

Dopiero zamiar prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin ze złóż powoduje konieczność uzyskania koncesji, a tym samym konieczność wkroczenia w problematykę prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze, koncesja na wydobywanie kopalin poza wymaganiami wynikającymi z art. 22 ustawy powinna ponadto wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania. Natomiast ust. 2 art. 25 stanowi, że granice obszaru górniczego i terenu górniczego wyznacza organ koncesyjny w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Postanowienia powyższych przepisów jednoznacznie wskazują, że wyznaczenie granic terenu górniczego następuje w koncesji, a organem właściwym do wyznaczenia tych granic jest organ koncesyjny, który musi je uzgodnić z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego.

Stąd też niesłuszny jest zarzut skargi, że obszar terenu górniczego określony w projekcie koncesji winien pokrywać się z obszarem terenu górniczego określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wówczas bowiem wyznaczenie obszaru terenu górniczego nie należałoby do organu koncesyjnego działającego w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego, tylko należałoby do rady gminy jako podmiotu uchwalającego miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście organ koncesyjny wyznaczając w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Górniczego obszar terenu górniczego na potrzeby konkretnej projektowanej koncesji, musi kierować się ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem terenu co oznacza, że nie może wyznaczyć terenu górniczego na terenach, które w planie miałyby inne przeznaczenie. Tym samym inną rolę i funkcję pełni ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia danego terenu na tereny górnicze, a inną wyznaczenie obszaru terenu górniczego w koncesji, inne są również organy do kompetencji których należą te zadania.

Kolejny zarzut skargi związany jest z naruszeniem art. 80 pkt 4 ustawy, naruszenie to polega na nie objęciu koncesją terenów historycznych wyrobisk. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi, że powołany przepis nie dotyczy problematyki uzgodnienia projektu koncesji. Jak wynika z hipotezy przepisu art. 80 ust. 1 przepis ten reguluje problematykę likwidacji zakładu górniczego i obowiązków jakie wówczas spoczywają na przedsiębiorcy. Stąd też powoływanie się na przepis art. 80 ust. 1 pkt 4 zgodnie z którym w razie likwidacji zakładu górniczego przedsiębiorca jest zobowiązany przedsięwzięć niezbędne środki chroniące wyrobiska sąsiednich zakładów górniczych nie może uzasadniać podnoszonego zarzutu, albowiem przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, a nie problematyka likwidacji zakładu górniczego.

Skarżący wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że pkt 9 projektu koncesji w którym nałożono na ZGH "Bolesław" P.P. w Bukownie wszelkie obowiązki dotyczące ochrony środowiska powstałe w wyniku dotychczasowej działalności górniczej prowadzonej na złożu "Olkusz"...stanowi "swoistą sukcesję" obowiązków z zakresu ochrony środowiska, jakie zostały nałożone na ten podmiot w związku z wcześniejszą eksploatacją. Podniesiony został zarzut, że posługiwanie się przez Kolegium konstrukcją "swoistej sukcesji obowiązków" jest sprzeczne z art. 104 k.p.a.

Zdaniem Sądu powyższy zarzut jest niezasadny, albowiem nie doszło do naruszenia art. 104 k.p.a. Określenie w pkt 9 projektu koncesji, iż ZGH "Bolesław" P.P. w Bukownie przejmuje wszelkie obowiązki dotyczące ochrony środowiska, powstałe w wyniku dotychczasowej działalności ZGH "Bolesław" P.P. w Bukownie, stanowi nawiązanie do treści koncesji nr 169/93 z dnia 20 lipca 1993 r. i obowiązków jakie zostały określone w tej koncesji. Z uwagi, że termin dotychczasowej koncesji nr 169/93 z dnia 20 lipca 1993 r. upływał w dniu 20 lipca 2003 r., zamieszczenie w projekcie koncesji postanowienia o przejęciu obowiązków wynikających z dotychczasowej działalności, trudno uznać za naruszenie art. 104 k.p.a., jeżeli bowiem dojdzie do wydania nowej koncesji, obowiązki te będą wynikać z decyzji administracyjnej.

Nadto w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tożsamością podmiotu ubiegającego się o uzyskanie koncesji z podmiotem, który posiada koncesje nr 169/93 stąd też nie mamy do czynienia z sukcesją. O sukcesji można mówić wówczas gdy określone prawa, obowiązki jednego podmiotu przechodzą na inny podmiot, a w zależności od podstawy prawnej i sposobu przejścia można wówczas wyróżniać sukcesje uniwersalną, lub sukcesję szczególną. Określenie użyte przez Kolegium Odwoławcze, o sukcesji obowiązków, aczkolwiek nie do końca trafne, nie zmienia jednak generalnej oceny o braku podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 104 k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 17 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Przewidziana w tym przepisie instytucja zabezpieczenia roszczeń, mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej koncesją, jeżeli za jej ustanowieniem przemawia szczególnie ważny interes państwa lub szczególnie ważny interes społeczny jest rozwiązaniem z którego może skorzystać organ koncesyjny, rozwiązanie to ma charakter fakultatywny. To organ koncesyjny ocenia czy zostały spełnione kryteria, jakie należy brać pod uwagę przy ustanawianiu instytucji zabezpieczenia, to organ koncesyjny może żądać od wnioskodawcy ustanowienia zabezpieczenia, jako warunku udzielenia koncesji.

Tym czasem zgodnie z powoływanym już art. 16 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego, udzielenie koncesji wymaga uzgodnienia z właściwym burmistrzem, ale uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Instytucja zabezpieczenia roszczeń nie należy do zakresu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też nie mogła być przedmiotem uzgodnienia. Tym samym organ I instancji odmawiając uzgodnienia projektu koncesji nie mógł podnosić zarzutu naruszenia przez organ koncesyjny art. 17 ustawy prawo geologiczne i górnicze, albowiem wykraczał poza określone ustawowo przesłanki w oparciu o które może dokonać uzgodnienia.

Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując uzgodnienia projektu koncesji nie mogło ustanowić zabezpieczenia o którym mowa w art. 17 ustawy, albowiem Kolegium rozpoznając zażalenie może działać w oparciu o te same ustawowo określane przesłanki uzgodnienia co organ I instancji.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Kolegium Odwoławcze art. 98 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego, którego powołanie ma zdaniem skarżącego uzasadniać niezastosowanie instytucji zabezpieczenia z art. 17 ustawy Sąd stwierdza, że powołanie przepisu art. 98 ust. 2 miało jedynie wskazywać na inne możliwe rozwiązania, które zawiera ustawa prawo geologiczne i górnicze. Samo odniesienie się do treści regulacji zawartej w art. 98 ust. 2 ustawy nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 17 ustawy, o tym, że nie doszło do naruszenia art. 17 ustawy wskazują ustawowe przesłanki w oparciu o które może nastąpić uzgodnienie koncesji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 12707 skargę oddalił.