Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1788277

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 14 lipca 2015 r.
III SA/Kr 2085/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.).

Sędziowie WSA: Dorota Dąbek Wojciech Jakimowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2014 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 października 2014 r. nr (...) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) 2011 r. nr (...) o nałożeniu na J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A Przewóz Osób J. i H. R. kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 138 § 2 w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. poz. 13 z późn. zm.) i art. 92a ust. 1 i 6 oraz L.p.2,2.1 załącznika nr 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.).

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta decyzją z (...) 2011 r. nr (...) nałożył na J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A Przewóz Osób J. i H. R. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł z uwagi na naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym zabraniającego zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy.

W dniu 6 września 2011 r. w N przeprowadzono kontrolę przewoźnika A Przewóz Osób J. i H. R. wykonującego transport drogowy osób pojazdem marki Mercedes Benz nr rej. (...), którym kierował S. K. Stwierdzono, że kierowca zatrzymał się w miejscowości S o godz. 10.53, ok. 50 metrów przed wyznaczonym przystankiem i wysadził pasażerkę, następnie zatrzymał się w miejscowości W o godz. 10.57, przed kościołem i zabrał pasażera poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem. Stwierdzone okoliczności stały się podstawą wydania powyższej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. zakwestionował uprawnienie organu wydającego zezwolenie na przewozy drogowe (Prezydenta Miasta) do przeprowadzenia w sprawie kontroli i nałożenia kary pieniężnej, podnosząc, że organ ten jest uprawniony jedynie do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełnienia wymogów, będących podstawą wydania dokumentów w postaci zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub regularnych specjalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję, podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji, uzupełniając je o ustalenia, że w dacie wykonywania czynności kontrolnych J. R. posiadał wydane przez Prezydenta Miasta w dniu 13 sierpnia 2010 r. zezwolenie o nr (...) na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej N - T. Załącznik do zezwolenia stanowił rozkład jazdy.

Organ zaznaczył przy tym, że okoliczności stwierdzone w protokole kontroli nie są sporne, gdyż zarówno kierowca autobusu, jak i odwołujący nie kwestionowali stwierdzonych w protokole naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jednakże przepisy art. 92a ust. 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym limitują wysokość kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej 9 ust. 2) oraz kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy (ust. 3). Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie kwotowe, co do wysokości kary pieniężnej nakładanej za naruszenia stwierdzone w ramach jednej kontroli wskazuje, że mamy w takim przypadku do czynienia z jedną sprawą administracyjną niezależnie od liczby stwierdzonych naruszeń. W niniejszej sprawie w trakcie kontroli pracownicy organu stwierdzili dwukrotne naruszenie warunków przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Z tego też tytułu doszło do dwukrotnego wymierzenia kary jednostkowej 3000,00 zł za takie samo naruszenie stwierdzone w wyniku jednej kontroli. Organ wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1919/04, gdzie sąd w tożsamym stanie faktycznym przyjął, że szereg kursów w różnych datach uzasadnia jednorazowe wymierzenie przedsiębiorcy kary pieniężnej w wysokości 2000,00 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Zatem w niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, należy przyznać rację J. R., że organ stwierdzając podczas jednej kontroli przewoźnika dwukrotne zatrzymanie poza wyznaczonymi przystankami w jednym dniu, uprawniony był co najwyżej do nałożenia kary maksymalnej w wysokości 3000,00 zł. Tym samym zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Te uchybienia organu pierwszoinstancyjnego są tego rodzaju, że nie mogą zostać konwalidowane przez organ odwoławczy. Dlatego też należało zaskarżoną decyzje uchylić, po to aby umożliwić organowi I instancji wydanie decyzji po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

J. R. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W treści skargi ponowił zarzut o bezprawności przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie kontroli drogowej z uwagi na brak ustawowych uprawnień do dokonania tego rodzaju kontroli przez Prezydenta Miasta, wskazując, że kontrolę winny przeprowadzić organy Inspekcji Transportu Drogowego. Ponadto stwierdził, że organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., gdyż organ nie określił na czym polega naruszenie przepisów prawa procesowego przez Prezydenta Miasta.

W konkluzji J. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta Miasta doszło do naruszenia przepisów postępowania - czego, jak wynika z treści skargi, zasadniczo nie kwestionuje nawet sam skarżący - oraz że usunięcie dostrzeżonych naruszeń wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl przywołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu cytowanego przepisu nie sposób wykładać w oderwaniu od ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji statuuje prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji). Należy przy tym zwrócić uwagę na przynajmniej dwa aspekty tej zasady. Z jednej strony zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na organ odwoławczy obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Stąd wynika m.in. reguła pierwszeństwa orzekania reformatoryjnego przed kasatoryjnym oraz związana z tym powinność organu odwoławczego uzupełniania ewentualnych braków w postępowaniu wyjaśniającym w pierwszej kolejności we własnym zakresie, w ramach przewidzianego w art. 136 k.p.a. postępowania uzupełniającego - na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Z drugiej jednak strony zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym była tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą uprzednio przez organ I instancji. Tożsamość ta musi dotyczyć zarówno elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z tych elementów nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, której rozpoznanie i załatwienie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa (por. G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 5 do art. 15). W konsekwencji, jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ I instancji, to w imię respektowania wspomnianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego winien decyzję tego organu uchylić i przekazać jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Słusznie organ II instancji uznał, że zakres sprawy, jaki pozostał do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu I instancji będzie bowiem dokładne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne przeanalizowanie wyników przeprowadzonej kontroli drogowej, która miała miejsce w dniu 5 września 2013 r. Organ I instancji musi również ustalić, czy w wyniku stwierdzenia, że kierowca zatrzymał się w miejscowości S o godz. 10:53, 50 m przed wyznaczonym przystankiem i wysadził pasażerkę, a następnie zatrzymał się w miejscowości W o godz. 10;57 i zabrał pasażera poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem - organ był uprawniony do zakwalifikowania tego jako dwóch naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji. Organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć.

Sąd stwierdza, że użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie było dopuszczalne. Organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadnił istnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Organ II instancji wskazał także z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. umożliwiającego uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. Należy podkreślić, że decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Jest to jedyna i wyłączna podstawa wydania takiej decyzji. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej staje się, więc stwierdzenie naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Z zasady dwuinstancyjności wynika, zatem konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.

Na marginesie stwierdzić jednak należy, że wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., o sygn. akt III SA/Kr 264/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2015 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej. Kontrolowana we wskazanym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła na skutek decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) 2014 r. nr (...) nakładającej na J. R. karę pieniężną w wysokości 3000,00 zł na naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym zabraniającego zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Z powyższego wynika, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) 2014 r. zapadła po uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji decyzją SKO z dnia 14 października 2014 r. - kontrolowaną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Reasumując skarga nie znajduje uzasadnienia i sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.