Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1788270

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 14 kwietnia 2015 r.
III SA/Kr 2010/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.).

Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, NSA Krystyna Kutzner.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. M. Akademii (...) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Wójt Gminy postanowieniem z dnia (...) 2013 r., działając na podstawie art. 219 k.p.a. - po rozpoznaniu wniosku J. M. - (...) Akademii (...) z dnia 7 października 2013 r. - odmówił wydania zaświadczenia o następującej treści: "(...) Akademia (...) J. M. zrealizowała należycie usługę szkoleniową zgodnie z warunkami umowy zawartej w 2012 r. na podstawie postępowania przetargowego (Znak sprawy: (...)) na realizację usługi edukacyjnej obejmującej prowadzenie zająć w ramach projektu: "Indywidualizacja (...)" na podstawie udzielonego zamówienia publicznego. Umowa została zrealizowana i w pełni rozliczona".

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że już z samej definicji zamówienia publicznego wynika, że postępowanie o udzielenie zamówienia jest postępowaniem zmierzającym do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Relacje stron postępowania (zamawiającego i wykonawców), tak jak każdego stosunku cywilnoprawnego, nie są oparte na nadrzędności którejkolwiek ze stron postępowania, lecz na zasadzie równości. Ani zamawiający, ani wykonawca nie są więc w stanie wpływać władczo na działania drogiej strony. W związku z powyższym stwierdzono, że skoro umowa zawarta w trybie zamówień publicznych jest szczególną formą umowy cywilnoprawnej, a jej strony - zamawiający i wykonawca mają równorzędne pozycje, to nie można przyjąć, że kwestie związane z realizacją takiej umowy mogą być przedmiotem zaświadczenia wydanego w oparciu o przepisy działu VII k.p.a.

Od powyższego postanowienia zażalenie w ustawowym terminie wniósł J. M. - (...) Akademia (...). Składający zażalenie wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia o treści oczekiwanej przez skarżącego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania zaświadczenia o określonej treści".

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że J. M. zażądał wydania ww. zaświadczenia z uwagi na treść art. 26 ust. 2a ustawy Prawo zamówień publicznych, zgodnie z którym wykonawca na żądanie zamawiającego i w zakresie przez niego wskazanym jest zobowiązany wykazać odpowiednio, nie później niż na dzień składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub składania ofert, spełnienie warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 i brak podstaw do wykluczenia z powodu niespełnienia warunków, o których mowa w art. 24. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa zamówień publicznych zamawiający prowadząc postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego ma prawo do sformułowania warunku udziału w zakresie wiedzy i doświadczenia wykonawcy żądając przedłożenia wykazu wykonanych głównych robót, dostaw lub usług, wraz z załączeniem dowodów, czy zostały wykonane lub są wykonane należycie. Uprawnienie do żądania tego typu dokumentów wynika z art. 25 ustawy Prawa zamówień publicznych, który odsyła do § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 231) w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane. Wobec powyższego wykonawca J. M. uczestnicząc w różnych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego zobowiązany jest wykazać, że spełnia określone warunki udziału w postępowaniu m.in. za pomocą przedmiotowego zaświadczenia Wójta Gminy. Wskazano, że żądana treść zaświadczenia jest zgodna z posiadanymi przez organ pierwszej instancji danymi, czego Wójt Gminy nie kwestionuje w postanowieniu z dnia 15 października 2013 r. odmawiającym wydania zaświadczenia o ww. treści. Wskazuje natomiast, że kwestie związane z realizacją ww. umowy nie mogą być przedmiotem zaświadczenia wydanego w oparciu o przepisy działu VII k.p.a. Nadto organ pierwszej instancji wskazał, że ani zamawiający, ani wykonawca nie są więc w stanie wpływać władczo na działania drugiej strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2014 r., znak: (...) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano na treść art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., jak i art. 218 k.p.a. Podano, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić w następujących przypadkach: a) organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia jest niewłaściwy w tej sprawie; b) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; c) brak przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego; d) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; e) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych, lub f) ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa.

Wskazano, że odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce również w sytuacji, gdy treść zaświadczenia miałby dotyczyć sprawy pozostającej poza zakresem właściwości organów administracji publicznej.

Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. W przypadku zaś braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów czy też zbioru danych utrwalonych w inny sposób, nie jest zatem konieczne współdziałanie z osobą zainteresowaną treścią zaświadczenia. Nie jest konieczne również przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Również ustawodawca przewidując krótki termin załatwienia wniosku uznał, że potwierdzenie okoliczności nie będzie nastręczało takich trudności, by niemożliwym było ich niezwłoczne ustalenie. Stanowisko takie przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Wa 1616/09, LEX nr: 550335.

Podkreślono, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania wnioskodawcy z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania. Jednakże gdy organ uzna, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku strony, to będzie zobowiązany do odmówienia wydania tego zaświadczenia w formie postanowienia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., na które będzie służyło zażalenie do organu wyższej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 14/10, LEXnr 675536).

Kolegium podkreśliło, że we wniosku z dnia 7 października 2013 r. J. M. podał, że ubiega się o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. Zamierza ubiegać się o zamówienie publiczne i w tym celu musi przedstawić referencje, zaświadczenie lub inny dokument potwierdzający wykonanie podobnej usługi, a taka usługa była usługą wymienioną we wniosku. Według składającego zażalenie uprawnienie do żądania tego typu dokumentów wynika z art. 25 ustawy Prawo zamówień publicznych, który odsyła do § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2013 r. poz. 231).

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia w celu oceny spełniania przez wykonawcę warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, zwanej dalej "ustawą", zamawiający może żądać następujących dokumentów:

1)

wykazu robót budowlanych wykonanych w okresie ostatnich pięciu lat przed upływem terminu składania ofert albo wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy - w tym okresie, wraz z podaniem ich rodzaju i wartości, daty i miejsca wykonania oraz z załączeniem dowodów dotyczących najważniejszych robót, określających, czy roboty te zostały wykonane w sposób należyty oraz wskazujących, czy zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i prawidłowo ukończone;

2)

wykazu wykonanych, a w przypadku świadczeń okresowych lub ciągłych również wykonywanych, głównych dostaw lub usług, w okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu składania ofert albo wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy - w tym okresie, wraz z podaniem ich wartości, przedmiotu, dat wykonania i podmiotów, na rzecz których dostawy lub usługi zostały wykonane, oraz załączeniem dowodów, czy zostały wykonane lub są wykonywane należycie.

Uwzględniwszy treść wyżej przytoczonych przepisów Kolegium stwierdziło, że w sprawie z przedmiotowego wniosku nie są spełnione przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia określone w art. 217 § 2 k.p.a., bowiem wnioskodawca nie podał przepisu prawa, który wymaga w tej sprawie urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego i organ, do którego J. M. wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia i również Kolegium nie stwierdziło istnienia takiego przepisu prawa, który zobowiązywałby organ do wydania zaświadczenia w kwestii opisanej we wniosku.

Ponadto stwierdzono, że z treści wniosku J. M. wynika, że zaświadczenie miałoby potwierdzać zrealizowanie należycie usługi szkoleniowej zgodnie z warunkami umowy zawartej w 2012 r. na podstawie postępowania przetargowego na realizację usługi edukacyjnej, zawartej w trybie zamówień publicznych i będącej umową, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego uznano, że organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 i następne k.p.a. nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych.

Wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zatem nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym, istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Wydając zaświadczenie, organ nie może przeprowadzić postępowania, w celu ustalenia, czy dany fakt lub stan prawny istnieje, czy też nie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Ol 1122/13, LEX nr: 1451021; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 139/13, LEX nr: 1317003).

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2014 r., znak: (...) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie J. M. (...) Akademia (...) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy z dnia (...) 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów stanowiących opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 8, art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak jest przepisu prawa nakazującego wydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy wynika to z treści art. 48 ust. 2 lit. a tiret pierwsze Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, a także na niewłaściwym przyjęciu że skarżący nie posiada interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów;

- art. 218 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro do umowy o udzielenie zamówienia publicznego zrealizowanej przez skarżącego na rzecz Gminy stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, to tym samym organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika wprost, że organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających również z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, natomiast organ pierwszej instancji prowadził dokumentację na potrzeby projektu współfinansowanego ze środków UE, jak również dokonał zapłaty całego wynagrodzenia na rzecz skarżącego na podstawie posiadanej dokumentacji, co wskazuje na posiadanie danych pozwalających na wydanie przedmiotowego zaświadczenia.

- art. 219 k.p.a. polegającego na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

W uzasadnieniu skargi podano, że podmiot zamawiający, na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych został wyposażony w uprawnienie do żądania oświadczeń i dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu. Dodatkowo, jak wynika m.in. z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie rodzaju dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane, w celu oceny spełniania przez wykonawcę warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, zamawiający może żądać m.in.: wykazu wykonanych, a w przypadku świadczeń okresowych lub ciągłych również wykonywanych, głównych dostaw lub usług, w okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu składania ofert albo wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy - w tym okresie, wraz z podaniem ich wartości, przedmiotu, dat wykonania i podmiotów, na rzecz których dostawy lub usługi zostały wykonane, oraz załączeniem dowodów, czy zostały wykonane lub są wykonywane należycie.

Nadto przepis art. 48 ust. 2 lit. a tiret pierwsze Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi wprost wskazuje, że "Dowody dostaw i usług przedstawić: w przypadku, gdy odbiorcą była instytucja zamawiająca - w formie zaświadczeń wydanych lub poświadczonych przez właściwy organ".

Zatem, wbrew stanowisku organu II instancji, Wójt Gminy zobowiązany był do wydania przedmiotowego zaświadczenia, bowiem art. 48 ust. 2 lit. a tiret pierwsze Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady zobowiązuje instytucje zamawiające do wydawania przedmiotowych zaświadczeń.

Według skarżącego niewątpliwie wykazał on we wniosku interes prawny i faktyczny w uzyskaniu zaświadczenia. Jak wynika z uzasadnienia wniosku, a także zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, skarżący uczestnicząc w postępowaniu o udzielenie zamówienia zobowiązany jest - na podstawie art. 26 ust. 2a ustawy Prawo zamówień publicznych - do udowodnienia wykonania określonych zamówień publicznych. W przypadku braku wykonania tego obowiązku zamawiający działając na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo zamówień publicznych dokona wykluczenia skarżącego od udziału w postępowaniu. Wobec tego, w sytuacji otrzymania przedmiotowego zaświadczenia niewątpliwie uzyska on korzyść polegającą na możliwości ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i uznało skargę za nieuzasadnioną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sąd administracyjny nie rozstrzyga również spraw administracyjnych i nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych.

Istota problemu, jaki powstał na gruncie przedmiotowej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy kwestie związane z realizacją umowy zawartej w 2012 r. w trybie zamówień publicznych pomiędzy skarżącą (...) Akademią (...) - J. M. a Gminą mogą być przedmiotem zaświadczenia wydanego w oparciu o przepisy działu VII k.p.a. Zagadnienie dotyczące tego rodzaju problemu było już przedmiotem analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., I OSK 1746/09, LEX nr 745160, zgodnie z którym "Skoro umowa zawarta w trybie zamówień publicznych jest szczególną formą umowy cywilnoprawnej, a jej strony - zamawiający i wykonawca mają równorzędne pozycje, to nie można przyjąć, że kwestie związane z realizacją takiej umowy mogą być przedmiotem zaświadczenia wydanego w oparciu o przepisy działu VII k.p.a. W związku z tym organ nie ma prawa do urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia faktów, które zaistniały w związku z realizacją tej umowy". W konsekwencji organ odmawiający w takiej sytuacji wydania zaświadczenia nie narusza art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez wykładnię polegającą na uznaniu, że informacje wynikające z dokumentacji prowadzonej w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych, nie są danymi, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. znajdującymi się w posiadaniu organu.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 pkt 4 k.p.a., kodeks ten normuje m.in. postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Przedmiot uproszczonego postępowania administracyjnego w dziale VII k.p.a. jest określony w art. 217 § 2. Zaświadczenie to rodzaj dokumentu urzędowo potwierdzającego fakty lub stan prawny, wydawanego osobom uprawnionym. Postępowanie to ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mającą cechy władcze, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski - k.p.a. Komentarz, Warszawa 2008, s. 16, również L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 19). Innymi słowy zaświadczenie jest informacją urzędową, czyli oświadczeniem wiedzy organu administracji publicznej dotyczącym stanu faktycznego, stanu prawnego lub wynikających z nich konsekwencji prawnych, które nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, lecz może mieć wpływ na realizację pewnych uprawnień lub obowiązków odbiorcy informacji lub osób trzecich (por. Z. K. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 40).

W niniejszej sprawie J. M. - (...) Akademia (...) domagała się wydania zaświadczenia, że będąc wykonawcą umowy zawartej w 2012 r. na podstawie postępowania przetargowego (znak sprawy: (...)) na realizację usługi edukacyjnej obejmującej prowadzenie zająć w ramach projektu: "Indywidualizacja (...) Gminy" na podstawie udzielonego zamówienia publicznego, wykonała tę umowę należycie, zgodnie z jej warunkami, a umowa została w pełni rozliczona.

Niewątpliwie Wójt Gminy jako organ wykonawczy Gminy (art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.)), która to Gmina w umowie zawartej w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.) była zamawiającym, nie miał podstaw do wydania zaświadczenia w zakresie potwierdzenia określonych faktów, które powstały w związku z realizacją tej umowy. Strona skarżąca domagała się bowiem urzędowego potwierdzenia faktów wynikających ze stosunku cywilnoprawnego, łączącego tę stronę z Gminą na podstawie umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Przepis art. 139 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych stanowi, że do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 14 Prawa zamówień publicznych również do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 2 pkt 13 Prawa zamówień publicznych definiuje zamówienia publiczne jako umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Już z samej definicji zamówienia publicznego wynika, że postępowanie o udzielenie zamówienia jest postępowaniem zmierzającym do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Relacje stron postępowania (zamawiającego i wykonawców), tak jak każdego stosunku cywilnoprawnego, nie są oparte na nadrzędności którejkolwiek ze stron postępowania, lecz na zasadzie równości. Ani zamawiający, ani wykonawca nie są więc w stanie wpływać władczo na działania drugiej strony (por. W. Dzierżanowski, J. Jerzykowski, M. Stachowiak, Prawo zamówień publicznych. Komentarz do art. 14 ustawy, źródło: Lex 2014).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro umowa zawarta w trybie zamówień publicznych jest szczególną formą umowy cywilnoprawnej, a jej strony - zamawiający i wykonawca mają równorzędne pozycje, to nie można przyjąć, że kwestie związane z realizacją takiej umowy mogą być przedmiotem zaświadczenia wydanego w oparciu o przepisy działu VII k.p.a. Wójt Gminy przy zawarciu ze stroną skarżącą w 2012 r. umowy na podstawie postępowania przetargowego na realizację usługi edukacyjnej obejmującej prowadzenie zająć w ramach projektu: "Indywidualizacja (...)" na podstawie udzielonego zamówienia publicznego występował jako przedstawiciel Gminy (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), a więc zamawiającego i jego działanie nie miało i nie mogło mieć żadnych władczych cech działania organu administracji publicznej. W związku z tym nie miał również kompetencji do urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia faktów, które zaistniały w związku z realizacją tej umowy. Nie ma podstaw do przyjęcia, że zawierając umowę na podstawie postępowania przetargowego na realizację usługi edukacyjnej, strona skarżąca była podmiotem administrowanym, a Wójt Gminy, jako organ wykonawczy beneficjenta - Gminy, działał w granicach przysługującego mu władztwa administracyjnego. Cywilnoprawny charakter umowy łączącej wykonawcę zamówienia publicznego z zamawiającym przesądza o równości praw i obowiązków stron umowy. Z tego powodu wszystkie sprawy związane z realizacją takiej umowy powinny być załatwiane na płaszczyźnie cywilnoprawnej. W konsekwencji potwierdzenie faktów, o które wnioskowała skarżąca nie może być uzyskane w drodze zaświadczenia organu administracyjnego wydanego w trybie art. 217 i 218 k.p.a., które ma urzędowy charakter i co do zasady (zgodnie z obowiązującymi procedurami administracyjną i cywilną) stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. Skarżąca nie mogła domagać się potwierdzenia w trybie administracyjnym, że usługę edukacyjną zrealizowała należycie. Nie można bowiem drogą zaświadczeń wywoływać skutków kształtujących stosunki prawne. Sam fakt, że Wójt Gminy może występować w podwójnej roli: organu administracji publicznej i reprezentanta gminy jako jednostki sektora finansów publicznych, będącej stroną stosunku cywilnoprawnego, nie uprawnia do skutecznego żądania wydania zaświadczenia w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, skoro żądanie to w istocie dotyczy wykonania umowy cywilnoprawnej. W takim stanie rzeczy nie ma też znaczenia, że Wójt Gminy jest w posiadaniu informacji, których zaświadczenia domagała się skarżąca. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. odnosić należy jedynie do potwierdzenia danych, które organ administracji publicznej gromadzi w ramach swej właściwości rzeczowej. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy do żądania urzędowego potwierdzenia faktów, które nie są związane z wykonywaniem władztwa administracyjnego.

O istnieniu interesu prawnego strony skarżącej, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie świadczy powoływanie się przez nią na fakt, że będzie ona mogła, biorąc udział w kolejnych postępowaniach w trybie zamówień publicznych, przedkładać zaświadczenie, z którego wynikać będzie jakie usługi wykonała w należyty sposób. Argumentacja odnosząca się w zasadzie do żądania wydania referencji przesądza jedynie o istnieniu po stronie skarżącej interesu faktycznego do domagania się wydania zaświadczenia żądanej treści. Interes prawny wywieść można jedynie z normy prawnej. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem szczególnym, które jednak powinno być prowadzone przy odpowiednim stosowaniu przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Nie można w związku z tym, na użytek tego postępowania dopuścić konstruowania jakiejś odmiennej od przyjętej w doktrynie i orzecznictwie definicji interesu prawnego. Interes prawny jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do uzyskania urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia. W toku postępowania przed organami strona skarżąca takiego przepisu nie wskazała. Powołany we wniosku z dnia 7 października 2013 r. art. 25 i art. 26 ust. 2a Prawa zamówień publicznych nie stanowią źródła interesu prawnego strony skarżącej w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia. Przepisy te dotyczą wyłącznie wzajemnych relacji pomiędzy zamawiającym i wykonawcami, podobnie jak i powoływane dopiero w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 231). Przepisy tego rozporządzenia nie wymagają urzędowego poświadczenia przez organ administracji publicznej wykonanych usług edukacyjnych. Z kolei powoływana w skardze Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, została uchylona Dyrektywą 014/24/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U.UE.L2014.94.65). Niezależnie od tego adresatem dyrektyw unijnych nie są bezpośrednio jednostki (obywatele) czy osoby prawne, lecz państwo członkowskie, co oznacza, że co do zasady dyrektywy nie mogą być źródłem praw i obowiązków jednostki. Możliwość potencjalnego powoływania się na przepisy dyrektywy wobec organów władzy publicznej państwa (gdy dyrektywa nie została wdrożona do porządku krajowego lub została niewłaściwie wdrożona) nie spełnia wymogu bezpośredniości, jakim musi charakteryzować się interes prawny. Dodatkowo wskazać należy, że przepis art. 48 ust. 2 lit. a tiret pierwsze Dyrektywy 2004/18/WE stanowił m.in., że dowody dostaw i usług należy przedstawić, w przypadku gdy odbiorcą była instytucja zamawiająca - w formie zaświadczeń wydanych lub poświadczonych przez właściwy organ. Przepis dyrektywy nie wskazywał jednak na zaświadczenie w rozumieniu przepisów działu VII k.p.a. to jest zaświadczenie wydawane w ramach kompetencji organu administracji publicznej. Jak trafnie wskazywano w doktrynie "to przepisy prawa krajowego lub, w razie ich braku, same instytucje zamawiające powinny określić, czy wystarczające będzie poświadczenie organu, czy też należy dołączyć odrębne zaświadczenie" (zob. A. Sołtysińska: Europejskie prawo zamówień publicznych. Komentarz; Komentarz do art. 48 Dyrektywy; Lex 2012). W tym stanie rzeczy strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia, a Sąd nie stwierdził z urzędu istnienia tego interesu strony skarżącej.

Ponieważ w tym stanie rzeczy zaskarżonym postanowieniem organ zasadnie odmówił na podstawie art. 219 k.p.a. wydania zaświadczenia wnioskowanego przez stronę skarżącą, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.