Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1547551

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 18 czerwca 2014 r.
III SA/Kr 1566/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.).

Sędziowie WSA: Bożenna Blitek Tadeusz Wołek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 listopada 2013 r. nr () w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji,

II.

zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z (...) 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania R. S. jednolitej płatności obszarowej na rok 2009, wskazując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Organ wskazał, że powodem odmowy jest niespełnienie przez rolnika warunku posiadania działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, który to wymóg wynika z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła 1 ha, zaś powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony - 0, 97 ha. Nieprawidłowość ustalono w oparciu o pomiary tzw. powierzchni ewidencyjno-gospodarczej. Powierzchnia ta jest ustalana dla każdej działki ewidencyjnej, na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz zdjęć lotniczych. W przypadku działki rolnej C, z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,31 ha wykluczono na podstawie tych pomiarów 0,03 ha.

R. S. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie, domagając się przyznania wnioskowanych płatności. W odwołaniu zarzucił, że nie widział zdjęć, które były podstawą pomiarów działki, dokonanych przez organ. Jego zdaniem, to organ powinien mu udowodnić, że zakwestionowanej części nie wykorzystuje rolniczo. Tymczasem nie udowodniono mu zmniejszenia powierzchni tak wykorzystywanej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z (...) 2010 r., Nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że najważniejsze okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli administracyjnej przeprowadzonej w oparciu o art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. Na podstawie tej kontroli ustalono, że skarżący nie dochował podstawowego wymogu związanego z płatnościami, a mianowicie, że powierzchnia działek zadeklarowanych musi wynosić co najmniej 1 ha. Odnośnie postępowania dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że to na starającym się o płatności spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności, z których wywodzi skutki prawne, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarżący natomiast nie przedłożył żadnych materiałów, mogących podważyć ustalenia organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniósł, że art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powinien, jako stronę obejmować także Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stąd też Trybunał Konstytucyjny winien uznać ten przepis za sprzeczny z Konstytucją. Skarżący podniósł, że różnica 3 arów stała się powodem wykluczenia go z prawa do płatności za 2009 rok. Jego zdaniem, aby ustalić powierzchnię użytkowaną gospodarczo, należy ustalić, co na działce się znajduje. Odliczenie powierzchni musi nastąpić od powierzchni całej działki ewidencyjnej, a nie tylko od tej części, którą skarżący zadeklarował. Różnica w powierzchni działki winna zostać, zdaniem skarżącego, wyjaśniona przez organ administracji publicznej, a to z uwagi na treść art. 77 k.p.a. R. S. zarzucił także, iż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza została oceniona na miejscu, bez jego udziału. Zdaniem skarżącego organ nadto nie wskazał, co dokładnie wynika z ortofotomapy, nie udowadniając tym samym braku rolniczego wykorzystania działki. Skarżący podniósł też, że wcześniej rzetelność wniosku została stwierdzona bez zastrzeżeń kontrolą na miejscu.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1068/10 oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu w całości.

Skarżący od tego wyroku wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił w szczególności:

- naruszenie art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w myśl, którego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, naruszenie art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L2009.316.65 z późn. zm.), w świetle którego, jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej, podczas gdy w okolicznościach sprawy różnica ta wyniosła 3%.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 998/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji jest jedynie podstawą przyznania rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej w stanie faktycznym objętym hipotezą tych przepisów. Natomiast problematyka zmniejszenia lub pozbawienia rolnika płatności obszarowej nie jest przedmiotem tych przepisów, a więc art. 7 ust. 1 powołanej ustawy. NSA zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano przepisu, a takim nie jest art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który pod rygorem dyskwalifikacji działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe wymagałby, aby minimalna łączna wielkość działki, wynosząca w polskich warunkach 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. Natomiast "działka rolna" w świetle przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oznacza jedynie zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Przepis ten nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni działki rolnej. Innymi słowy, rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki niż na to pozwala jej całkowita powierzchnia. Toteż, w świetle przepisów tego rozporządzenia, w zgodności z którym powinna być ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to z uwagi na zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy nie mógłby być interpretowany w taki sposób, aby charakter działki rolnej dyskwalifikowały obiekty, o których mowa w przepisie art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym wchodzi w rachubę możliwość istnienia działki rolnej, której powierzchnia bezpośrednio przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita wielkość działki rolnej, również w granicach jej minimalnej wielkości, tj. 1 ha. Kwestie związane z określeniem powierzchni działek szczegółowo normują przepisy art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. I tak, w świetle ust. 2 tego przepisu niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi. Państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów. Ponadto, można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1315/12 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd w całości podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia, 2012 r. Odnośnie meritum sprawy Sąd stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, niemniej jednak dopuściły się błędnej interpretacji prawa materialnego. Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie, z którymi należało uznać, że ciężar dowodu, wynikający z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, obciąża również organ administracji publicznej. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego odnośnie niezgodności z Konstytucją RP zapisu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zalecono aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wydał rozstrzygnięcie z uwzględnieniem przepisów art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Ponowne postępowanie w sprawie płatności dla strony za 2009 r. organ I instancji zakończył decyzją nr (...) z dnia (...) 2013 r. Na mocy tej decyzji stronie odmówiono przyznania płatności za 2009 r. z uwagi na brak min. 1 ha obszaru uprawnionego do wsparcia - łączną pow. uprawnioną oszacowano na poziomie 0,86 ha. Zawyżenie dotyczyło działki ewid. nr (...) gdzie zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,590 ha, a stwierdzono 0,45 ha. Przy ustaleniu powierzchni uprawnionej do dopłat wzięto pod uwagę dane uzyskane z ortofotomap, zdjęć, kontroli na miejscu, pomiarów wykonanych za pomocą urządzeń GPS.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. W odwołaniu strona podniosła, że zaskarżona decyzja nieprawidłowo określa powierzchnię uprawnioną do wsparcia i konsekwencje tego szacunku ponieważ nie uwzględnia wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie strony i ponownie rozstrzyga sprawę strony w sposób inny niż pierwotna decyzja z dnia (...) 2010 r., nr (...).

Decyzją z dnia 12 listopada 2013 r., nr (...) Dyrektor Oddziału Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pełni podzielając stanowisko tam zawarte. Ponieważ w toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy w zakresie zdjęć lotniczych organ odwoławczy szerzej uzasadnił kwestię przyjętych przez organ powierzchni zgłoszonych działek uprawnionych do płatności.

Stwierdził min., że podstawą szacunku powierzchni uprawnionej do wsparcia były zdjęcia dostępne w systemie elektronicznym ARiMR z dnia 4 kwietnia 2009 r. Na ww. zdjęciach widać obszary przedstawiające zadrzewienia i zakrzaczenia obecne w centrum ww. działki. Są to obszary wyraźnie inne (ciemniejsze) od pozostałej części ww. działki i działek sąsiednich (jak np. działki (...), (...), (...)). W ocenie organu odwoławczego niezadowalający stan ww. działki (tekst jedn.: obecność terenów nieuprawnionych w jej granicach) potwierdzają także inne zdjęcia lotnicze i satelitarne posiadane przez organ I i II instancji. Zdjęcia te pochodzą zarówno z systemu elektronicznego ARiMR (wykonano je w dniach 5 maja 2003 r.i 29 kwietnia 2012 r.), jak i źródeł ogólnodostępnych, tj. programu Googfe Earth (z 8 marca 2012 r., 22 sierpnia 2011 r., 3 października 2010 r.) oraz witryn internetowych www.terraserver.com (z 26 sierpnia 2011 r., 3 października 2010 r., 11 września 2009 r.), www,bing.com/maps (z 26 sierpnia 2011 r), www.geoportal.gov.pl (z 2009 r.). Zdaniem organu żadne z ww. zdjęć lotniczych lub satelitarnych wykonanych odnośnie tej działki w latach 2003-2012 nie wskazuje na to, aby powierzchnia użytkowana rolnicza była równa tej deklarowanej przez stronę.

Zdaniem organu wygląd centralnego rejonu działki ewid. nr (...), widoczny odnośnie 2009 r. na ww. dostępnych ARiMR zdjęciach lotniczych i satelitarnych pozwalał i pozwala na stwierdzenie, że w praktyce teren ten nie umożliwiał i nie umożliwia prowadzenia jakiejkolwiek działalności rolniczej. Nie sposób bowiem przekonująco twierdzić, że strona prowadziła rzeczywistą działalność rolniczą na ww. terenie zadrzewionym i zakrzaczonym. I to zadrzewionym na tyle gęsto, że uznanie tego terenu za uprawniony do płatności ewidentnie naruszałoby także § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 306 ze. zm.) i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211 ze. zm.). Zgodnie z tymi przepisami grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem takich, które nie podlegają wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, nie wpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną pojedynczych (o ile ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar), będących plantacjami wierzby wykorzystywanej do wyplatania bądź plantacjami zagajników o krótkiej rotacji (na cele energetyczne). Według Dyrektora tut. OR ARiMR wątpliwej części ww. działki nie dotyczy żaden z tych wyjątków. Organom ARiMR nic jak dotąd nie było wiadomo i nie jest wiadomo odnośnie podlegania ww. obszaru przepisom ochrony przyrody (strona nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów mogących to potwierdzać). Ewidentnie nie jest to żadna plantacja wierzby ani zagajnika o krótkiej rotacji - nic o tym nie wspomina także strona. Ukształtowanie działki nr (...) (i całej okolicy) wątpliwym czyni także ewentualne znaczenie jej centralnej części dla stosunków wodnych. Kwestionowany teren nie jest porośnięty pojedynczymi krzewami/drzewami - to zwarty obszar gęsto rosnących zadrzewień i zakrzaczeń. I ten zwarty obszar skutecznie zmniejsza powierzchnię, która może być użytkowana rolniczo w ramach ww. działki ewid. - nie sposób więc twierdzić, że pozostaje bez wpływu na prowadzoną na obszarze tej działki produkcję roślinną.

W przypadku działek ewid. nr (...) i (...) żadnych nieprawidłowości skutkujących zmniejszeniami płatności nie stwierdzono. Uznano tak w oparciu o ponowną analizę zdjęć z 2009 r. oraz inspekcję terenową z dnia 20 listopada 2012 r., wykonaną przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu OR ARiMR i opisaną w protokole nr (...).

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił:

- naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1315/12,

- niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie powierzchni uprawnionej do przyznania płatności.

Skarżący podniósł, że zakrzaczony obszar znajdujący się na działce nr (...) zajęty jest przez gniazda dzikiego ptactwa oraz rośliny prawnie chronione i z tego powodu powinien być zaliczony do płatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a." sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w kwestii przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 zapadł uprzednio wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 998/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1315/12.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wobec powyższego zarówno organy obu instancji jak i orzekający Sąd są w niniejszej sprawie związani stanowiskiem prawnym wyrażonym w ww. orzeczeniach.

Przywołując zatem stanowisko tam zawarte stwierdzić należy, że " (...) nie jest przedmiotem przepisów art. 7 ust. 1 powołanej ustawy problematyka zmniejszenia lub pozbawienia rolnika płatności obszarowej. Jak to bowiem trafnie zarzucił skarżący w skardze kasacyjnej stanowi to przedmiot regulacji przepisów art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W świetle tych przepisów, zawyżenie przez rolnika zadeklarowanego obszaru pod uprawę więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru, pociąga za sobą pomniejszenie opłaty o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Dopiero przekroczenie zadeklarowanego obszaru o więcej niż 20% pociąga za sobą pozbawienie rolnika płatności obszarowej. Jak trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, w świetle ustaleń organu w grę mogłoby wchodzić przekroczenie przez skarżącego zadeklarowanej wielkości obszaru o 3%, co pociągałoby za sobą zmniejszenie płatności, lecz nie jej całkowite pozbawienie, jak to przyjęły organy i zaakceptował Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r.

Nie jest trafne stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, zmierzające do wykazania, jakoby minimalny obszar działki rolnej, o której mowa w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uprawniający do otrzymania omawianej płatności, winien być w całości przeznaczony pod uprawy rolne. Wbrew temu stanowisku kwestie związane z określeniem powierzchni działek szczegółowo normują przepisy art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. I tak, w świetle ust. 2 tego przepisu niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi. Państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów. Ponadto, można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną.

W zaskarżonej decyzji nie wskazano przepisu, a takim nie jest art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który pod rygorem dyskwalifikacji działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe wymagałby, aby minimalna łączna wielkość działki, wynosząca w polskich warunkach 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. Natomiast w świetle przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dla celów tego rozporządzenia "działka rolna" oznacza jedynie zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Przepis ten nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni działki rolnej. Innymi słowy, rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki niż na to pozwala jej całkowita powierzchnia. Zatem w świetle przepisów tego rozporządzenia, w zgodności z którym powinna być ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to z uwagi na zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy nie mógłby być interpretowany w taki sposób, aby charakter działki rolnej dyskwalifikowały obiekty, o których mowa w przepisie art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym wchodzi w rachubę możliwość istnienia działki rolnej, której powierzchnia bezpośrednio przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita wielkość działki rolnej, również w granicach jej minimalnej wielkości, tj. 1 ha. Niemniej, nie można objąć wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej tej części działki rolnej, która nie została bezpośrednio wykorzystana pod uprawę rolną, gdyż byłoby to trudne do pogodzenia z celem płatności rolnej, mającej na celu dofinansowanie produkcji rolnej danego rodzaju.

" (...) przepisy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), regulujące kwestię przyznania rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej, m.in. ze względu na fakt posiadania działki rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie wymagają, aby cała przestrzeń tego minimalnego obszaru działki była wyłącznie przeznaczona dla rolniczego wykorzystania. Powołany przepis nie stanowi także podstawy do zmniejszenia lub pozbawienia rolnika jednolitej płatności obszarowej, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono mniejszy niż 1 ha, jak to deklarował rolnik, obszar rolniczego wykorzystania działki, gdyż to stanowi przedmiot regulacji przepisów art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L Nr 316 z 2009 r., poz. 65)".

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji przyjmując, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania płatności albowiem nie spełnia warunku posiadania 1 ha działek rolnych, naruszyły prawo materialne w postaci art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto działanie takie w sposób oczywisty narusza art. 153 p.p.s.a.

Podkreślić także należy, że ocena prawna jest wyrażonym w uzasadnieniu wyroku poglądem o prawnej wartości sprawy i polega zarówno na wyjaśnieniu istotnej treści przepisów prawnych, jak i zbadaniu poprawności sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Jest ona sformułowana w uzasadnieniu wyroku i ma moc wiążącą, a zawiera zarówno krytykę lub aprobatę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie danej normy przez organ uznane zostało za błędne lub prawidłowe.

Ocena prawna może także dotyczyć stanu faktycznego, a w szczególności poprawności lub wadliwości określonych, poczynionych w sprawie przez organy administracji ustaleń faktycznych. Wyrażona w ten sposób ocena prawna zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiąże w sprawie zarówno ten sąd, który ją wydał, jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Związanie oceną prawną oznacza z kolei, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie (nadzwyczajnym) orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Zatem, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ prowadzący postępowanie może prowadzić dalej postępowanie dowodowe, a nawet w razie potrzeby może poszerzyć to postępowanie ale tylko w odniesieniu do tych obszarów stanu faktycznego, które Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie w uzasadnieniu wyroku wskazał jako niedostatecznie zbadane, względnie niewłaściwie ocenione.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu obowiązkiem sądu administracyjnego jest zawrzeć w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Wskazania te mają charakter wiążący i nie są tylko "sugestiami".

Skoro jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., nie polecił ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie wskazał na konieczność oceny ustalonego już wcześniej przez organy stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów, to wyrażona w wyroku ocena prawna co do zgodności z prawem poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych ma walor ostateczności i jest objęta skutkami określonymi w art. 153 p.p.s.a. Dlatego też ani organ, ani sąd administracyjny, oceny tej nie będzie już mógł wzruszyć.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zalecił, aby organy ponownie ustaliły stan faktyczny, gdyż stan faktyczny ustalony w trakcie prowadzonego postępowania był jasny i wynikało z niego jednoznacznie, że skarżący zgłosił do płatności działki rolne o powierzchni 1 ha, a organ stwierdził, że powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosi 0,97 ha, gdyż w przypadku działki rolnej C, z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,31 ha wykluczono 0,03 ha.

Tymczasem rozpoznając ponownie sprawę organ, wbrew art. 153 p.p.s.a., dokonał nowych ustaleń, z których wynikało, że łączna powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 0,86 ha. W szczególności, organ wskazał, że zawyżenie tym razem dotyczyło działki A (działka nr (...)), co do której skarżący zadeklarował do płatności 0,56 ha, a stwierdzono 0,45 ha.

Nowe ustalenia nie wynikały ze zmiany okoliczności, które zaistniały po wydaniu wyroku, a zatem w świetle art. 153 p.p.s.a. były niedopuszczalne.

Podkreślić bowiem należy, że pierwotnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego (decyzja z dnia (...) 2010 r.) organ dokonał na podstawie zdjęć lotniczych poszczególnych działek. Podobnie w decyzji z dnia (...) 2013 r. organ ustalił stan faktyczny na podstawie zdjęć lotniczych. Tyle tylko, że w późniejszej decyzji organ szczegółowo opisał z jakich portali internetowych korzystał, zaś w decyzji z 2010 r. ogólnie wskazał na zdjęcia satelitarne.

Podkreślić należy, że ustalając stan faktyczny na podstawie zdjęć satelitarnych, w 2010 r. organ wykluczył z płatności 0.03 ha z działki rolnej C (działka ewidencyjna nr (...)), zaś w 2013 r. organ wskazał, że zawyżenie dotyczyło jedynie działki A (działka ewidencyjna nr (...)) i to aż o 0,24 ha.

Pamiętać również należy, że w obydwu wypadkach chodzi o płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2009 r., więc decydujące znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego powinny mieć zdjęcia lub też czynności na gruncie przeprowadzone w 2009 r., a zdjęcia z innych lat mogą mieć jedynie znaczenie posiłkowe. Zatem organ nie wskazał nowych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby ponowne prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie które miały miejsce po wydaniu wyroku WSA w Krakowie z 15 stycznia 2013 r., a jedynie odmiennie ocenił znane mu wcześniej dowody.

W konsekwencji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany będzie do ustalonego pierwotnie stanu faktycznego, zastosować wykładnię prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku, co sprowadza się do zastosowania art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 316/65).

Z przyczyn przedstawionych powyżej Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ wydając rozstrzygnięcie w poszanowaniu wszelkich zasad postępowania administracyjnego, weźmie pod uwagę wykładnię zaprezentowaną w niniejszym wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.