Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1531821

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 15 maja 2014 r.
III SA/Kr 1368/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Danielec (spr.).

Sędziowie: NSA Krystyna Kutzner, WSA Wojciech Jakimowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2013 r. nr () w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 października 2013 r. nr (...) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - Z. N., od decyzji Burmistrza z dnia (...) 2013 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką G. N., na podstawie: art. 3, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.);

rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3 z późn. zm.);

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267); utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w mocy.

Organy ustaliły następujący stan faktyczny: z dołączonych do akt sprawy dokumentów a to: świadectwa pracy z dnia 10 października 1997 r. oraz złożonego w dniu 3 lipca 2013 r. oświadczenia wynika, że ostatnim miejscem zatrudnienia skarżącego była praca wykonywana w Zakładzie Betoniarskim w K, która trwała do 6 października 1997 r. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło nie na wniosek skarżącego (rezygnacja), ale z innych przyczyn, niezależnych od skarżącego i niezależnych od pracodawcy. Ponadto organ I instancji ustalił w oparciu o zaświadczenie z dnia 30 marca 2010 r., że skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w okresie od 15 grudnia 1997 r. do 5 kwietnia 1998 r., od 9 lipca 1998 r. do 11 kwietnia 1999 r., od dnia 4 sierpnia 1999 r. do 8 kwietnia 2003 r., od 13 kwietnia 2004 r. do 23 maja 2004 r., od 1 października 2004 r. do 25 lipca 2006 r., od 13 listopada 2006 r. do 18 marca 2009 r. i od 28 lipca 2009 r. do 30 sierpnia 2009 r. Od 15 kwietnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką - G. N. Ponadto ze złożonego w dniu 3 lipca 2013 r. oświadczenia wynika, że skarżący od dnia 7 października 1997 r. do nadal nigdzie nie pracuje. Stosunek pracy ustał ze względu na złe warunki atmosferyczne (praca sezonowa). Ponadto skarżący oświadczył, że był zarejestrowany w PUP i pomimo, że zgłaszał gotowość do pracy, nie mógł jej podjąć ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad matką.

Ustalony stopień niepełnosprawności G. N. datuje się od 10 sierpnia 2005 r., a utrata zatrudnienia nastąpiła dużo wcześniej (8 lat). Z dniem 31 sierpnia 2009 r. skarżący zrezygnował z pośrednictwa Urzędu Pracy. Rezygnacja ta jednak nie jest tożsama z rezygnacją z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takiej sytuacji, zdaniem organu I instancji nie występuje związek przyczynowo-skutkowy między utratą pracy przez skarżącego, a datą powstania niepełnosprawności G. N. i koniecznością sprawowania opieki nad nią. Wobec braku spełnienia podstawowej przesłanki do przyznania świadczenia, zdaniem organu uzasadniona jest odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że stan zdrowia matki uzasadnia całodobową opiekę, którą sprawuje sam, gdyż jedna z sióstr wyjechała poza granice kraju, a druga pracuje. Skarżący wskazał, że nie może podjąć pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniło stan prawny dotyczący świadczeń rodzinnych.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na podstawie akt sprawy bezsporne bowiem jest, że skarżący jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, ponadto zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (matką G. N.), spełnione też jest kryterium dochodowe. Sporną kwestią jest natomiast powód rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. W świetle powyższego Kolegium w ramach kontroli instancyjnej uznało, ze ustalony stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości, a ocena jego dokonana przez organ i instancji jest prawidłowa.

Organ wskazał, że nawet wyrejestrowanie z Urzędu Pracy nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w kontekście definicji ustawowej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brak świadczenia pracy w okresie po ew. wyrejestrowaniu, jako osoba bezrobotna nie jest utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jednocześnie brak podejmowania pracy nie jest wystarczający do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Kolegium podkreśliło, iż decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał, iż pobierał wcześniej zasiłek pielęgnacyjny. Podkreślił, iż stan zdrowia matki jest ciężki. Skarżący okresowo nie jest zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy i nie ma wtedy ubezpieczenia zdrowotnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006.139.992 z późn. zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16a ustawy.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł.

Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżący sprawuje opiekę nad swoją matką G. N., która - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17 grudnia 2005 r. ma znaczny stopień niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 października 2005 r.

Skarżący w chwili powstania niepełnosprawności matki, tj. w dniu 10 października 2005 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy.

Spór dotyczy niespełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżący, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał innej pracy zarobkowej, nie zrezygnował w rozumieniu art. 16a wskazanej ustawy z zatrudnienie, gdyż zdaniem organów w dniu powstania niepełnosprawności matki był zarejestrowany w POP, a wyrejestrowanie z Urzędu Pracy nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16a ust. 1 o świadczeniach rodzinnych jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą.

Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jest ono obarczone wadą nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwą wykładnią art. 16a ww. ustawy.

Wskazać należy, iż w dniu powstania niepełnosprawności matki, tj. w dniu 10 października 2005 r. skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Ponadto w toku postępowania podnosił, iż nie jest w stanie pogodzić pracy z opieka nad chorą matką.

Okoliczności te zostały pominięte w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż z uwagi na fakt, że ostatni stosunek pracy skarżącego ustał z powodu złych warunków atmosferycznych, a nie był to świadomy zamiar skarżącego za prawidłowe uznać należy stanowisko organu I instancji, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad chorą matką. A fakt, iż skarżący w dniu powstania niepełnosprawności matki, tj. w dniu 10 października 2005 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy a następnie w dniu 31 sierpnia 2009 r. został pozbawiony statusu bezrobotnego również, zdaniem Kolegium nie dowodzi rezygnacji z zatrudnienia.

W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane skarżącemu decyzją z dnia (...) 2010 r., wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącego, pozostających w związku przyczynowo - skutkowym.

W niniejszej sprawie należy zbadać czy przyczyny rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w kontekście utraty statusu osoby bezrobotnej, miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką.

Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżący podniósł okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy jego rezygnacją z zatrudnienia tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16a wskazanej ustawy.

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013.267, zwany dalej k.p.a.). Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącego okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącego związanych z jego rezygnacją z zatrudnienia, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącego organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia 31 lipca 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270) orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.