Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1939471

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 19 listopada 2015 r.
III SA/Kr 1254/15
Zakres pojęć „praca w szczególnych warunkach” i „praca w szczególnym charakterze”.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Bożenna Blitek (spr.).

Sędziowie WSA: Halina Jakubiec Janusz Kasprzycki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 15 listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącego kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 49/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 44/13, którym oddalono skargę J. M. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 15 listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 13 stycznia 2011 r. J. M. złożył skargę do Okręgowego Inspektoratu Pracy z powodu nieumieszczenia go w prowadzonej przez pracodawcę ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. J. M. wykonuje pracę na stanowisku kierownika zmiany w A S.A. w K.

Inspektor pracy wszczął postępowanie administracyjne i przeprowadził czynności kontrolne w zakładzie pracy. W ich wyniku wydał decyzję z dnia (...) 2011 r. nr (...) o odmowie nakazania umieszczenia J. M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze.

Od tej decyzji J. M. złożył odwołanie, kwestionując ustalenia faktyczne odnośnie ustalonych przez inspektora pracy warunków pracy oraz zakresu czynności pracownika.

Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia (...) 2011 r. nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, że należy uzupełnić stan faktyczny poprzez weryfikację adekwatności przeprowadzonych przez pracodawcę badań mikroklimatu gorącego środowiska pracy.

Inspektor pracy przeprowadził ponownie kontrolę we wskazanym kierunku i wydał decyzję z dnia (...) 2012 r. nr rej. (...) ponownie odmawiającą nakazania umieszczenia J. M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w świetle przepisów wyżej cyt. ustawy.

Na skutek wniesionego odwołania od niniejszej decyzji, Okręgowy Inspektor Pracy wydał decyzję z dnia (...) 2012 r. nr rej. (...), którą podtrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

J. M. złożył skargę od ostatecznej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga ta została jednak odrzucona na mocy postanowienia z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt III SA KR 666/12, gdyż nie został uiszczony od niej wpis.

W dniu 12 września 2012 r. J. M. złożył ponownie skargę na nieumieszczenie go w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych.

Na skutek złożonej skargi organ I instancji wydał w dniu (...) 2012 r. postanowienie nr rej. (...), w którym odmówił wszczęcia postępowania. Organ rozstrzygnięcie uzasadnił przesłanką niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w przedmiocie nieumieszczenia pracownika J. M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze z powodu istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, gdyż postępowanie to już wcześniej zostało wszczęte w dniu 13 stycznia 2012 r. i zostało zakończone decyzją ostateczną. Organ powołał się tym samym na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, na mocy, którego przeprowadzenie ponownie wszczętego postępowania skutkowałoby wydaniem decyzji dotkniętej nieważnością.

Na powyższe postanowienie J. M. złożył zażalenie z dnia 16 października 2012 r. wskazując, że decyzje wydane w toku wcześniejszego postępowania nie rozstrzygnęły o całości sprawy, a jego skarga dotyczy sprawy nowej.

Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 15 listopada 2012 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że inspektor pracy prawidłowo zastosował przepisy prawa, gdyż wszczęcie postępowania, które było już rozstrzygnięte decyzją ostateczną spowodowałoby funkcjonowanie w przestrzeni prawnej dwóch decyzji, które rozstrzygałyby ten sam stan faktyczny.

Od powyższej decyzji J. M. w dniu 18 grudnia 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji Okręgowego Inspektora Pracy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 61a § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia inspektora pracy z dnia 12 października 2012 r. przy błędnym założeniu istnienia uzasadnionych przyczyn niemożności wszczęcia postępowania ze względu na nieprawidłowe zakwalifikowanie sprawy, której dotyczyła powyższa skarga, jako poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skarżący stwierdził, że jego skarga z dnia 10 września 2012 r. dotyczyła nowej sprawy zaistniałej w innych okolicznościach faktycznych. Skarżący wskazał, że decyzja Okręgowego Inspektora Pracy z dnia (...) 2012 r. dotyczyła jedynie ustalenia, czy wykonywana przez niego praca spełnia ustawowe warunki uznania jej za wykonywaną w warunkach szczególnych. Skarżący uważa zatem, że postępowanie to dotyczyło tylko tego aspektu i nadawanie jej szerszego kontekstu jest nieuprawnione. Skarżący podniósł, że tożsamość sprawy musi dotyczyć jej przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej oraz treści żądania strony. Natomiast w przedmiotowej sprawie brak jest, zdaniem skarżącego, przesłanek do przyjęcia tożsamości podstawy faktycznej sprawy, w której wniósł skargę z dnia 10 września 2012 r. z tą, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia (...) 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł w pierwszej kolejności, że postępowanie zainicjowane skargą J. M. z dnia 13 stycznia 2011 r. zostało zakończone decyzją Okręgowego Inspektora Pracy nr rej. (...), którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję inspektora pracy z dnia (...) 2012 r. nr rej. (...) odmawiającą nakazania umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Następnie Sąd I instancji podkreślił, iż decyzja ta stosownie do art. 16 § 1 k.p.a jest ostateczna. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że niedopuszczalne jest konwalidowanie postępowania administracyjnego i decyzji administracyjnej rozstrzygającej go co do istoty poprzez ponowne wszczęcie postępowania w sprawie, która została zakończona choćby wadliwą, ostateczną decyzją administracyjną, w tym przypadku bowiem procedura administracyjna przewiduje tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji ostatecznych. Sąd I instancji podał, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną było badanie przez inspektora pracy, czy świadczona przez J. M. praca spełniała warunki określone w ustawie o emeryturach pomostowych, a więc czy wykonuje on pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Zdaniem Sądu, ustalenia organu dokonane po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego wskazały, że rodzaj pracy skarżącego nie ma charakteru pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Zatem dopiero w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, a więc zmiany warunków świadczonej pracy, czy zmiany stanowiska pracy J. M., organ mógłby prowadzić nowe postępowanie. W takim bowiem przypadku - z uwagi na wskazane przez stronę nowe okoliczności - nie nastąpiłaby tożsamość postępowania. Natomiast J. M. w skardze z dnia 10 września 2012 r. nie wskazał nowych okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że skarga ta jest nową sprawą. Zdaniem Sądu, prowadzenie postępowania na skutek skargi z dnia 10 września 2012 r. prowadziłoby do nieważności postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji dodał również, że organy naruszyłyby przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy Inspekcji Pracy w spraw spornych w sprawie nakazu pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, gdyż w takim przypadku właściwe do rozpoznawania spraw spornych są sądy powszechne.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. M. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozwala w sposób pewny powiedzieć, że obecnie rozpoznawana sprawa jest tożsama ze sprawą ostatecznie rozstrzygniętą decyzją z dnia (...) 2012 r., gdyż z ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 965) wynika, że pojęcia "praca w szczególnych warunkach" i "praca w szczególnym charakterze" jako przesłanki nabycia prawa do określonych świadczeń nie są tożsame. NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy prace w szczególnych warunkach to prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy. Natomiast w myśl art. 3 ust. 3 ustawy prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że organ używa łącznie obu pojęć, co mogłoby sugerować, że poprzednio prowadzone postępowanie dotyczyło badania pracy świadczonej przez J. M. pod kątem zarówno pracy świadczonej w warunkach szczególnych jak i pracy o szczególnym charakterze. W takiej sytuacji, zdaniem NSA, niewątpliwie zachodziłaby tożsamość spraw i uzasadniona byłaby odmowa wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że kwestia ta nie jest jednoznaczna, bowiem z uzasadnienia decyzji z dnia (...) 2012 r. Okręgowego Inspektora Pracy wynika, że przedmiotem czynności kontrolnych w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy praca J. M. spełnia ustawowe warunki (wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy o emeryturach pomostowych) do uznania jej za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach. Powyższe stwierdzenie wskazywałoby na to, że rację ma J. M. twierdząc iż sprawa poprzednio rozstrzygnięta nie jest tożsama z obecną, gdyż dotyczyła tylko uznania pracy za pracę w warunkach szczególnych, a nie za pracę w szczególnym charakterze. Jak twierdzi pełnomocnik skarżącego także z odpowiedzi na skargę Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 18 maja 2012 r. wynika, że poprzednie postępowanie dotyczyło wyłącznie uznania pracy za pracę w szczególnych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mógł jednoznacznie ocenić, czego dotyczyła pierwsza skarga oraz czy druga dotyczyła tego samego, gdyż w aktach administracyjnych brak jest tej odpowiedzi, brak jest też pierwszej skargi J. M. do Okręgowego Inspektoratu Pracy. Zdaniem NSA, z uzasadnienia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia (...) 2012 r. można z dużym prawdopodobieństwem wnioskować, że sprawa pierwsza dotyczyła uznania pracy za pracę w szczególnych warunkach, druga zaś uznania pracy za pracę o szczególnym charakterze. W takim przypadku odmowa wszczęcia postępowania naruszałaby art. 61a k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie by ponownie rozpoznając sprawę zażądał od organu skargi J. M. inicjującej postępowanie zakończone decyzją z dnia (...) 2012 r. oraz odpowiedzi na skargę z dnia 18 maja 2012 r. i w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządzeniem z dnia 19 października 2015 r. wezwał Okręgowego Inspektora Pracy o dołączenie do akt sprawy skargi J. M. inicjującej postępowanie zakończone decyzją z dnia (...) 2012 r. oraz odpowiedzi na skargę z dnia 18 maja 2012 r.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu Okręgowy Inspektor Pracy nadesłał skargę J. M. z dnia 18 kwietnia 2012 r. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia (...) 2012 r. oraz odpowiedź na skargę z dnia 18 maja 2012 r.

Uzasadnienie prawne

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 49/14 wydanym w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na treść art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), który to przepis stanowi:

"Art. 190. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."

Mając treść powyższego przepisu na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę J. M. za uzasadnioną.

Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i art. 61a § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.):

"Art. 61. § 1. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu."

"Art. 61a. § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania."

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją Okręgowego Inspektora Pracy z dnia (...) 2012 r. nr rej. (...). Zdaniem organu, oba te postępowania dotyczyły umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Zdaniem organu, wszczęcie postępowania, które było już rozstrzygnięte decyzją ostateczną z dnia (...) 2012 r. spowodowałoby funkcjonowanie w przestrzeni prawnej dwóch decyzji, które rozstrzygałyby ten sam stan faktyczny. Natomiast skarżący uważa, że oba te postępowania nie są tożsame, gdyż decyzja Okręgowego Inspektora Pracy z dnia (...) 2012 r. dotyczyła jedynie ustalenia, czy wykonywana przez niego praca spełnia ustawowe warunki uznania jej za wykonywaną w warunkach szczególnych. Skarżący uważa zatem, że postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji dotyczyło tylko tego aspektu i nadawanie jej szerszego kontekstu jest nieuprawnione.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 49/14, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozwala w sposób pewny powiedzieć, że obecnie rozpoznawana sprawa jest tożsama ze sprawą ostatecznie rozstrzygniętą decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. Z treści ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 965 z późn. zm.) wynika bowiem, że pojęcia "praca w szczególnych warunkach" i "praca w szczególnym charakterze" jako przesłanki nabycia prawa do określonych świadczeń nie są tożsame. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy:

"Art. 3. 1. Prace w szczególnych warunkach to prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy."

3.

"Prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy."

Z akt postępowania administracyjnego wynika natomiast, że organ używa łącznie obu pojęć, co mogłoby sugerować, że poprzednio prowadzone postępowanie dotyczyło badania pracy świadczonej przez skarżącego pod kątem zarówno pracy świadczonej w warunkach szczególnych jak i pracy o szczególnym charakterze. Z treści uzasadnienia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia (...) 2012 r. wynika, że przedmiotem czynności kontrolnych w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy praca skarżącego spełnia ustawowe warunki do uznania jej za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach. Również w odpowiedzi na skargę z dnia 18 maja 2012 r. Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że " (...) skarżący zmienił kwalifikację stanowisk pracy które zajmuje z pracy w szczególnych warunkach na pracę o szczególnym charakterze, co nie było przedmiotem postępowania inspektora pracy i w żadnym zakresie nie odnosi się do decyzji wydanych w toku instancji". Powyższe stwierdzenie wskazywałoby na to, że rację ma skarżący twierdząc, że sprawa poprzednio rozstrzygnięta nie jest tożsama z obecną, gdyż dotyczyła tylko uznania pracy za pracę w warunkach szczególnych, a nie za pracę w szczególnym charakterze.

Sąd nie mógł jednak dokonać oceny, czy pierwsza skarga dotyczyła tego samego przedmiotu postępowania co druga skarga, gdyż w aktach administracyjnych brak jest skargi J. M. z dnia 13 stycznia 2011 r., inicjującej postępowanie zakończone decyzją z dnia (...) 2012 r. Pomimo wezwania Sądu o nadesłanie tej skargi organ II instancji nadesłał tylko skargę J. M. z dnia 18 kwietnia 2012 r. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia (...) 2012 r., a więc nie tę, która inicjowała postepowanie zakończone decyzja z dnia (...) 2012 r.

Organy administracyjne nie wykazały zatem, że postępowanie wszczęte skargą J. M. jest tożsame z postępowaniem wszczętym jego skargą z dnia 13 stycznia 2011 r. i zakończonym decyzją z dnia (...) 2012 r. Z uzasadnienia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia (...) 2012 r. można bowiem wnioskować, że sprawa pierwsza dotyczyła uznania pracy za pracę w szczególnych warunkach, druga zaś uznania pracy za pracę o szczególnym charakterze. W takim przypadku odmowa wszczęcia postępowania naruszałaby art. 61a k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracyjne winny zatem ustalić zakres żądania skarżącego i jednoznacznie ustalić, czy jest ono tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją z dnia (...) 2012 r. Jak to już bowiem zostało wyżej wskazane pojęcia "praca w szczególnych warunkach" i "praca w szczególnym charakterze" jako przesłanki nabycia prawa do określonych świadczeń nie są tożsame.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt II sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.