Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1811218

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 19 czerwca 2012 r.
III SA/Kr 1215/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.).

Sędziowie WSA: Bożenna Blitek Maria Zawadzka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę Rady Gminy Szerzyny z dnia 12 listopada 2009 r. nr XXXI/305/09 w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy Szerzyny stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości

Uzasadnienie faktyczne

wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012 r.

W dniu 12 listopada 2009 r. Rada Gminy Szerzyny podjęła uchwałę Nr XXXI/305/09 w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy Szerzyny. Uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 z późn. zm.).

Pismem z dnia 15 września 2011 r. Prokurator Rejonowy w Tarnowie wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Szerzyny domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 z późn. zm.) polegające na określeniu maksymalnych godzin granicznych otwierania i zamykania placówek handlowych na terenie gminy. Prokurator Rejonowy podniósł, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne skierowane do mieszkańców gminy i innych osób korzystających z działalności placówek, których uchwała ta dotyczy. Jest jednocześnie przepisem wykonawczym - może jedynie uzupełniać ustawę i nie może wykraczać poza jej uregulowania. Zdaniem skarżącego, w przyjętym kształcie zaskarżona uchwała ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz narusza zasadę równości wobec prawa.

Prokurator Rejonowy wskazał, iż akty prawa miejscowego winny być wydawane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu określonych. Nie jest zatem możliwe aby przepisy prawa miejscowego, które są aktami niższego rzędu (podustawowymi) wykraczały poza unormowania ustawowe. Skarżący stwierdził, iż gminie - zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - służy prawo ustanawiania aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego, które zawarte jest m.in. w art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Przepis ten upoważnia bowiem gminę do ustalania godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych oraz zakładów gastronomicznych, przy czym unormowania te dotyczyć mogą jedynie praw i obowiązków pracowników i pracodawców. Skarżący podniósł, iż przepis art. XII został sformułowany ogólnie, co jednak nie upoważnia gminy do stosowania pełnej swobody prawotwórczej, gdyż taka interpretacja prowadziłaby wprost do stosowania przez gminę dowolnych ograniczeń i prowadziłaby do naruszenia zasady wolności gospodarczej. Ograniczenie tej zasady dopuszczalne jest natomiast tylko w drodze ustawowej i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Zdaniem skarżącego, przepis wykonawczy jakim jest zaskarżona uchwała, może jedynie wykonywać ustawę w granicach udzielonej do tego legitymacji, a nie uzupełniać ją poza wyznaczone ramy, czy też zmieniać. Skarżący, odwołując się do poglądów prezentowanych już w orzecznictwie (wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1/09) uważa, iż ograniczając czas działania placówek handlu detalicznego, zakładów usługowych oraz gastronomicznych na podstawie tego przepisu, rada gminy powinna uwzględniać prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników tych placówek, a nie np. potrzebę zapewnienia porządku publicznego, gdyż taki cel nie wynika z przepisów odnoszących się do godzin ich otwarcia i zamknięcia. Mając powyższe na względzie Prokurator Rejonowy w Tarnowie stwierdził, iż zaskarżona uchwała została uchwalona bez podstawy prawnej, a zatem winna zostać uznana za nieważną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szerzyny wniosła o oddalenie skargi. Rada Gminy wyjaśniła, iż podejmując zaskarżoną uchwałę działała w ramach przyznanego jej art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy uprawnienia do ustalania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów usługowych i gastronomicznych. Zdaniem Rady, przepis art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy nie określa jakimi zasadami ma się kierować rada gminy przy określaniu godzin otwierania i zamykania powyższych placówek. Rada Gminy Szerzyny uważa zatem, iż nie można przyjąć, że określenie maksymalnych godzin granicznych ich otwierania i zamykania narusza przyznane radzie gminy ustawowe uprawnienie. Rada Gminy Szerzyny stwierdziła, iż użytego w przepisie terminu "określa" nie można zawęzić wyłącznie do ustalenia sztywnych godzin. Wskazała, iż przyjęte w uchwale maksymalne godziny graniczne otwierania i zamykania powyższych placówek służą klientom, gdyż pozwalają na dostosowanie godzin pracy określonych placówek do miejscowych potrzeb. Służą również właścicielom tych placówek, jak też ich pracownikom, dając możliwość ustalenia ich czasu pracy z uwzględnieniem tych grup zawodowych, a także konieczności spełnienia wymogów prawnych przy ich zatrudnianiu.

Rada Gminy Szerzyny nie zgodziła się z podnoszonymi przez skarżącego zarzutami, iż zaskarżona uchwała ogranicza swobodę działalności gospodarczej i narusza zasadę równości wobec prawa. Wskazała, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, podejmowane na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy przez rady gmin uchwały określające godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności nie naruszają konstytucyjnych zasad wolności działalności gospodarczej. Rada Gminy wskazała, iż w myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w ustawie i ze względu na ważny interes społeczny. Przepisem ustawy jest właśnie powołany wyżej art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, zaś ważnym interesem społecznym są zarówno interesy osób prowadzących działalność gospodarczą, jak też ich pracowników oraz osób korzystających z usług powyższych placówek. Rada Gminy Szerzyny uważa zatem, iż podejmując zaskarżoną uchwałę działała w ramach przyznanych kompetencji i nie naruszyła żadnych uregulowań prawnych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), jak i ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Prokuratora Rejonowego w Tarnowie, wniesiona na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 52 § 2 oraz art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu przytoczonego art. 50 § 1 p.p.s.a. i została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a., gdyż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Szerzyny z dnia 12 listopada 2009 r. Nr XXXI/305/09 w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy Szerzyny została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 z późn. zm., zwana dalej u. przep. wprow.k.p.). Pomimo wezwania przez Sąd, Rada Gminy Szerzyny nie przedłożyła uzasadnienia projektu uchwały, a w piśmie z dnia 22 listopada 2011 r. wyjaśniła, że przedmiotowa uchwała została przedłożona Radzie bez uzasadnienia potrzeby jej podjęcia. Z odpowiedzi na skargę wynika, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada kierowała się zarówno interesami osób prowadzących działalność gospodarczą, jak też ich pracowników oraz osób korzystających z usług powyższych placówek. Rada wskazała, że wprowadzona regulacja służy klientom, gdyż pozwala na dostosowanie godzin pracy określonych placówek do miejscowych potrzeb, jak również właścicielom tych placówek, a także ich pracownikom, dając możliwość ustalenia ich czasu pracy z uwzględnieniem wymogów prawnych przy ich zatrudnianiu. Z protokołu sesji Rady Gminy Szerzyny, na której podjęto zaskarżoną uchwałę wynika, że radni kierowali się także godzinami niedzielnych mszy świętych. Wynika z tego, że przesłanką podjęcia zaskarżonej uchwały był także wzgląd na bezpieczeństwo i porządek publiczny.

W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Szerzyny przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe.

Jak wiadomo ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. XII ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy, upoważniający do ustalenia przez gminę godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych. Przepis ten jest sformułowany bardzo ogólnie, posługując się niezwykle pojemnymi sformułowaniami "placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności" oraz nie zawierając żadnych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie "dni i godzin otwierania i zamykania" tych placówek. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o art. XII u. przep. wprow.k.p. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin, na co zwraca się uwagę z orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Lu 532/05, publ. w: "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", zeszyt 3 z 2006 r., str. 150). Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie art. XII u. przep. wprow.k.p. uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000 r., P 10/99, OTK 2000, Nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. XII u. przep. wprow.k.p. akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Już z samego tytułu tej ustawy wynika, że miała ona regulować kwestie związane z wejściem w życie kodeksu pracy, określono w niej bowiem datę wejścia w życie Kodeksu pracy i przepisy, które z tym dniem tracą moc. Poza tym w przedmiotowej ustawie dokonano zmian niektórych przepisów i wprowadzono przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI tej ustawy postanowiono o utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz. U. Nr 13, poz. 56). W tej ustawie były między innymi zawarte przepisy upoważniające ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5 tej ustawy) oraz sankcje na wypadek naruszenia tak określonych godzin (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Te przepisy nie zostały przeniesione do kodeksu pracy, ustawodawca wypełniając powstałą lukę wprowadził więc art. XII upoważniający początkowo terenowe organy administracji państwowej do określenia dni i godzin otwarcia i zamknięcia tych placówek na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego, a potem, po wprowadzeniu samorządu gminnego i nowelizacji tej ustawy w roku 1990 (Dz. U. Nr 34, poz. 198), upoważniający do tego gminę. Należy zatem uznać, że przepis art. XII miał w istocie wykonywać, a więc uzupełniać kodeks pracy. Kodeks pracy, jak wynika z jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. W kodeksie pracy zawarta jest między innymi regulacja czasu pracy (dział VI), normująca oczywisty konflikt pracodawcy i pracowników w tym zakresie. Mając to na uwadze należy uznać, że rada gminy stanowiąc na podstawie art. XII § 1u. przep. wprow.k.p. godziny otwarcia i zamknięcia tych placówek, każdorazowo winna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy stanowią regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy. Temu i tylko temu celowi ma służyć regulacja zawarta w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. XII § 1u. przep. wprow.k.p. Przepisy stanowiące podstawę do wydania omawianych aktów prawa miejscowego, a więc przepisy Kodeksu pracy i przepisy ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy dotyczą jedynie praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materii ściśle związanej z prawem pracy.

Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy dotyczące celu regulacji ustawowej zawartej w ustawie Przepisy wprowadzające kodeks pracy, za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. XII § 1u. przep. wprow.k.p. akt prawa miejscowego, który ma na celu szeroko rozumiany interes społeczny, w tym zwłaszcza interes osób prowadzących działalność gospodarczą, ich pracowników oraz osób korzystających z usług powyższych placówek, jak również bezpieczeństwo i porządek publiczny. Traktować go bowiem należy jako wykraczający poza ramy upoważnienia ustawowego, które ma inny cel regulacji niż zagwarantowanie tego typu interesów społecznych. Dopuszczenie możliwości stanowienia w oparciu o art. XII § 1u. przep. wprow.k.p. przepisów prawa miejscowego ze względu na potrzebę zapewnienia interesów klientów tych placówek lub porządku publicznego poprzez ograniczenie ich otwarcia na czas niedzielnych mszy świętych czy późnych godzin nocnych, prowadziłoby też do zaakceptowania niedopuszczalnego dualizmu przepisów porządkowych, samodzielną podstawę do stanowienia przepisów porządkowych stanowi bowiem art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Niezgodne z prawem będzie zatem ograniczenie w uchwale wydanej na podstawie art. XII § 1u. przep. wprow.k.p. czasu pracy niektórych placówek ze względu na niebezpieczeństwo zakłócania porządku (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 czerwca 2004 r., II SA/Op 10/04, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2000 r., II SA/Gd 93/00, w których Sąd uznał, że rada gminy nie może na podstawie art. XII § 1 regulować godzin otwierania i zamykania placówek handlowych czy gastronomicznych ze względu na ochronę porządku publicznego), czy też np. ze względu na chęć ograniczenia dostępności alkoholu. Tym celom służą bowiem zupełnie inne instrumenty prawne, za niedopuszczalne zaś należy uznać wykorzystywanie do tego celu upoważnienia z art. XII § 1u. przep. wprow.k.p.

Należy nadto podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe na podstawie art. XII § 1u. przep. wprow.k.p. organy gminy uwzględniać też muszą każdorazowo podstawowe zasady konstytucyjne, prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią konstytucji. Jedną z podstawowych zasad obecnej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. jest zasada wolności gospodarczej (art. 20 i 22 oraz art. 64 § 1 i art. 65 § 1). Przepis art. XII § 1u. przep. wprow.k.p. powstał w odmiennych uwarunkowaniach prawnych rangi konstytucyjnej i w związku z tym należy go obecnie interpretować w zgodzie z aktualnie obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi.

Niezależnie od powyżej wskazanych naruszeń prawa materialnego, zastrzeżenia co do zgodności z prawem budzi również procedura podejmowania zaskarżonej uchwały. Projekt zaskarżonej uchwały nie zawierał uzasadnienia, pomimo wyraźnego statutowego wymogu (§ 52 ust. 3 Statutu Gminy Szerzyny, uchwała Rady Gminy w Szerzynach z dnia 18 czerwca 2003 r., Małop. 2003, Nr 273, poz. 3121 z późn. zm.). Projekt nie został też zaopiniowany przez radcę prawnego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 52 ust. 4 Statutu Gminy Szerzyny, ani przez żadną z komisji Rady Gminy Szerzyny. Sama sesja, na której podjęto zaskarżoną, nie została zwołana z sposób prawidłowy, zgodny z wymogami przewidzianymi w § 23 ust. 4 Statutu, organ nie przedłożył bowiem prawidłowych dowodów zawiadomienia radnych o terminie, miejscu i porządku obrad sesji, a "skuteczność" zawiadomienia budzi wątpliwości wobec nieobecności na sesji jednej z radnych (B. M., k. 25). Projekt został zgłoszony dopiero bezpośrednio na sesji, bez umożliwienia radnym z odpowiednim wyprzedzeniem zaznajomienia się z nim, przeanalizowania jego zasadności oraz bez szerszego uzasadnienia. W każdym razie tego uzasadnienia, o ile w ogóle istniało, nie odzwierciedlono w protokole sesji.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała, wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 24, poz. 142 z późn. zm.), rażąco narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.