III SA/Kr 1097/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2424579

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2017 r. III SA/Kr 1097/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki.

Sędziowie WSA: Renata Czeluśniak (spr.), Ewa Michna.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Starosta decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r. znak: (...), na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629) - dalej u.p.g.i.k., § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej k.p.a., odmówił skarżącemu J. P., aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L., jednostki ewid. L., przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r., za numerem (...), uwzględniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 orzekający o uchyleniu decyzji scaleniowej, w zakresie działki ewid. nr (...) (oznaczenie według stanu przed scaleniem gruntów).

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09, J. P. zwrócił się z wnioskiem o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków działki nr (...), według danych sprzed zatwierdzenia projektu scalenia, który należało odczytać jako wniosek o przywrócenie operatu ewidencyjnego, który obowiązywał przed scaleniem gruntów wsi L., w zakresie działki ewid. nr (...) stanowiącej zgodnie z rejestrem gruntów własność skarżącego.

Na podstawie porównania mapy ewidencyjnej obowiązującej przed scaleniem gruntów z mapą ewidencyjną obowiązującą po scaleniu gruntów organ stwierdził, iż działka ewidencyjna nr (...) w granicach ustalonych w postępowaniu scaleniowym zawiera działki o różnorodnym stanie prawnym obowiązującym przed scaleniem gruntów. Tym samym - jak wskazał - aktualizacja operatu ewidencyjnego polegająca na przywróceniu przebiegu granic, powierzchni i oznaczenia działki ewid. nr (...) obowiązujących przed scaleniem gruntów spowodowałaby konieczność aktualizacji nieruchomości sąsiednich, ta z kolei aktualizację następnych nieruchomości sąsiednich, co z kolei wiąże się z aktualizacją operatu ewidencji gruntów i budynków całego obrębu ewidencyjnego.

Organ wskazał, iż zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania wyznaczył złożony przez J. P. wniosek o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków działki (...). Tym samym rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie niż wszczęte wnioskiem postępowanie administracyjne, stanowiłoby rażące naruszenie zarówno zasad postępowania administracyjnego (art. 6-16 k.p.a.), jak i art. 61 oraz art. 104 k.p.a. Starosta zwrócił ponadto uwagę, iż podstawę wprowadzenia operatu poscaleniowego stanowiła ostateczna decyzja Wójta Gminy zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi L., natomiast podstawę założenia ewidencji gruntów przed scaleniem stanowił dekret z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Uchylenie decyzji scaleniowej winno, w ocenie organu, skutkować przywróceniem stanu prawnego oraz oznaczeń nieruchomości (w tym przebieg granic i numery działek ewidencyjnych, kontury klasyfikacyjne i użytki gruntowe, itp.) obowiązujących przed scaleniem gruntów, jednakże nie poprzez aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L., przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjne - Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r., za numerem (...), a poprzez wdrożenie operatu ewidencji gruntów opracowanego na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Jak podkreślił, z uwagi na obrót prawny nieruchomościami, który miał miejsce po 2010 r. jak również z uwagi na objęcie w posiadanie nowo wydzielonych nieruchomości przez uczestników scalenia, powyższe nie jest jednak możliwe.

W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków działki (...), według danych sprzed zatwierdzenia projektu scalenia gruntów; wpisanie go jako właściciela działki (...), której był właścicielem przed scaleniem i w wyniku uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia i orzeczenia o ich niewykonaniu jest właścicielem w chwili obecnej; wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków działki (...), która odpowiada swoim położeniem działce (...), względnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania wskazał m.in., iż: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. do sygn. akt II SA/Kr 842/09, który uprawomocnił się w dniu 18 października 2013 r., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2008 r. znak: (...) oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 14 września 2006 r. znak (...) o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów wsi L. gmina L. (...) oraz określił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2008 r. znak: (...) nie może być wykonana. Z powyższego, zdaniem skarżącego, jednoznacznie wynika, że wszelkie zmiany dokonane na podstawie ww. decyzji, w tym zmiany dokonane w ewidencji gruntów i budynków powinny zostać uchylone, a przywrócony powinien zostać stan sprzed ich wydania. (...) Zdaniem skarżącego, istniejący stan rzeczy sprzeczny jest z podstawową zasadą prowadzenia ewidencji, zasadą aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu materiałami i dokumentami źródłowymi. (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). (...) Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja scaleniowa jest wiążąca, w sytuacji gdy nie dość, że została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, to dodatkowo sąd ten orzekł, że nie może być ona wykonywana. Nadto, na brak aktualności operatu ewidencyjnego co do działki (...) (według numeracji sprzed scalenia) oraz działki (...) (według numeracji po scaleniu) wskazuje okoliczność, że w księdze wieczystej prowadzonej m.in. dla działki (...) o nr (...) wpisane zostało ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dodatkowo skarżący podkreślił, że działka, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, od momentu scalenia nie była przedmiotem obrotu prawnego.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r. znak: (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 u.p.g.i.k., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że ze stanu faktycznego wynika, iż decyzja Wójta Gminy dotycząca scalenia w L. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz oddalającego skargę kasacyjną - Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sprawę dotyczącą scalenia gruntów przekazano do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym, jak podkreślił Inspektor, omawiana sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez właściwy w sprawie organ I instancji, tj. Starostę, wskazanego jako organ właściwy do załatwienia sprawy scaleniowej w L. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy a Starostą postanowieniem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 209/14. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z 30 czerwca 2016 r. znak: (...) Starosta odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego z wniosku z dnia 24 września 1984 r. W wyniku rozpatrzenia odwołań, decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. znak: (...) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ podkreślił, iż jakkolwiek wskutek uchylenia przez sąd administracyjny ww. decyzji Wójta Gminy i utrzymującej jej w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia, jednak do czasu zakończenia powyższego postępowania skutki cywilnoprawne uchylonej decyzji Wójta Gminy z dnia 14 września 2006 r., która stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów, są prawnie wiążące. Co więcej, samo uchylenie przez sąd administracyjny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia nie powoduje automatycznie zmian w księgach wieczystych.

Organ wskazał, że stan poscaleniowy został ujawniony w nowo założonej księdze wieczystej nr (...). Aktualnie w dziale pierwszym tej księgi figuruje m.in. działka (...) o pow. (...) ha stanowiąca własność E. M. i M. O., a która to działka częściowo odpowiada istniejącej przed scaleniem działce nr (...) stanowiącej własność J. P. Z kolei w księdze wieczystej nr (...), w której również ujawniono stan poscaleniowy, jako właściciela powstałych w wyniku scalenia działek nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (...) ujawniono J. P.

Biorąc pod uwagę ww. okoliczności faktyczne (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, iż pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza zatem samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Podkreślił przy tym, iż żądana przez wnioskodawców zmiana ma charakter przedmiotowo - podmiotowy, gdyż z jej istoty wynika konieczność określenia podmiotów, którym w świetle aktualnych tytułów prawnych przysługują prawa do nieruchomości.

W ocenie organu, niemożliwe jest dokonanie aktualizacji polegającej na przywróceniu stanu sprzed scalenia w odniesieniu do pojedynczych działek. W wyniku scalenia gruntów powstały bowiem zupełnie nowe działki ewidencyjne, o odmiennym od poprzedniego przebiegu granic i odmiennym obszarze. Wydzielono także działki pod ulice i drogi publiczne. Organ wskazał, że w obszarze obrębu ewidencyjnego działka ewidencyjna wyróżniana jest przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. Oznaczenia działek w operacie ewidencyjnym umożliwiają wyróżnienie każdej działki ewidencyjnej, przyjmowane według określonych zasad, są niepowtarzalne. Niemożliwe jest zatem wykazanie w ewidencji gruntów i budynków działki o nieaktualnym (np. sprzed scalenia) oznaczeniu i nieaktualnych atrybutach.

Wyjaśnił, że przyczyną odmowy wprowadzenia żądanej zmiany jest również fakt, iż z mającego stanowić podstawę aktualizacji operatu ww. wyroku WSA w Krakowie, nie wynika wprost, które dane ewidencyjne i w jaki sposób należy zmienić. O ile w przypadku zmiany przedmiotowej (tj. przywrócenia oznaczenia) ww. kwestia jest intuicyjna, o tyle w przypadku określenia podmiotów uprawnionych rodziłoby to po stronie organu ewidencyjnego konieczność władczego rozstrzygnięcia co do ww. praw (z uwagi na fakt założenia nowych ksiąg wieczystych), co wykracza dalece poza techniczno rejestracyjne kompetencje organu.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w treści odwołania, iż na brak aktualności operatu ewidencyjnego wskazuje również okoliczność wpisania ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790 z późn. zm.), dalej u.k.w.h., domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ujawnienie zaś w księdze wieczystej w trybie art. 36 ww. ustawy ostrzeżenia o niezgodności wpisu prawa własności z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, bądź też o toczącym się w tym zakresie postępowaniu sądowym nie wyłącza ww. domniemania. Domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym funkcjonuje nieustannie aż do wykreślenia lub zmiany wpisu. Wykreślenie uruchamia domniemanie, że prawo wykreślone nie istnieje (art. 3 ust. 2 u.k.w.h.). Zmiana wpisu uruchamia natomiast domniemanie, że wpis dokonany po takiej zmianie jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym, a wykreślone przy tej zmianie prawo poprzednio wpisane nie istnieje. Nigdy zaś nie wyłącza domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym samo ostrzeżenie, choćby najbardziej prawdopodobne.

Odnosząc się z kolei do stwierdzenia, iż działka, której dotyczy przedmiotowe postępowanie od momentu scalenia nie była przedmiotem obrotu prawnego, Inspektor wyjaśnił, iż ze względu na specyfikę postępowania scaleniowego, z którym wiąże się także np. wydzielenie i urządzenie gruntów pod drogi i ulice, nie ma możliwości przywrócenia stanu sprzed scalenia wyłącznie w odniesieniu do działek wykazanych w jednej czy dwóch jednostkach rejestrowych. Nawet w sytuacji gdy wiadomo, że w odniesieniu do tych działek nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Przywrócenie bowiem stanu sprzed scalenia w zakresie danej działki pociąga za sobą konieczność zmiany w zakresie kolejnych działek.

Organ zgodził się ze skarżącym, iż samo zamknięcie księgi wieczystej jest czynnością techniczną, która nie powoduje jej unicestwienia, jednakże jak podkreślił, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu podniesionego w treści wniesionego odwołania.

W skardze do WSA w Krakowie skarżący wyraził swoje niezadowolenie z ww. rozstrzygnięcia i wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Starosty odmawiającą J. P., aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obr. L., jedn. ewid. L., przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r., za numerem (...), uwzględniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 orzekający o uchyleniu decyzji scaleniowej, w zakresie działki ewid. nr (...) (oznaczenie według stanu przed scaleniem gruntów).

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Sąd w niniejszym składzie, podziela podgląd wyrażony na tle podobnego już stanu faktycznego i prawnego, zaprezentowanego w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1517/15 oraz z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 944/16.

Ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 u.o.g.i.k., jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 u.p.g.i.k. ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Z powyższych regulacji u.p.g.i.k. oraz przepisów wykonawczych wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Wyjaśnić jednak należy, że obowiązek "czuwania" nad stanem aktualności operatu ewidencyjnego nie może być rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu i na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego, czy też inaczej rzecz ujmując ustalaniem stanu własności. Przepisy u.p.g.i.k. oraz cyt. rozporządzenia wykonawczego wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

Art. 20 u.p.g.i.k. określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów.

Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 u.p.g.i.k.

Szczegółowe natomiast zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje wskazane już rozporządzenie wykonawcze w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Stosownie do art. 24 ust. 2b u.p.g.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1)

w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a)

przepisów prawa,

b)

wpisów w księgach wieczystych,

c)

prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d)

ostatecznych decyzji administracyjnych,

e)

aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f)

zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g)

wpisów w innych rejestrach publicznych,

h)

wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2)

w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

W myśl kolei § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości; w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Wyjątek od tego stanowi rozwiązanie zawarte w § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dopuszczające pozyskiwanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie.

Skoro w rozpatrywanej sprawie intencją żądania skarżącego było przywrócenie stanu przed scaleniem na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, orzekającego o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, to mając powyższe regulacje na względzie zgodzić się należało ze stanowiskiem orzekających organów, że nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącego.

Za zasadnością tego stanowiska przemawiają następujące, zasadnicze, argumenty.

Po pierwsze, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji m.in. na podstawie dokumentacji sporządzonej w postępowaniu scaleniowym. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym uchylił decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów, to, jak wynika z analizy akt administracyjnych, z procesowego punktu widzenia postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją ani merytoryczną, ani w inny sposób kończącą to postępowanie. Taki stan rzeczy determinował więc rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie. Nie mogły więc one wydać innego rozstrzygnięcia wobec wniosku skarżącego, jak tylko negatywne, gdyż podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna, co wprost wynika z postanowień art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d u.p.g.i.k. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi bowiem tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (Stanisław Rudnicki, Własność nieruchomości. Rozdział 3 Prawo sąsiedzkie, Scalanie i wymiana gruntów, LexisNexis 2008; vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 98/12, OSNC 2013/9/105). Rację więc mają organy podnosząc, że brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuacje prawną uczestników scalenia. Organy wyposażone w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego nie mogłyby przywrócić stanu przed scalaniem gruntu, gdyż wiązałoby się to z ponownym ustalaniem własności nieruchomości, i to nie tylko skarżącego.

Po drugie, z kwestią ustalenia własności wiąże się drugi powód uniemożliwiający pozytywne załatwienie wniosku skarżącego. Postępowanie scaleniowe polega na stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonale ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów; Dz. U. z 2014 r. poz. 700 z późn. zm.). Jak słusznie wskazał WSA w Rzeszowie wyroku z dnia z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 868/15, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 454/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1517/15).

Nie są więc to czynności dotyczące, jak trafnie zauważają organy, tylko działek ewidencyjnych skarżącego, lecz całego obrębu ewidencyjnego. Nadto, co istotne, w wyniku tego postępowania, jego uczestnicy objęli, w posiadanie nowo wydzielone nieruchomości. Wykazanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących działek w oparciu o nieaktualne (sprzed scalenia) ich oznaczenie i o niekatulanych atrybutach nie jest możliwe. Księgi wieczyste dla nieruchomości wg oznaczenia przed scaleniem zostały bowiem zamknięte. Nowy natomiast stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych. Nie było możliwe zatem uwzględnienie żądania skarżącego, bowiem musiałoby się to wiązać ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, co jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie to ma charakter czysto rejestrowy. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, o czym stanowi również art. 24 ust. 2b pkt 1b u.p.g.i.k. Pomimo, że w księgach wieczystych jest wzmianka o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (na marginesie zauważyć także należy, że wpis potrzebny do usunięcia ewentualnej niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, który dokonuje sąd wieczystoksięgowy (rejonowy) może nastąpić wtedy, gdy niezgodność będzie, wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami, co także nie jest bez znaczenia - art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2016 r. poz. 790), skarżący prócz zgłoszenia żądania i jego sprecyzowania poprzez wskazanie nr działki ewidencyjnej, nie poparł podania żadną dokumentacją lub materiałami źródłowymi wykazującymi, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są nieaktualne. Zatem słusznie i zgodnie z prawem postąpiły organy odmawiając dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Zasadnie organ odwoławczy wyjaśnił, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych, a funkcją ewidencji, jak trafnie podnoszą organy, nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Rację zatem mają orzekające organy, że póki to nie nastąpi, to wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie nie naruszyły ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w sposób, który skutkowałby uchyleniem tych decyzji, a zaskarżone decyzje są prawidłowe.

Jeszcze raz podkreślić należy, że Starosta nie mógł dokonać aktualizacji ewidencji gruntów i budynków tylko w stosunku do działki skarżącego czy to poprzez wprowadzenie nowych oznaczeń, czy też poprzez powrót do stanu ewidencji sprzed scalenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.