Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1779809

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 5 listopada 2014 r.
III SA/Gl 917/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.).

Sędziowie WSA: Krzysztof Kandut, Marzanna Sałuda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wydobywania kopalin oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z (...) r. nr (...), po rozpatrzeniu wniosku S. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma Wielobranżowa "A", utrzymało w mocy własną decyzję z (...) r. nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności pkt 1 decyzji Starosty K. z (...) r. nr (...). W podstawie prawnej przywołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z (...) r. nr (...) Wojewoda C. udzielił koncesji Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo- Usługowemu "A" S. D. z siedzibą w P. na odkrywkowe wydobywanie kopaliny w postaci piasków schudzających do produkcji wyrobów ceramiki budowlanej "B" w granicach jego udokumentowania.

Na skutek informacji Wójta Gminy P. o naruszeniu zasad eksploatacji kopaliny ze złoża "B", Starosta K. przeprowadził kontrolę wydobycia piasków. Postępowanie kontrolne zakończone zostało wydaniem w dniu (...) r. decyzji nr (...), którą Naczelnik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w K., działając z upoważnienia Starosty K.:

1.

nakazał przywrócenie pasa ochronnego o szerokości (...) m od istniejących granic wyrobiska górniczego (określonych w koncesji nr (...) z (...) r. oraz pomiarze uzupełniającym dokonanym w (...) r. przez uprawnionego Mierniczego Górniczego mgr inż. R. C.) pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi działki nr (...) oraz nieruchomościami o numerach ewidencyjnych (...) i (...), będącymi w użytkowaniu S. D. PPHU "A" z siedzibą w P.,

2.

nakazał na pozostałym obszarze górniczym złoża pisaków schudzających "B" prowadzić eksploatację kopaliny ze złoża zgodnie z wymogami koncesji z dnia (...) r. nr (...) udzielonej przez Wojewodę C. i zaleceniami Polskiej Normy PN-G-02100 PKN z grudnia 1996 r. oraz w oparciu o ścisłe przestrzeganie sposobu, warunków i organizację Zakładu Górniczego "B" - Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego "B",

3.

nakazał przywrócić właściwe oznakowanie wyrobiska górniczego z nazwą zakładu górniczego oraz napisami zakazującymi wstępu osobom nieupoważnionym, bądź w miejscach wskazanych KRZG ogrodzić i oznakować tablicami ostrzegawczymi.

W dniu (...) r. S. D. wystąpił z wnioskiem do Kolegium o stwierdzenie nieważności pkt 1 decyzji Starosty K. z (...) r., w którym nakazano przywrócenie pasa ochronnego o szerokości (...) m od istniejących granic wyrobiska górniczego pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działka nr (...) oraz nieruchomościami oznaczonymi jako działki (...) i (...). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzją z (...) r. nr (...) Starosta K. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie naruszenia i przywrócenia pasa ochronnego od strony działki nr (...), w związku z czym wniosek jest zasadny. Zaznaczył, iż decyzja z (...) r. w części była niewykonalna już w dniu jej wydania i owa niewykonalność ma charakter trwały. Wynika to z faktu, iż organ administracji nie uzasadnił, dlaczego określił szerokość pasa ochronnego na (...) m. Według wnioskodawcy domniemywać należy, że organ posłużył się Polską Normą PN-G-02100 Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z grudnia 1996 r. - Szerokość pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych. Tymczasem od 1 stycznia 1994 r. stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, przy czym do 31 grudnia 2002 r. właściwi ministrowie dysponowali uprawnieniem do nakładania obowiązku stosowania tych norm. Wnioskodawca podniósł, że organ koncesyjny w okresie, kiedy był do tego uprawniony, nie zobowiązał go do zachowania pasa ochronnego o szerokości (...) m. W związku z tym, wnioskodawca utworzył pas ochronny o parametrach uznanych przez niego za bezpieczne. Dodał, że pozostałe obowiązki zawarte w pkt 2 i pkt 3 ww. decyzji z dnia (...) r. zostały wykonane.

Decyzją z (...) r. nr (...) Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności pkt 1 decyzji Starosty K. z (...) r. nr (...) nakazującego przywrócenie pasa ochronnego o szerokości (...) m od istniejących granic wyrobiska górniczego pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działka nr (...) oraz nieruchomościami oznaczonymi jako działki (...) i (...). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nie doszło do spełnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. niewykonalności decyzji i cechy trwałości niewykonalności decyzji. S. D. nie wykazał, aby realizacja obowiązku przywrócenia pasa ochronnego wyrobiska odkrywkowego była niemożliwa z punktu widzenia stanu wiedzy technicznej. W ocenie Kolegium, realizacja owej powinności w niniejszym przypadku nie wiąże się również z koniecznością stosowania wysoko specjalistycznej technologii czy sprzętu. Brak jest również przepisu, który zabraniałby wykonania pasa ochronnego wyrobiska o szerokości (...) m, lub który wiązałby takie działanie z dokonaniem czynu zabronionego. Tym samym uznano, że w niniejszym przypadku nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium wyjaśniło także, że rozważyło przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i stwierdziło, że przesłanka ta nie wystąpiła. Wojewoda C. udzielając koncesji S. D. w dniu (...) r. określił w niej tzw. warunki koncesyjne. Wśród nich wskazał, że wspomniana koncesja nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku dopełnienia wymagań wynikających z innych przepisów prawnych (pkt (...) koncesji). Tym samym przyjąć należy, że adresat koncesji został zobowiązany do przestrzegania Normy Branżowej (...). Podkreślono także, iż nawet w sytuacji braku pkt (...) koncesji, S. D. zobligowany byłby do jej stosowania, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 grudnia 1993 r. miały charakter powszechnie obowiązujący. Dlatego też uznać należy, że S. D. zobowiązany jest do stosowania ww. Normy Branżowej przez cały okres, na który udzielono mu koncesji. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do dużej swobody przedsiębiorcy w kształtowaniu szerokości pasów ochronnych wyrobisk, a tym samym powodowałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa terenów sąsiednich.

W konsekwencji organ administracji wydając decyzję nr (...) z (...) r. uprawniony był do nałożenia obowiązku zawartego w pkt 1. Zaakcentowano także, iż w kwestionowanym rozstrzygnięciu Starosta K. nie wprowadził nowego obowiązku, który jak podniesiono wcześniej obciążał przedsiębiorcę, a jedynie nakazał przywrócenie owego pasa ochronnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca nie zgodziła się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, stwierdzając, że:

- nieprawdą jest, że w dniu wydawania koncesji przez Wojewodę C. obowiązywała Norma Branżowa BN-77/0409-06, gdyż została ona zastąpiona Polską Normą PN-G-02100,

- niezgodne z prawem jest przyjęcie, iż strona była zobowiązana do stosowania Normy Branżowej BN-77/0409-06, która obowiązywała w dniu wydania koncesji,

- brak jest od 1 stycznia 2003 r. przepisu prawa powszechnie obowiązującego nakazującego stosowanie polskich lub branżowych norm,

- od 1 stycznia 2003 r. adresat koncesji nie był zobowiązany do stosowania ustaleń normy,

- mając na uwadze dobrowolność stosowania norm, strona odstąpiła od stosowania Polskiej Normy PN-G-02100 określającej szerokość pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych i przyjęła szerokość pasa ochronnego od działki nr (...) według własnego uznania,

- rozpoznając sprawę Kolegium nie wzięło pod uwagę, że stosowanie Polskiej Normy PN-G-02100, było dobrowolne już w dacie wydania decyzji Starosty K. tj. w dniu (...) r., a organ ten nie zadbał, aby już w 2003 r. zobowiązać stronę do stosowania Polskiej Normy PN-G-02100,

- powołując się na definicję pasa ochronnego, przedstawioną w decyzji SKO z (...) r. nr (...), strona wskazała, że przywrócenie pasa ochronnego do stanu pierwotnego, po wcześniejszym jego przekształceniu jest niewykonalne w dniu wydania decyzji, gdyż nie odnajdzie się wszystkich skał zalegających nad określonymi utworami geologicznymi i zalegających skał nie ułoży się w pierwotnym położeniu.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy, podzielając dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się natomiast do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, iż faktycznie Normę Branżową BN-77/0409-06 zastąpiła Polska Norma PN-G-02100:1996 "Górnictwo odkrywkowe - Szerokość pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych". Jednakże również wskazana norma określała szerokość pasa ochronnego jako minimum (...) m od wszelkich terenów nie należących do użytkowników wyrobiska.

Organ nie zgodził się też z zarzutem, iż orzeczenie o przywróceniu pasa ochronnego o szerokości (...) m od istniejących granic wyrobiska jest niezgodne z prawem, gdyż od 1 stycznia 2003 r. brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego nakazującego stosowanie polskich lub branżowych norm, wskazując, iż S. D. zobowiązany jest do stosowania Normy Branżowej (zmienionej na Polską Normę) przez cały okres, na który udzielono mu koncesji. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do dużej swobody przedsiębiorcy w kształtowaniu szerokości pasów ochronnych wyrobisk, a tym samym powodowałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa terenów sąsiednich.

Z kolei obowiązek wynikający z pozostawania w obrocie prawnym koncesji (decyzji Wojewody C. nr (...) z (...) r.) nie może zostać wyeliminowany, pomimo zmiany stanu prawnego, tj. wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386). Sama zmiana stanu prawnego nie wywołuje bowiem automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnej (w tym przypadku - koncesji). Brak w tym zakresie nowych regulacji prawnych sprawia, że wcześniej wydane decyzje nadal wiążą pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Natomiast wskazana ustawa o normalizacji w art. 5 ust. 1 pkt 3 określiła jedynie, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, nie odnosząc się w żaden sposób do decyzji, które zawierały ustalenia oparte na Polskich Normach, których stosowanie było obowiązkowe.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem art. 5 ust. 3 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 107 § 3, art. 9, art. 11 i art. 156 § 1 pkt 2 (ewentualnie pkt 5) k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył stanowisko prezentowane w odwołaniu. Dodał, iż obecnie nie jest prowadzona eksploatacja w wyrobisku, którego dotyczy decyzja, trwa rekultywacja, wobec tego przywrócenie pasów ochronnych jest bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Ustalenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.).

Dokonane w zakreślonych ramach badanie sprawy nie wykazało, że organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszyły przepisy prawa.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że Sąd podziela ustalenia stanu faktycznego i poglądy prawne organu w rozpoznawanej sprawie i przyjmuje jako własne.

Przechodząc do rozważań odnoszących się do niniejszej sprawy wskazać należy, że pismem z (...) r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 1 decyzji Starosty K. z (...) r. nr (...), w którym nakazano przywrócenie pasa ochronnego o szerokości (...) m od istniejących granic wyrobiska górniczego pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działka nr (...) oraz nieruchomościami oznaczonymi jako działki (...) i (...). Jako podstawę prawną swego żądania skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5).

Zauważyć też przyjdzie, że fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na tej decyzji skutków prawnych. Ustawodawca dopuszczając wyjątki od tej zasady wyznaczył ściśle określone warunki odstąpienia od tej zasady, miedzy innymi przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane zostało przepisami art. 156-159 k.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego w tym nadzwyczajnym trybie jest ustalenie istnienia jednej z wad kontrolowanej decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co więcej, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., w sprawie o sygn. akt OSK 1134/04; dostępny, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., w sprawie o sygn. akt V SA 1970/98), a z takimi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Niewątpliwie rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa, nawet istotnym. Nie każde naruszenie musi polegać na naruszeniu rażącym (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2012 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 185/12; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1280/11). Samo naruszenie przepisów (postępowania lub prawa materialnego), nawet mające istotny wpływ na wynik nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym - jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące.

Z kolei stwierdzenie nieważności z uwagi na niewykonalność decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania i musi mieć charakter trwały. Powstała później niewykonalność może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97, LEX nr 47901):

Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07, LEX nr 532603).

Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy zaakcentować należy, że decyzją z (...) r. nr (...) Wojewoda C. udzielił na (...) lat koncesję Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo- Usługowemu "A" S. D. z siedzibą w P. na odkrywkowe wydobywanie kopaliny w postaci piasków schudzających do produkcji wyrobów ceramiki budowlanej "B" w granicach jego udokumentowania. W decyzji tej określił warunki koncesji, a w pkt (...) decyzji wskazał, że niniejsza koncesja nie zwalnia przedsiębiorcy z dopełnienia wymagań wynikających z innych przepisów prawnych. Zatem S. D. został zobowiązany do przestrzegania obowiązującej Normy Branżowej BN-77/0409-06, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 grudnia 1993 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm i Norm Branżowych (Dz. U. z 1994 r. Nr 20, poz. 71) miały charakter powszechnie obowiązujący. Faktem jest, że norma branżowa została zastąpiona Polską Normą PN-G-02100, którą Polski Komitet Normalizacji ustanowił w dniu 16 grudnia 1996 r. uchwałą PKN nr 49/96-o, jednakże nie zmieniła ona treści dotychczasowej normy. Z tego też względu brak było uzasadnienia do tego, aby dokonać wpisania owego obowiązku zachowania pasa ochronnego do warunków koncesyjnych, skoro wynikał on jasno z rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu w dniu 30 grudnia 1993 r. Zauważyć też należy, że w załączniku nr 8 do ww. rozporządzenia w "Wykazie norm BN do obowiązkowego stosowania (przemysł wydobywczy - część II)" pod pozycją 5 wymieniono normę BN-77/0409-06 "Górnictwo odkrywkowe - Szerokość pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych". Z dniem 7 listopada 1997 r. weszła w życie nowelizacja załącznika nr 8, dokonana rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 15 września 1997 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm i Norm Branżowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 129, poz. 843), który w nowym brzemieniu nie wskazywał normy BN-77/0409-06. Ponadto nie wprowadzono obowiązku stosowania żadnej innej normy odnoszącej się do szerokości pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych.

Jednakże niewątpliwie w dacie wydania koncesji tj. (...) r. obowiązywała Norma Branżowa BN-77/0409-06, (Polska Norma PN-G-02100) nakazująca stosowanie (...) m pasa ochronnego. Słusznie zauważył organ że w chwili obecnej wobec braku obowiązku stosowania normy dotyczącej szerokości pasów ochronnych w górnictwie odkrywkowym, organy dokonują określenia ich szerokości w koncesji. Jednakże w momencie wydawania decyzji koncesyjnej wobec przepisów powszechnie obowiązujących w tym zakresie obowiązku takiego nie było. Zatem przez cały okres obowiązywania koncesji skarżący ma obowiązek zachowania pasa ochronnego.

Szerokość pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych według Normy Branżowej BN-77/0409-06 zależna jest od rodzaju użytku lub rodzaju obiektu (budynki, drogi, cieki wodne, zbiorniki wodne, infrastruktura techniczna), znajdującego się w sąsiedztwie wyrobiska. Mówiąc o terenach niezabudowanych szerokość pasa ochronnego w odniesieniu do: 1) wszelkich terenów należących do użytkownika wyrobiska nie powinna być niemniejsza niż 3 m, 2) użytków rolnych nie powinna być mniejsza niż 6 m, 3) użytków leśnych nie powinna być mniejsza niż H1) + 3 (H1 docelowa wysokość drzewa w metrach). Słusznie zauważył organ, że norma ta nie wskazuje wprost szerokości pasa ochronnego w odniesieniu do nieużytków, a takiego rodzaju użytki znajdują się na działce nr (...) przy granicy z działką nr (...), na której m.in. prowadzone było wydobycie kopaliny. Jednak nielogicznym byłoby założenie, że w stosunku do takiego gruntu brak było obowiązku zachowania warunków bezpieczeństwa w postaci pasa ochronnego. Tym bardziej, że w myśl normy PN-G-02100:1996 "Górnictwo odkrywkowe - Szerokość pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych" szerokość pasa ochronnego wynosi minimum (...) m od wszelkich terenów nie należących do użytkowników wyrobiska. Słusznie zatem uznał organ w zaskarżonej decyzji, że szerokość owego pasa ochronnego w niniejszym przypadku powinna wynosić 6 m. Należy też zgodzić się ze stanowiskiem organu, że odmienna interpretacja prowadziłaby do dużej swobody przedsiębiorcy w kształtowaniu szerokości pasów ochronnych wyrobisk, a tym samym powodowałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa terenów sąsiednich.

W tym stanie rzeczy organ administracji wydając decyzję z (...) r. nr (...) uprawniony był do nałożenia nakazu zawartego w pkt 1. Tym bardziej, że obowiązek zachowania pasa ochronnego obciążał skarżącego na mocy wydanej koncesji.

Zatem nie można zarzucić, że decyzja z (...) r. została wydana z oczywistym naruszeniem prawa, oczywistość ta polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, naruszony został wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni prawa, decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. W żadnym wypadku poprzez wydanie spornej decyzji nie doszło do naruszenia zasady praworządności, nie stwierdzono też, że spowodowała skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania decyzji. Wręcz przeciwnie nakazanie przywrócenia pasa ochronnego może wywrzeć tylko skutki pozytywne dla ochrony środowiska oraz zachowania warunków bezpieczeństwa. Zatem niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie doszło też do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że decyzja z (...) r. jest niewykonalna. Uzasadniając w tym zakresie swój wniosek strona powołała się na uzasadnienie decyzji z (...) r. nr (...), którą Starosta K. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie naruszenia i przywrócenia pasa ochronnego od strony działki nr (...). W uzasadnieniu tym organ zamieścił definicję pasa ochronnego, wskazując, że "pas ochronny jest to teren z nadkładem, a więc z wszystkimi skałami zalegającymi nad określonymi utworami geologicznymi; skałami leżącymi nad eksploatowaną kopaliną". Strona odnosząc się do tej definicji wskazała, że przywrócenie pasa ochronnego do stanu pierwotnego, po wcześniejszym jego przekształceniu jest niewykonalne w dniu wydania decyzji z (...) r., gdyż nie odnajdzie się wszystkich skał zalegających nad określonymi utworami geologicznymi i zalegających skał nie ułoży się w pierwotnym położeniu. Z tym, że zauważyć przyjdzie, że umorzenie postępowania decyzją z (...) r. nastąpiło z uwagi na wydanie już decyzji w sprawie pasa ochronnego (...) r. Zdaniem organu skoro nakazy wydane w oparciu o tę decyzji nie zostały zrealizowane, to postępowania winno być umorzone a organ winien wyegzekwować ich wykonanie w drodze postępowania egzekucyjnego. Zatem w oparciu o definicję pasa ochronnego zamieszczoną w uzasadnieniu tej decyzji niezasadnym jest wykazywanie niewykonalności decyzji z (...) r. O niewykonalności decyzji nie świadczy również fakt, podnoszony przez skarżącego, że obecnie nie jest prowadzona eksploatacja w wyrobisku, którego dotyczy decyzja, trwa rekultywacja, wobec tego przywrócenie pasów ochronnych jest bezprzedmiotowe. Albowiem w sytuacji, gdy wykonano zalecenia decyzji z (...) r. można żądać jej wygaśnięcia a nie stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi za niezasadne należy uznać zarzuty w zakresie naruszenia art. 5 ust. 3 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię.

Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Zaś w myśl art. 29 tej ustawy traci moc ustawa z dnia 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że w 2004 r. brak było przepisu powszechnie obowiązującego, który nakazywałby stosowanie Polskiej Normy PN-G-02100 w odniesieniu do odkrywkowych zakładów górniczych wydobywających kopaliny pospolite. Jednakże jak już wcześniej wskazano wydając decyzję z (...) r. nr (...), organ przyjął, że z pkt (...) przyznanej koncesji wynikało, że skarżący był zobowiązany do stosowania obowiązujących przepisów prawa a tym samym obowiązującej Polskiej Normy PN-G-02100 w zakresie obowiązywania pasa ochronnego. Takie stanowisko uzasadnione jest zwłaszcza tym, że od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji w decyzjach o wydaniu koncesji na wydobycie kopaliny, obligatoryjnym stało się szczegółowe jej określenie.

W tym miejscu wskazać trzeba, że w myśl art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z dnia 1 marca 1994 r., nr 27,poz. 96) dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. (ust. 1); Plan, o którym mowa w ust. 1, powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: wykonania uprawnień określonych w koncesji, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych; (ust. 2). Plan, o którym mowa w ust. 1, może w szczególności określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr, wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolone tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr. (ust. 3). Koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w ust. 1, ponosi przedsiębiorca. (ust. 4). Projekt planu, o którym mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego. (ust. 5). Jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, o którym mowa w ust. 1. (ust. 6).

Zauważyć też przyjdzie, że w myśl art. 30 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2014. poz. 613) koncesja określa: rodzaj i sposób wykonywania zamierzonej działalności; przestrzeń, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność; czas obowiązywania koncesji; termin rozpoczęcia działalności określonej koncesją, a w razie potrzeby - przesłanki, których spełnienie oznacza rozpoczęcie działalności. (ust. 1). Koncesja może określać inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. (ust. 2). Koncesja nie zwalnia z obowiązków określonych odrębnymi przepisami, w tym uzyskania przewidzianych nimi decyzji. (ust. 3).

Już z przywołania treści tych przepisów wynika, że ustawodawca w odniesieniu do zakładów górniczych nałożył wymagania szczególne w zakresie przestrzegania przepisów bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Zatem wydanie decyzji z (...) r. z uwzględnieniem Polskiej Normy PN-G-02100, która nie była przepisem powszechnie obowiązującym a jej stosowanie wynikało tylko z ogólnego zapisu pkt 12 Koncesji udzielonej w kwietniu 1997 r. kiedy ta norma obowiązywała, nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie mogły odnieść także pożądanych skutków prawnych zarzuty w zakresie naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 9, art. 11, albowiem organy podatkowe przeprowadziły postępowanie podatkowe respektując zasady ogólne postępowania (art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a), zaś strona nie wykazała skutecznie, że organy naruszyły te zasady. Nie można też zarzucić organom, że niewłaściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe. Wręcz przeciwnie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie.

Na podstawie całokształtu materiału dowodowego wydały decyzję, którą prawidłowo uzasadniły wypełniając wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.