Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2573625

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 26 września 2018 r.
III SA/Gl 756/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.).

Sędziowie WSA: Magdalena Jankiewicz, Adam Nita.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z (...) r. nr (...), po rozpoznaniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z (...) r. nr (...), cofającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznany decyzją tego organu z (...) r. nr (...).

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej k.p.a, art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), § 6 pkt 4, § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm., zwanego dalej rozp. MSWiA).

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną organ wyjaśnił, że Policjantowi w służbie stałej na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, z którego wynikało, że mieszka wraz z żoną i córką w K., w domu stanowiącym własność rodziców, decyzją Komendanta Powiatowego Policji w z (...) r. nr (...), przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi posiadającemu członków rodziny. Z uzasadnienia decyzji wynika, że świadczenie zostało mu przyznane, ponieważ ani Policjant, ani członkowie jego rodziny nie posiadali prawa do lokalu mieszkalnego. W związku z weryfikacją wypłacanych równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego, zawiadomieniem z (...) r., Komendant Powiatowy Policji poinformował Policjanta o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zawiadomienie to zostało odebrane przez Policjanta (...) r. W tym samym dniu Policjant udzielił pełnomocnictwa adwokatowi, który zgłosił swój udział w postępowaniu i wystąpił o przesłanie kserokopii akt postępowania, które zostały zgromadzone w sprawie. Organ przesłał pełnomocnikowi żądane kserokopie. Następnie decyzją z (...) r. nr (...), orzekł o cofnięciu tego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że lokal mieszkalny, w którym Policjant zamieszkuje, należy do jego rodziców. Organ przywołał treść art. 336 Kodeksu cywilnego i stwierdził, że w świetle tego przepisu Policjant jest posiadaczem zależnym nieruchomości w K. Stwierdził też, że na chwilę obecną potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone, a zatem nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego, o których mowa w § 1 ust. 1 rozp. MSWiA, zatem na podstawie § 6 tego rozporządzenia cofnięto Policjantowi uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

W odwołaniu od tej decyzji Policjant wniósł o jej uchylenie, argumentując, że uniemożliwiono mu złożenie wniosków i dowodów, czym naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i pogłębiania zaufania obywateli do Państwa. Ponadto decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że bezsprzecznie Policjant wraz z rodziną (żoną i dwiema córkami) obecnie zamieszkuje w domu stanowiącym własność jego rodziców. W ocenie organów tytułem prawnym, jaki posiada Policjant do zajmowanego lokalu mieszkalnego, jest umowa użyczenia, a możliwość dysponowania nim przez skarżącego ogranicza się do jego używania, czyli zamieszkiwania w nim. Dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta nie jest konieczna możliwość rozporządzania rzeczą - lokalem/domem, wystarczy, że może on korzystać z rzeczy, używać jej do zamieszkiwania. Policjant nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego w domu swoich rodziców, jednak używa go od 1998 r., zaspakajając w ten sposób swoje i najbliższych potrzeby mieszkaniowe.

Następnie organ stwierdził, że kiedy w 1998 r. przyznawano Policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny, zapis o nieposiadaniu lokalu mieszkalnego z art. 92 ust, 1 ustawy o Policji utożsamiano z brakiem własnego lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednakże obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skoro ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, to trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu. Będzie nim zarówno posiadanie określone przez przepisy art. 336 i nast.k.c., a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. W rozpatrywanej sprawie, aczkolwiek od momentu przyznania Policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w wysokości jaka przysługuje policjantom posiadającym członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, organowi Policji było wiadome, że funkcjonariusz mieszka z rodzicami w ich domu, to wobec zmiany przyjętej przez organ I instancji wykładni pojęcia "posiadanie" odpowiedniego lokalu mieszkalnego w podstawie prawnej decyzji, należy uznać, że Policjant przestał spełniać warunki przyznania/dalszego pobierania przedmiotowego świadczenia.

Organ stwierdził też, że postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo, zaś Policjant mimo, iż był pouczony o możliwości zapoznania z materiałem dowodowym i prawem do składania wniosków dowodowych, nie skorzystał z tego prawa. Jego pełnomocnik zażądał jedynie przesłania kserokopii akt, które wbrew obowiązującym przepisom mu przesłano.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, strona działając przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, iż jest ona niezasadna i została wydana bez podstawy prawnej. Pełnomocnik strony podniósł, że w podstawie prawnej skarżonej decyzji podano, iż została ona wydana na podstawie § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania,cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tymczasem w stanie faktycznym sprawy nie istnieją żadne przesłanki do zastosowania wskazanego przepisu. Dlatego skarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem. Nadto pełnomocnik wskazał, iż dokonana w uzasadnieniu decyzji wykładania przepisów dotyczących równoważnika pieniężnego jest bezprzedmiotowa, gdyż wskazane przepisy są jasne i logiczne i nie ma potrzeby dokonywania innej wykładni niż literalna. Oczywistym jest, że prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego w tym przypadku zależy tylko od dwóch przesłanek, czyli od pełnienia służby i braku mieszkania. Z przedstawionych przepisów jasno i bezsprzecznie wynika, że skarżący spełnia nadal wszystkie przesłanki warunkujące mu otrzymanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazywanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że zmieniła się linia orzecznicza nie może stanowić podstawy orzekania w sprawie, a stanowi jedynie niedopuszczalny pozaprawny nacisk na stronę mający na celu wprowadzenie strony postępowania w błąd co do celowości wnoszenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066 z późn. zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że nie narusza ona prawa, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z (...) r., stanowią przepisy art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013. 1130 z późn. zm.), dalej rozporządzenie.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że decyzją Komendanta Miejskiego Policji z (...) r. cofnięto Policjantowi uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta z rodziną, przyznane Policjantowi decyzją z (...) r.

Decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Z kolei akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają, że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Akty deklaratoryjne stwierdzają więc jedynie, że wystąpił pewien prawem określony stan faktyczny, z którym prawodawca związał istnienie pewnych konsekwencji prawnych. Dlatego też istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne. Zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z (...) r. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ze względu na jej konstytutywny charakter może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją z (...) r. nr (...), przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a., tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ nie uchylił decyzji Komendanta Powiatowego Policji z (...) r. nr (...), przyznającej równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że Policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane decyzją poprzednią.

Przechodząc do meritum sprawy podkreślić zastępczy charakter równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i przedmiotowego równoważnika. Tak więc zasadniczo przyjmuje się, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 10 cyt. ustawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12, dostępny CBOSA). Tymczasem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. Nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że niezasadne są zarzuty skargi. Słusznie wskazał organ, że skoro skarżący przez cały okres służby wykazuje jeden adres zamieszkania - jest to dom jego rodziców, z dokumentacji w sprawie nie wynika, aby w jakikolwiek sposób chciał odmienić swoją sytuację mieszkaniową, np. występując z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego lub uzyskanie pomocy finansowej na uzyskanie własnego lokalu mieszkalnego/domu, to nie spełnia wymogów o których mowa w art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zasadnie zatem w oparciu o § 6 ww. rozporządzenia cofnięto skarżącemu równoważnik pieniężny.

W przedmiotowej sprawie, decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Orzeczenie to stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ drugiej instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które w pełni należy podzielić, utrzymanie w mocy decyzji oznacza w szczególności utrzymanie jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 sierpnia 1985 r., sygn. III SA 730/85, opubl. GAP 1987, nr 5, s. 43). W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Przyjmuje się również, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych (por. wyrok NSA z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1442/14, LEX nr 1768132). Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest przy tym obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe rozważania o charakterze ogólnym, uznać należy, że rozstrzygając niniejszą sprawę organ drugiej instancji nie naruszył norm prawa procesowego i nie uchybił przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie mogły też odnieść pożądanych skutków prawnych pozostałe zarzuty skargi.

W szczególności nie można zarzucić organom, że wprowadziły stronę postępowania w błąd co do celowości wnoszenia odwołania, poprzez wskazywanie na zmianę linii orzecznictwa. Organy mają prawo powoływać się na zmianę linii orzecznictwa i nie ma to żadnego wpływu na korzystanie strony z przysługujących jej uprawnień.

Reasumując wskazać przyjdzie, że organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe w sprawie. Organ odwoławczy prawidłowo ponownie rozpoznał sprawę orzekł zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. na podstawie obowiązujących przepisów prawa, które przywołał w sentencji i uzasadnieniu decyzji.

Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.